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1. 사건개요

    청구인은 부산광역시 ○구 ○○로○○○번길 ○○(○○동) 소재 “사회복지법인 ○○종합복지공동체”(이하 “○○종합복지공동체”이라 한다) 대표이사로, 피청구인의 2013년 하반기 사회복지관 지도점검 실시 결과, ○○복지관에서 채용한 간호조무사를 ○○복지관 운영 법인인 ○○종합복지공동체에서 운영하는 수익사업장인 “○○○○의원”(이하 “○○의원”이라 한다)에서 일부(월․수․금) 근무하게 하고 간호조무사의 인건비는 ○○복지관 운영 보조금에서 전액 지급하여 사회복지관 종사자 배치 및 운영을 부적정하게 처리한 사실을 확인함에 따라, 피청구인은 2014. 11. 19. 청구인에게 처분사전통지를 하고 2014. 12. 5. 청구인으로부터 의견을 제출 받아 2014. 12. 16. 청구인에 대하여 회계부정이나 불법행위 기타 부당행위 등이 발견된 때에 해당한다는 이유로 간호조무사가 ○○복지관에서 근무한 날을 제외한 나머지 월․수․금요일에 대한 인건비 지출액 28,318,260원을 환수하는 내용의 개선명령 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 

2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 피청구인은 2013. 11. 12.∼ 2013. 11. 13.까지 ○○복지관 지도점검 후 ○○복지관의 동의 및 방문 통지를 하지 않고 2013. 12. 9. 재차 ○○의원으로 방문하여 ○○복지관이 아닌 ○○○노인복지관에서 간호조무사 ○○○를 만나 이 사건에 대한 진술서를 받았으며, 이때 관계 공무원이라는 증표를 제시하지 않은 것은 적법하지 않은 절차상 위법이 있다.

    나. 피청구인은 이 사건 처분의 근거법령을 사회복지사업법 제40조제1항제4호 및 같은 법 시행규칙 제26조의2를 근거로 하고 있으나, ○○복지관은 ○○의원과 연계하여 재가복지봉사서비스의 원활한 운영과 ○○공동체 및 ○○복지관의 취약한 재정 상황을 고려하여 인건비를 줄이고 ○○공동체의 재정 건전성 확보를 통한 수익창출을 위해「사회복지사업법」제34조의2 및 같은 법 시행규칙 제22조(별표2)에 의거 간호조무사를 ○○복지관과 ○○의원에 겸직하게 하고 ○○복지관에서 급여를 지급한 것은 회계부정이나 기타 부당행위 또는 기타 회계 및 시설운영과 관련한 부당행위에 해당한다고 볼 수 없다.

    다. 이 사건 보조금 환수조치 대신에 환수금액 상당을 보조금 통장으로 여입 조치하는 방법으로 ○○복지관의 재정투명성 및 건전성을 도모할 수 있다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 필요이상으로 과도한 제재로서 23,318,260원에 달하는 보조금 환수조치를 취한 것이다. 또한 청구인은 시설점검결과에 따라 간호조무사 ○○○를 ○○종합복지공동체의 수익사업장인 ○○의원에서 채용하라는 조치사항에 따라 2013. 12. 1.자로 ○○의원으로 인사발령 조치한 바 있다. 청구인이 시설지도점검결과에 따라 간호조무사 ○○○에 대한 인사발령 개선명령을 이행한 이상 청구인의 이 사건행위는 사회복지사업법 제42조제3항제3호에서 규정하는 ‘사회복지사업에 따른 명령을 위반하였을 때’에 해당하지 아니한다. 나아가 청구인의 운영 및 재정상황에 비추어 이 사건 보조금 지출이 동조 제3항제2호의 ‘사업목적 외의 용도에 보조금을 사용한 경우’에 해당한다고도 볼 수 없다.

