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1. 사건개요

    청구인은 부산광역시 ○○○구 ○○○로 ○○○번길 ○○, ○○동 ○○○호(○동) 소재 “사회복지법인 ○○사회복지재단”(이하 “○○사회복지재단”이라 한다) 대표이사로, 피청구인과 부산광역시 합동으로 2014 상반기 제2차 사회복지법인시설 지도점검 실시 결과, ○○사회복지재단은 사회복지법인으로 의료사업이 엄격히 제한됨에도 정관상 목적사업으로 노인의료재활사업, 구료사업 등을 적시 후 의료시설인 ○○○ 의원, ○○○ 한의원을 운영 중인 사실을 확인함에 따라, 피청구인은 2014. 8. 27. 청구인에게 처분사전통지를 하고 2014. 10. 1. 청구인으로부터 의견을 제출 받아 2014. 11. 3. 청구인에 대하여 시정명령(○○○의원, ○○○한의원 운영 등 법인 목적사업외의 사업 폐업신고)처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 

2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. ○○○의원과 ○○○한의원은 부산시의 승인을 받아 확정된 ○○사회복지재단 정관 제2조제2호 규정에 의거 장애인, 노인의료재활시설 운영을 목적사업으로 규정하고 있으며, 2000.1월부터 타 복지법인에서 운영하던 것을 ○○사회복지법인에서 승계하여 2003년 1월부터 부산광역시의 승인을 받아 부산시 노인종합복지관의 노인의료재활사업을 위탁받아 운영해 왔으며 2014년 현재 5차 민간위탁 승인을 받아 운영 중이다. 또한 부산시로부터 2015년 1월부터 2017년 1월까지 향후 3년간 제6차 민간위탁시설로 승인 통보되었다. 따라서, 부산시의 승인을 받은 정관의 목적사업(노인의료재활시설 운영)에 따라 부산시의 승인을 받은 사업(노인종합복지관 노인의료재활사업)을 하고 있는 ○○○의원과 ○○○한의원을 폐쇄하라는 시정명령은 취소되어야 한다.

    나. 부산시 노인종합복지관 내의 의원은 1996년 1월 노인종합복지관 개관 시 부산시에서 직영하던 의원이었다. 그 후 2000년 1월 사회복지법인 ○○○에서 민간위탁을 받아 운영하던 의원을 2003년 1월 사회복지법인 ○○기독재단에서 위탁받아 운영하고 있는 시설로써 2000년 6월 사회복지법인의 의료시설 운영을 제한하는 보건복지부의 공문 시달 이전부터 존재하던 의원(노인재활의료시설)이다.

    다. 보건복지부 지침에 따르면 2000년 6월 이전부터 운영되던 의료시설은 폐쇄하거나 정관을 개정하지 않고 “본인분담금 감면 또는 면제, 무료병원운영, 60세이상 노인 무료진료”등 본인부담금 면제를 표방하는 내용이 정관에 규정된 경우는 정관을 개정 또는 삭제조치하며 그 외에는 재무회계규칙에 따라 예산·결산서를 제출하게 하는 등 법인관리에 철저를 기하고 있다. 따라서 2000년 6월 이전부터 부산시의 승인을 받아 적법하게 운영하고 있는 의원과 한의원을 폐쇄하고 정관을 개정하라는 것은 잘못된 행정조치로써 취소되어야 한다.

    라. 전국적으로 여러곳의 사회복지법인에서 운영하는 의료시설이 있는 것으로 알고 있으며, 사회복지법인 ○○사회복지재단에서 운영하는 ○○○의원과 한의원은 부산시 노인종합복지관을 이용하는 어르신들의 건강증진과 의료재활을 도와주는 프로그램으로 의사들이 진료하는 의료법상 의료기관으로 신고를 한 것으로 노인복지법 제34조에 의한 노인의료 복지시설내에 운영하는 의료기관이며 장애인복지법 제58조 제1항제2호 중 장애인의료시설을 운영하는 사업에 속하며 국민기초생활보장법 제7조제1항제3호에 의한 수급자에 대하여 의료급여를 행하는 사업으로 적법한 시설이다.

