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1. 사건개요

    청구인은 2014. 10. 31. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○○ ○○○ 산 ○○○-○번지 외 4필지, 면적 5,719㎡, 자연녹지지역(이하 “이 사건 부지”라 한다)에 노외주차장 조성을 위하여 토지형질 변경하고자 개발행위허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2014. 12. 4. 청구인에 대하여 “신청지는 자연녹지지역으로서 도시의 녹지공간의 확보, 도시 확산의 방지, 장래도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역임에도 불구하고 신청한 노외주차장 조성을 위한 개발행위허가는 개발선점에 따른 인접지의 개발요구로 파급될 난개발 가능성이 많으며, ○○로보다 높은 부체도로에 접하여 있는 부지로 주변은 불법주차차량 및 교통을 유발시키는 시설물 등이 없으며, 주변 건물등과의 연계가 낮아 입지타당성이 없는바, 불가피하게 제한적으로 개발하여야 하는 사유로 볼 수 없으므로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조와 같은 법 시행령 제30조제4호다목 규정에 따른 자연녹지지역으로서의 지정목적과 배치, 같은 법 제58조제1항제2호 도시관리계획에 어긋나지 아니할 것이란 개발행위허가기준에 부적합, 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표1의2]제3호나목 규정에 따른 입지타당성이 없어 개발행위허가기준에 부적합하다”고 개발행위허가 불가처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 피청구인은 이 사건 개발행위 허가를 해줄 경우 향후 인접지의 개발요구로 난개발의 가능성이 높다는 것을 처분의 사유로 삼고 있으나, 난개발 가능성은 이 사건 처분사유에 해당하지 않는다.

    나. 이 사건 부지주변에는 대형아파트단지와 공원묘지가 조성되어 있고, 부지위로 고압선이 지나고 다른 건물 등이 건립될 여지가 없으며, 사건부지로 이어지는 이면도로에 불법주차를 많이 하여 교통방해가 되고 있어 주민들간 분쟁이 많이 발생하고 있다.

    다. 또한 ○○로에는 대형트럭들이 주야간으로 주차하여 교통사고의 위험성이 높고, 주차장이 없어 트럭운전자들이 주차장 설립을 바라고 있다.

    라. 이 사건 부지는 일부 잡목들만 식재되어 있는 형태로 사실상 개발행위로 인하여 훼손되는 산림이 거의 없으며, 이 사건 개발행위 보다도 산림훼손이나 자연녹지 공간의 감소 및 주변환경과의 조화도 이루지 못한 인근의 지역에 대규모 아파트 단지와 공원묘지, 그리고 근린생활시설(공장 및 주택단지)용도의 건축물에 대하여 피청구인은 이미 개발행위 및 건축허가를 한 것에 비추어 보면 이 사건 처분은 평등의 원칙에도 반한다.

3. 피청구인 주장 요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 이 사건 부지보다도 산림훼손이나 자연녹지공간의 감소 및 주변환경과의 조화도 이루지 못한 인근의 지역에 대규모 아파트, 근린생활시설(공장, 주택단지)용도의 건축물 허가한 것에 비추어 평등의 원칙에 반한다고 비교하는 대규모 아파트단지는 ○○신도시택지개발지구, 근린생활시설(공장 및 기타시설)은 일반상업지역, 일반공업지역 등의 용도지역으로 그에 적합한 용도로 개발을 유도하는 지역이므로 이 사건 부지인 자연녹지지역과는 전혀 다른 사항이다.

    나. 또한, 사건부지는 노외주차장의 진입도로 형태로 봐서 개발행위 허가 시 이 진입도로에 접한 토지들은 이후, 개발선점에 따른 기타 허가의 개발요구로 파급될 난개발 가능성이 많으며, 사건부지에 대하여 개발행위 허가 시 인접한 이 일대 토지에 대하여 개발행위 허가 할 수밖에 없어 이 일대의 난개발이 우려되고 따라서 민원발생 소지가 상당히 높은 지역이며, ○○로보다 높은 부체도로에 접하여 있는 부지로 주변은 불법 주차 차량 및 교통을 유발 시키는 시설물 등이 없고, 주변 건물과의 연계가 낮아 입지타당성이 없으므로 개발행위의 허가기준인 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 불가피한 제한적인 개발사유에 해당되지 않는다.