    라. 청구인의 행위가「사회복지사업법」제40조제3항 및 같은 법 시행규칙 제26조의2제2항에 의거 회계부정, 불법행위 기타 시설운영과 관련한 부당행위에 해당되어 개선명령을 할 수 있으나, 운영보조금으로 지급된 간호조무사의 인건비 총액(47,197,100원) 중 ○○의원에서 근무한 부분에 대한 인건비 지출액(28,318,260원)에 대한 환수 조치는 위반행위의 정도에 비하여 ○○공동체에 입게 되는 불이익이 지나치게 가혹하여 재량권이 일탈․남용된 위법이 있다.

    마. 복지관 직원이면서 복지관내 위치한 ○○○○의원을 도와 일을 한 것이 시설운영과 관련한 부당행위라고 볼 수 없다고 생각되며, 이는 시설관리 운영상 서로 지원하고 도우면서 복지관 운영을 위한 재원확보라는 관점에서 볼 때 복지관 인건비를 상관없는 직원에게 지급한 것이라고 보기에는 맞지 않다고 사료되며 피청구인의 이 건 처분은 부당하다고 사료되고, 가사 이 사건 행위가 ‘회계부정, 불법행위 기타 부당행위’에 해당한다고 하더라도 위반행위의 정도에 비하여 청구인이 입게되는 불이익이 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있으므로 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다.

《보충서면》

    가. 사회복지사업법 제34조의2(시설의 통합 설치․운영 등에 관한 특례)는 운영 중인 각각의 사회복지시설에 대하여는 별도의 신고나 허가 없이 이들 시설의 통합․운영이 가능하다고 해석할 수 있으므로 청구인의 행위【각각 운영되고 있는 ○○복지관과 ○○의원을 별도의 시설 통합 설치․운영의 신고나 허가 없이 간호조무사를 위 시설에 겸직하여 근무토록 하고 이에 대한 인건비를 ○○복지관 운영비(인건비)로 지급한 행위】는 위법이 아니다.

    나. 피청구인의 잘못된 개선명령으로 청구인이 입은 피해에 대하여 정신적, 경제적 보상이 이루어져야 한다.

    다. 사회복지시설 점검 시 절차를 준수하지 않은 절차상의 위법이 있고, 사회복지사업법 시행규칙 제22조 별표2의 규정에 따른 청구인의 행위는 회계부정이나 불법행위 기타 부당행위에 해당하지 않고, 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용하여 위법하다.

《2차 보충서면》

    가. 사회복지사업법 제34조의2(시설의 통합 설치․운영 등에 관한 특례)에 대한 피청구인의 주장은 지극히 행정편의적이고 자의적인 해석으로 신빙성이 없어 법규해석 또는 올바른 사법적 해석이 필요하며, 국민권익위원회 의결을 들어 ○○의원이 사회복지시설에 해당한다.

    나. 피청구인의 이 건 행정처분으로 인해 청구인이 입은 그 간의 법적 투쟁과 스트레스 등은 국가배상법 제2조가 정한 책임요건을 충족하므로 신체적, 정신적, 경제적 보상을 하여야 한다.

3. 피청구인 주장 요지 

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 피청구인은 2013년 하반기 사회복지관 지도점검 실시계획 공문에 점검기간, 점검자 등 점검과 관련한 사항을 모두 명시하여 피청구인 관할에 속한 모든 사회복지관에 통보하였으며, 점검자는 중앙기관 또는 타 지자체 담당자가 아닌 평소 각종 회의, 업무협의 등 지속적 교류를 통해 잘 알고 있는 복지행정담당과 담당자가 점검하였다. ○○복지관 지도점검의 경우 ○○복지관장과 간호조무사 ○○○에게 종사자 배치가 부적정하다고 확인을 이미 받았으며, 2013. 12. 9. 재차 방문한 사항은 간호조무사 ○○○에게 각 시설별 근무 요일 확인을 위해 재방문한 것으로, 이때 이미 ○○○는 지도점검 담당공무원이 누군지를 잘 알고 있는 상황이었다.