《보충서면》

    가. ○○○의원과 ○○○한의원은 보건복지부에서 의료기관을 운영하는 사회복지법인에 대한 지도감독 공문을 시달(2006.6.8.)받기 전에 2003.1.6. 부산광역시 ○○구청으로부터 의료기관 개설신고증명(을 제5호증의1,2)를 받아 의료기관을 운영하던 법인으로 보건복지부의 지침시달 이전부터 의료기관 개설허가를 득한 후 의료기관을 운영 중이었으며, 2001.4.26. 부산광역시장이 본 사회복지법인의 정관변경을 적법한 절차에 따라 허가 및 승인해주었고 이를 현재까지 운영해왔다.

    나. 부산시의 승인을 받아 확정된 ○○사회복지재단 정관 제2조제2호 규정에 의거 장애인, 노인의료재활시설 운영을 목적사업으로 규정하고 있으며, 2003년 1월부터 부산광역시의 승인으로 부산시 노인종합복지관의 노인의료재활사업을 위탁받아 2015년 1월 현재까지 12년간 운영 중이므로, 부산시의 승인을 받은 사업을 하고 있는 ○○○의원과 ○○○ 한의원을 폐쇄하라는 시정명령은 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장 요지 

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 청구인의 주장에 의하면 ○○○의원 및 ○○○한의원 운영이 법인 정관 제2조제2호에서 규정한 목적사업 중 노인의료재활시설 운영에 부합한다. 라고 하나 이것은 아래와 같은 사유로 부당하다. 사회복지사업법 제2조제3호에 의하면 ‘사회복지법인’이란 ‘사회복지사업’을 할 목적으로 설립된 법인을 말하며, 같은 법 제2조제1호는 사회복지사업의 관련 법률을 ‘가’목에서 ‘커’목까지 규정하고 있다. 이 중 다목에서 규정한 노인복지법 제34조에는 노인의료복지시설로 노인요양시설, 노인요양공동생활가정으로 규정하고 있는 바, ○○○의원 및 ○○○한의원은 의료사업이지 노인복지법이 규정한 노인의료복지시설이 아니므로 사회복지법인의 목적사업에는 해당하지 않는 것이다. 

    나. 의료사업은 사회복지사업의 종류에 해당하지 않으므로 정부 방침으로 2000년 6월부터 사회복지법인이 목적사업으로 “의료시설”을 운영하는 것으로 정관을 만든 사례와, 기존 설립 허가 받은 법인의 의료시설을 설치하는 것으로 정관 변경을 요구하는 것은 엄격히 금지되고 있으며 기존에 의료시설을 설립할 수 있도록 허가된 법인의 경우에도 정관변경을 요구하고 있다. 그리고  2000년 6월 이전에 의료시설을 이미 운영하고 있는 경우에도 “본인분담금 감면 또는 면제, 무료병원운영, 00세 이상 노인 무료진료”등 본인부담금 면제를 표방하는 내용이 정관에 규정된 경우는 정관을 개정 또는 삭제 조치하였으며 기 설치한 법인은 재무회계규칙에 따라 예산·결산서를 제출하게 하는 등 법인관리에 철저를 기하고 있다. 다만, 의료사업이 아닌 “의료복지”는 행할 수 있으며 그 범위는「노인복지법」 제34조에 의한 노인의료복지시설을 운영하는 경우 등으로 명시하고 있음에도 청구인은 정관상 목적사업으로 노인복지법 등에 명시되지 않은  용어인 “장애인, 노인 의료재활시설 운영” 또는 “구료사업”으로 명시하여 위와 같이 의료사업에 해당하는 ○○○의원과 ○○○ 한의원을 운영하고 있는 것이다.