    다. 개발행위허가는 그 허가기준이 불확정 개념으로 규정되어 있어 그 허가기준에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량이 부여되어 있는 재량행위에 속하고,  청구인의 개발행위허가 신청사항은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다)제36조, 같은 법 시행령 제30조 제4호다목, 같은 법 제58조제1항제2호 및  같은 법 시행령 제56조제1항 [별표1의2] 제3호나목의 개발행위허가 기준에 부적합하여 개발행위허가 불가 처분한 것은 적법한 행정처리 인바, 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이므로 당연히 기각되어야 할 것이다

4. 이 사건 처분의 위법․부당여부

    가. 관계법령

      ○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제58조

      ○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 및 [별표 1의2]

    나. 판    단

      (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 등 당사자가 제출한 각종 자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

       (가) 청구인은 2014. 10. 31. 피청구인에게 이 사건 부지에 노외주차장 및 진입도로 개설을 위한 개발행위허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2014. 12. 4. 청구인에 대하여 “신청지는 자연녹지지역으로서 도시의 녹지공간의 확보, 도시 확산의 방지, 장래도시용지의 공급 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한하여 제한적인 개발이 허용되는 지역임에도 불구하고 신청한 노외주차장 조성을 위한 개발행위허가는 개발선점에 따른 인접지의 개발요구로 파급될 난개발 가능성이 많으며, ○○로보다 높은 부체도로에 접하여 있는 부지로 주변은 불법주차차량 및 교통을 유발시키는 시설물 등이 없으며, 주변 건물등과의 연계가 낮아 입지타당성이 없는바, 불가피하게 제한적으로 개발하여야 하는 사유로 볼 수 없으므로 국토계획법 제36조와 같은 법 시행령 제30조제4호다목 규정에 따른 자연녹지지역으로서의 지정목적과 배치, 같은 법 제58조제1항제2호 도시관리계획에 어긋나지 아니할 것이란 개발행위허가기준에 부적합, 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표1의2] 제3호나목 규정에 따른 입지타당성이 없어 개발행위허가기준에 부적합하다”고 이 사건 처분을 하였다.

      (2) 살피건대, 국토계획법 제56조에 토지의 형질 변경 등(개발행위허가)을 하려는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항에 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 제2호에서 도시․군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리방안의 내용에 어긋나지 아니할 것, 제4호에서 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이룰 것이라고 규정하고 있다. 

       또한 국토계획법 제58조제3항제2호 및 같은 법 시행령 제56조 및 [별표1의 2] 개발행위허가기준 제3호 용도지역별 검토사항, 나목2)지역 특성에 따라 개발 수요에 탄력적으로 적용할 지역으로서 입지타당성, 기반시설의 적정성, 개발이 환경이 미치는 영향, 경관 보호ㆍ조성 및 미관훼손의 최소화를 고려할 것이라고 규정하고 있다. 

       (가) 국토계획법 제58조, 같은 법 시행령 제56조의 규정 등을 종합하여 보면 같은 법 제56조제1항의 개발행위허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 이 사건 부지의 형질변경을 위한 개발행위허가는 결국 재량행위에 속한다 할 것인바, 그에 관한 행정청의 판단이 객관적으로 합리적이지 못하거나 타당하지 않다고 볼만한 특별한 사정이 없는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 할 것이다. 

       (나) 피청구인은, 이 사건 부지가 자연녹지지역으로 불가피한 경우에 제한적인 개발이 허용되어 있는 점, 또한 사건 부지가 주거밀집지역과는 ○○로를 사이에 두고 있어 노외주차장에 대한 주거지역 아파트단지 주민들의 접근성은 떨어져 보이는 점, 사건 부지가 공업지역과 인접하고 주변에 불법 주차 차량 및 교통체증을 유발할 만한 시설물 등이 보이지 않는 점, 노외주차장 부지가 부체도로와 상당히 떨어진 거리에 위치하여 이를 위하여 진입도로를 별도로 개설하여야 하는 점, 또한 개설하고자 하는 진입도로의 형태로 보아 이 사건 개발행위허가 시, 이후 진입도로에 접한 토지들에 대한 개발행위허가 신청을 할 경우 이를 허가할 수밖에 없어 사건 부지 일대에 난개발의 우려 되는 점 등 주변 여건 등을 종합 판단하여 이 사건 처분한 것으로 보여 지므로, 피청구인의 이 사건 처분이 재량권의 일탈이나 남용에 해당한다고 보기는 어렵다고 여겨진다.

5. 결    론

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.