    나. 재방문 당일 ○○○가 ○○복지관이 아닌 ○○의원에서 내방 고객 신청을 받고 있어 ○○의원 종사자와 환자들이 보는 앞에서 진술서를 받는 것은 부적절하다고 판단하여, ○○○의 동의하에 바로 인접해 있는 같은 ○○공동체 산하의 ○○○노인복지관 1층 홀에서 근무내용에 관한 진술서를 받았기에 절차상 하자는 없다.

    다. 「사회복지사업법」제34조의2제1항에서는 ‘이 법 또는 제2조제1호 각 목의 법률에 따른 시설을 설치․운영하려는 경우에는 지역특성과 시설분포의 실태를 고려하여 이 법 또는 제2조제1호 각 목의 법률에 따른 시설을 통합하여 하나의 시설로 설치․운영하거나 하나의 시설에서 둘 이상의 사회복지사업을 통합하여 수행할 수 있으며, 이 경우 국가 또는 지방자치단체 외의 자는 통합하여 설치․운영하려는 각각의 시설이나 사회복지사업에 관하여 해당 관계 법령에 따라 신고하거나 허가 등을 받아야 한다.’라고 규정되어 있으며, ○○공동체 홈페이지에 소개된 ○○의원은 불특정 다수인을 대상으로 ○○공동체의 수익을 위해「의료법」에 따라 설치된 양방․한방․치과 진료를 하는 의료기관이므로  설령 지역주민을 대상으로 의료복지를 추구하여 ○○복지관과 사회복지사업을 통합하여 운영하기 위해서는「사회복지사업법」제34조의2 제1항에 의거 피청구인에게 신고하거나 허가 등을 받아야 하나 현재까지 ○○복지관(○○공동체)에서 두 시설을 통합하여 설치․운영한다는 신고를 한 사실이 없다.

    라. 또한,「사회복지사업법」제28조(수익사업) 제1항 내지 3항은 ‘법인은 목적사업의 경비에 충당하기 위하여 필요할 때에는 법인의 설립 목적 수행에 지장이 없는 범위에서 수익사업을 할 수 있다.’,  ‘법인은 수익사업에서 생긴 수익을 법인 또는 시설이 설치한 사회복지시설의 운영 외의 목적에 사용할 수 없다.’,  ‘수익사업에 관한 회계는 법인의 다른 회계와 구분하여 회계 처리하여야 한다.’고 되어 있으며, 「사회복지사업법」제34조(사회복지시설의 설치) 제3항 ’시설을 설치․운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 재무․회계에 관한 기준에 따라 시설을 투명하게 운영하여야 한다.‘ 및「사회복지법인 및 사회복지시설 재무․회계규칙」제6조에 제2항에는 ‘법인의 회계는 법인회계, 해당 법인이 설치․운영하는 시설의 시설회계, 수익사업회계로 구분하여야 하며, 시설의 회계는 해당 시설의 회계로 구분하여야 한다.’라고 규정되어있어, ○○복지관 재가복지봉사센터의 재가대상 관리와 의료기관인 ○○의원은 목적이 다른 별개의 시설이므로 ○○복지관 종사자는 ○○복지관에서 채용하여 시설회계인 ○○복지관 회계에서 인건비를 지출하여야 마땅하며, ○○의원 종사자는 ○○의원에서 채용하여 수익사업 회계인 ○○의원 회계에서 인건비를 지출하여야 한다.