    다. 한편, 청구인은 ○○○의원 등은 노인복지관에 있으며, 주요 방문 환자가 노인으로 위 법인의 목적사업인 노인의료재활시설의 범위에 포함된다고 주장하고 있으나 ○○○의원 등의 개설 증명서를 보면 “의료기관”으로 명시되어 있으면서 진료과목으로 내과, 소아청소년과, 외과, 비뇨기과, 산부인과 등을 명시하고 있는 바, 이러한 진료과목은 노인만을 대상으로 진료한다고 볼 수 없으며 실제 위 법인에서 제시한 ○○○의원의 2011년부터 2013년까지의 진료환자내역에는 2,356명이 60세 미만의 환자인 것으로 확인되었다. 또한 노인만을 대상으로 진료를 한다고 하더라도 결국 위 행위는 노인요양시설 등의 “의료복지”가 아닌 불특정 다수를 대상으로 외래 환자를 받아 진료행위를 하고 있다고 볼 수 있는 바, 이는 “의료시설”에 해당한다 할 것이다. 

    라. 또한 청구인이 “의료기관 개설 운영”을 목적사업으로 추가하는 정관변경신청에 대하여 인가권자인 부산광역시에서 2005.12.9. ‘사회복지법인의 의료기관 운영’ 허가불가 회신한 사례도 있다.

    마. 지금까지 살펴본 바와 같이 ○○○의원 및 한의원 운영은 의료시설일 뿐이지 사회복지시설이 아니다. 사회복지사업에 부합되지 않으므로 ○○○의원 및 ○○○한의원을 폐업하라고 한 피청구인의 시정명령은 적법․정당한 것이다. 청구인이 행정심판청구로 구하고자 하는 이익이 사회복지법인으로 하여금 목적에 부합하는 사회복지사업을 수행토록 하는 피청구인의 공익실현보다 크다 할 수 없으므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 

《보충서면에 대한 답변》

    가. 사회복지사업법 제2조제3호(을 제1호증)에 의하면 ‘사회복지법인’이란 ‘사회복지사업’을 할 목적으로 설립된 법인을 말하며, 같은 법 제2조제1호는 사회복지사업의 관련 법률을 ‘가’목에서 ‘커’목까지 규정하고 있다. 이 중 다목에서 규정한 노인복지법 제34조(을 제2호증)에는 노인의료복지시설을 노인요양시설, 노인요양공동생활가정으로 규정하고 있는 바, ○○○의원 및 ○○○한의원은 의료사업이지 노인복지법이 규정한 노인의료복지시설이 아니므로 사회복지법인의 목적사업에는 해당하지 않는 것이다. 

    나. 당초 ○○사회복지재단이 ○○2005-0801호(2005.8.4)호로 신청한 사회복지법인 정관변경 인가신청서를 ○○○구 사회복지과-40375(2005.12.2.)호(을제3호증)로 진달하였으나 청구인이 “의료기관 개설 운영”을 목적사업으로 추가하는 정관변경 신청에 대하여 인가권자인 부산광역시가 부산광역시 사회복지과-19859 (2005.12.9)호로 "사회복지법인의 의료기관 운영’ 불허가 회신(을 제4호증)하였고, 사회복지법인 ○○사회복지재단의 정관 "제1장 목적 및 사업 제2조"의 내용 중 "장애인, 노인의료시설 재활시설 운영"을 "장애인,노인의료재활시설 및 의료기관의 개설운영"으로 변경 요청한 사항은 "보건복지부 복정65115-470 (2001. 10.4)호에 의거 "의료법에 따라 설립되는 의료기관을 운영하는 것은 의료사업에 해당하고 사회복지사업의 범위에 해당하지 아니하다."라고 규정하여 정관변경허가가 불가하다고 명시하였으며, 의료사업은 사회복지사업법 제2조의 규정에도 사회복지사업의 범위에 들지 않음을 확인할 수 있다.

    다. 사회복지법인이 목적사업으로 “의료시설”을 운영하는 것으로 정관을 만든 사례와, 기존 설립 허가 받은 법인의 의료시설을 설치하는 것으로 정관 변경을 요구하는 것은 엄격히 금지되고 있으며 기존에 의료시설을 설립할 수 있도록 허가된 법인의 경우에도 정관변경을 요구하고 있다. 이전에 의료시설을 이미 운영하고 있는 경우에도 “본인분담금 감면 또는 면제, 무료병원운영, 60세이상 노인 무료진료”등 본인부담금 면제를 표방하는 내용이 정관에 규정된 경우는 정관을 개정 또는 삭제 조치하였으며 기 설치한 법인은 재무회계규칙에 따라 예산·결산서를 제출하게 하는 등 법인관리에 철저를 기하고 있다. 

    라. 청구인이 2001.4.26. 부산광역시장이 본 사회복지법인의 정관변경을 적법한 절차에 따라 허가하고 승인하였다고 하나 현재까지 증빙자료는 없으며, 청구인이 정관변경 허가사항을 근거로 ○○○구로 직접 신청한 사항은 현재까지 확인된 바로는 ○○ 2005-0801호(2005.8.4.)가 유일하나 부산광역시 사회복지과로 진달하여 구청에는 원본이 없는데 만일, 청구인의 주장대로 2001년도에 정관변경을 적법하게 승인받았다고 한다면 동일한 정관변경 신청 건을 2005년도에 반복해서 요청할 이유가 없다고 사료된다.

    마. 한편, 청구인은 존재하지도 않는 정관변경 허가사항을 근거로 하여 2003년 1월부터 부산광역시 노인복지과의 승인을 받아 부산광역시 노인 종합복지관 내에서 부산광역시 노인의료 재활사업을 수탁 받아 2015년 1월 현재까지 12년간 운영하고 있으며, 앞으로 2017년 1월까지 부산광역시 노인복지과와 위수탁계약을 체결하여 주요 방문 환자가 노인으로 위 법인의 목적사업인  노인의료재활시설의 범위에 포함된다고 주장하고 있으나, 의료기관 개설신고증명서를 보면 “의료기관”으로 명시되어 있으면서 진료과목을 내과, 소아청소년과 외과 비뇨기과 산부인과 등으로 명시하고 있는 바, 이러한 진료과목은 노인만을 대상으로 진료한다고 볼 수 없으며 노인만을 대상으로 진료를 한다고 하더라도 결국 위 행위는 노인요양시설 등의 “의료복지”가 아닌 불특정 다수를 대상으로 외래 환자를 받아 진료행위를 하고 있다고 볼 수 있는 바, 이는 “의료시설”에 해당한다 할 것이다.

    바. 지금까지 살펴본 바와 같이 ○○○의원 및 한의원 운영은 의료시설일 뿐이지 사회복지시설이 아니다. 사회복지법인의 정관에서 목적사업으로 정하지 않은 의료시설을 운영하는 것은 사회복지사업에 부합되지 않으므로 ○○○의원 및 ○○○한의원을 폐업하라고 한 피청구인의 시정명령은 적법․정당한 것이다. 청구인이 행정심판청구로 구하고자 하는 이익이 사회복지법인으로 하여금 목적에 부합하는 사회복지사업을 수행토록 하는 피청구인의 공익실현보다 크다 할 수 없으므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법․부당여부

    가. 관계법령

      ○「사회복지사업법」제2조, 제34조, 

      ○「의료법」제33조

    나. 판    단

      (1) 청구인의 청구서, 보충서면, 피청구인의 답변서, 보충서면에 대한 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

       (가) 2014. 7. 1.~7. 11. 피청구인과 부산광역시 합동으로 2014 상반기 제2차 사회복지법인시설 지도점검 실시 결과, ○○사회복지재단은 사회복지법인으로 의료사업이 엄격히 제한됨에도 정관상 목적사업으로 노인의료재활사업, 구료사업 등을 적시 후 의료시설인 ○○○ 의원, ○○○ 한의원을 운영 중인 사실을 확인함에 따라, 피청구인은 2014. 8. 27. 청구인에게 처분사전통지를 하였다. 

       (나) 청구인은 2014. 10. 1. 피청구인에게 “○○○의원, ○○○한의원은 부산광역시 노인종합복지관을 이용하는 어르신들의 건강증진을 도와주는 프로그램으로 의사들이 진료하니 의료법상 의료기관 신고를 한 것으로 장애인, 노인의료재활시설을 운영하는 사업에 속하는 것으로 이 사건 처분은 부당하다.”라는 내용의 의견을 제출하였다. 