    마. 「사회복지사업법」제42조(보조금 등) 제1항은 ‘국가나 지방자치단체는 사회복지사업을 하는 자 중 대통령령으로 정하는 자에게 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다.’고 규정하고 있으며, 같은 법 제42조 제2항은 ‘제1항에 따른 보조금은 그 목적 외의 용도에 사용할 수 없다.’고 규정하고 있으며, 같은 법 제42조 제3항에 의하면 국가나 지방자치단체는 제1항에 따른 ‘보조금을 받은 자가 사업 목적 외의 용도에 보조금을 사용하였을 때 이미 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다.’고 규정하고 있다. 만약, 청구인의 주장대로 인건비를 환수하지 않으면 결과적으로 피청구인이 지급한 보조금은 ○○공동체의 수익사업인 의료기관에 지원한 것이 되어 보조금 지원 목적에 위배될 것이며, ○○복지관 보조금 계좌로의 여입 조치 또한 실제 복지관에 근무하지 않은 자에 대한 인건비를 지원한 것이 되므로 이 또한 보조금 지원 목적에 위배되는 사항이기에 피청구인의 환수 조치는「사회복지사업법」제40조 및 같은 법 시행규칙 제26조의2의 행정처분의 기준 회계부정이나 불법행위 기타 부당행위 등이 발견된 때(기타 회계 및 시설운영과 관련한 부당행위가 발생된 때)에 해당되는 적법한 행정처분으로 재량권을 일탈․남용한 것이라 할 수 없다. 

    바. 아울러, ○○복지관 직원업무분장표를 보면 간호조무사 ○○○에 대한 업무분장 내용이 없어 전적으로 ○○의원에서 근무한다고 추정할 수 있으나, 간호조무사 ○○○의 진술과 관련 일지의 내용을 인정하여 화․목요일은 ○○복지관 재가복지봉사서비스 업무를 수행하고, 월․수․금요일은 ○○의원에서 상주하여 일한 것으로 인정하여「사회복지사업법」제42조에 의거 환수금액을 결정한 것이므로 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이다.

《보충서면에 대한 답변》

    가. 법을 해석함에 있어, 원칙적으로 문리해석의 방법에 따라 법조문의 의미와 내용을 파악하여 해석하여야 하고, 그 조문의 내용이 애매모호하여 해석상 다툼이 있을 경우에는 정의와 공평의 관념, 공공복리의 유지 실현에 합치하는지 여부를 따져 논리해석의 방법에 의하여야 하는 바, 청구인이 주장하는 사회복지사업법 제34조의2(시설의 통합 설치․운영 등에 관한 특례)제1항의 조문은 이 법 또는 제2조 제1호 각 목의 법률에 따른 시설을 통합하여 하나의 시설로 설치․운영할 경우에는 통합하여 설치․운영하려는 각각의 시설이나 사회복지사업에 관하여 해당관계법령에 따라 신고하거나 허가 등을 받아야 한다. 라고 명백하게 규정하고 있으므로 이 조문은 해석상 논란의 여지가 전혀 없는 것이다. 그런데도 청구인은 각각의 사회복지시설로 운영 중인 ○○복지관과 ○○의원을 통합하여 운영하는데 별도의 신고나 허가 없이 시설의 통합․설치 운영이 가능하다고 주장하는 것은 법령해석에 오해가 있는 것으로 여겨진다. 아울러, 매년 보건복지부에서는 사회복지시설을 관리․감독하는 시․군․구 시설담당공무원의 사회복지시설 신고접수 및 관리 등 업무편의를 위해 작성한 사회복지시설 안내(지침)에는 사회복지시설의 종류를 「노인복지시설, 복합노인복지시설, 장애인복지시설, 어린이집, 정신보건시설, 노숙인시설, 사회복지관, 결핵․한센시설, 지역자활센터, 성매매피해지원시설, 성폭력피해보호시설, 가정폭력보호시설, 한부모가족복지시설, 다문화가족지원센터」로 구분되어 청구인이 주장하는 ○○의원은 사회복지시설에 포함되지 않는다. 더군다나, ○○의원은 사회복지사업법 제28조(수익사업) 및 의료법 제33조(개설 등), 같은 법 시행규칙 제25조(의료기관 개설신고)에 의거 의료인이 공중 또는 특정 다수인을 위하여 의료업을 행하여 사회복지법인 ○○종합복지공동체 수익사업을 수행하는 의료기관에 불과하므로 사회복지사업법 제34조의2제1항에 의한 시설의 통합 설치․운영 등에 관한 특례 규정이 적용될 여지도 없다.