       (다) 피청구인은 2014. 10. 23. 부산광역시장으로부터 “○○○의원, ○○○한의원은 의료기관이지 사회복지시설에 해당하지 않는다.”라는 내용의 지도점검에 따른 행정처분 관련 의견회신공문을 받고, 2014. 11. 3. 청구인에 대하여 이 사건 처분을 하였다.

      (2) 살피건대,「사회복지사업법」제2조에서 1. "사회복지사업"이란 다음 각 목의 법률에 따른 보호ㆍ선도(善導) 또는 복지에 관한 사업과 사회복지상담, 직업지원, 무료 숙박, 지역사회복지, 의료복지, 재가복지(在家福祉), 사회복지관 운영, 정신질환자 및 한센병력자의 사회복귀에 관한 사업 등 각종 복지사업과 이와 관련된 자원봉사활동 및 복지시설의 운영 또는 지원을 목적으로 하는 사업을 말한다. 3. "사회복지법인"이란 사회복지사업을 할 목적으로 설립된 법인을 말한다. 4. "사회복지시설"이란 사회복지사업을 할 목적으로 설치된 시설을 말한다. 라고 규정되어 있고, 「노인복지법」제34조 제1항에 “ 1. 노인요양시설 : 치매·중풍 등 노인성질환 등으로 심신에 상당한 장애가 발생하여  도움을 필요로 하는 노인을 입소시켜 급식·요양과 그 밖에 일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설  2. 노인요양공동생활가정 : 치매·중풍 등 노인성질환 등으로 심신에 상당한 장애가   발생하여 도움을 필요로 하는 노인에게 가정과 같은 주거여건과 급식·요양, 그 밖에  일상생활에 필요한 편의를 제공함을 목적으로 하는 시설”이라고 규정되어 있다.

       (가) 청구인은, ○○○의원, ○○○한의원은 부산광역시 노인종합복지관을 이용하는 어르신들의 건강증진을 도와주는 프로그램으로 의사들이 진료하니 의료법상 의료기관 신고를 한 것으로 장애인, 노인의료재활시설을 운영하는 사업에 속하는 것이라고 주장하면서 이 사건 처분의 취소를 구하고 있으나, 

       (나) 사회복지법인은 의료사업이 아닌 “의료복지”는 행할 수 있으며, 그 범위는 「국민기초생활보장법」 제7조제1항제3호에 의한 수급자에 대하여 의료급여를 행하는 사업, 「노인복지법」 제34조에 의한 노인의료복지시설을 운영하는 사업, 「 장애인복지법」 제58조제1항제2호 중 장애인의료재활시설을 운영하는 사업은 가능하다 할 것인바, ○○○의원 등의 개설증명서에는 “의료기관”으로 명시되어 있으면서 진료과목으로 내과, 소아청소년과, 외과, 비뇨기과, 산부인과 등을 명시하고 있는 점에 비추어 노인만을 대상으로 진료한다고 볼 수 없으며 실제 위 법인에서 제시한 ○○○의원의 2011년부터 2013년까지의 진료환자내역에는 2,356명이 60세 미만의 환자인 것으로 확인된 사실 등에 비추어 노인요양시설 등의 “의료복지”가 아닌 불특정 다수를 대상으로 외래 환자를 받아 진료행위를 하고 있다고 볼 수 있는 바, 이는 “의료시설”에 해당하다고 할 것이다.

또한, 사회복지법인 ○○사회복지재단 정관 제2조 제2호의 “장애인, 노인의료시설 재활시설운영”을 “장애인, 노인의료재활시설 및 의료기관의 개설 운영”으로의 정관변경 신청에 대하여 “의료법에 따라 설립되는 의료기관을 운영하는 것은 의료사업에 해당하고 사회복지사업의 범위에 해당하지 않는다.”는 보건복지부 복정 65115-470(2001.10.4.)호에 의거 정관변경허가 불가 통보한 사실 등으로 비추어 청구인이 사회복지사업 목적으로 ○○○의원 및 ○○○한의원의 의료사업은 불가하다고 할 것이므로 피청구인이 관계법령에 따라 청구인에 대하여 한 이 사건 처분을 달리 위법․부당하다고 할 수 없다 할 것이다.

5. 결    론

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.