    나. 행정청이 법령을 위반한 일반국민에게 가하는 제재적 행정처분은 처분사유인 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적을 살펴 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 처분하는데, 피청구인이 청구인의 위반행위에 대하여 발한 행정처분(개선명령)은 과다하게 제재를 가한 것이 아니라 잘못 지급된 차액금을 환수하는데 그친 것이므로 이를 두고 이 사건 처분이 재량권을 일탈하거나 남용하여 위법하다고 할 여지가 전혀 없는 것이다. 

    다. 오히려, 사회복지사업법령은 국가 등이 사회복지사업을 하는 자에게 시설운영에 필요한 비용을 보조하면서 보조금을 목적 외의 용도로 사용하지 못하게 하고, 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 신청하지 못하게 하며, 또한 보조금을 재무․회계 기준에 따라 투명하게 운영하도록 의무를 부여하면서 이를 위반할 경우에는 행정적․형사적으로 강력한 처분을 하도록 규정하고 있어 이는 사회복지사업의 공정성과 투명성을 도모하고 사회복지의 올바른 체계구축과 국민의 복지증진에 이바지하는데 있는 것이므로 이러한 입법목적에 부합하고, 현재 끊임없이 언론에 보도되고 있는 사회복지시설 운영자의 보조금 횡령사건과 부당집행으로 이익을 챙기는 사례를 근절하기 위해서라도 청구인의 위반행위에 대하여 더욱 엄중한 잣대로 이루어져야 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법․부당여부

    가. 관계법령

      ○「사회복지사업법」제28조, 제40조, 제42조, 제51조

      ○「사회복지사업법 시행규칙」제26조의2 [별표 4]

    나. 판    단

      (1) 청구인의 청구서 및 보충서면(1차, 2차, 3차), 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

       (가) 피청구인은 2013년 하반기 사회복지관 지도점검 실시 결과, ○○복지관에서 채용한 간호조무사를 ○○의원에서 일부(월․수․금) 근무하게 하고 간호조무사의 인건비는 ○○복지관 운영 보조금에서 전액 지급하여, 사회복지관 종사자 배치 및 운영을 부적정하게 처리한 사실을 확인하고 2013. 12. 9. 위 간호조무사 ○○○로부터 위와 같은 내용의 진술서를 받아 2014. 11. 19. 청구인에게 처분사전통지를 하였다. 

       (나) 청구인은 2014. 12. 5. 피청구인에게 “이 처분이 주체 및 절차상의 위법은 물론 처분요건에 해당하지 아니하고, 가사 이 사건 행위가 ’회계부정․불법행위 기타 부당행위‘에 해당한다고 하더라도 위반행위의 정도에 비해 ○○복지관이 입게 되는 불이익이 지나치게 가혹함.”이라는 내용의 의견을 제출하였다. 

       (다) 피청구인은 2014. 12. 16. 청구인에 대하여 회계부정이나 불법행위 기타 부당행위 등이 발견된 때(기타 회계 및 시설운영과 관련한 부당행위가 발생된 때)에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

      (2) 살피건대,「사회복지사업법」제28조에서 법인은 목적사업의 경비에 충당하기 위하여 필요할 때에는 법인의 설립 목적 수행에 지장이 없는 범위에서 수익사업을 할 수 있고 그에 따른 수익사업에 관한 회계는 법인의 다른 회계와 구분하여 회계 처리하여야 하며, 같은 법 제40조제1항제4호․제3항 및 같은 법 시행규칙 제26조의2 [별표 4] 2. 개별기준 제4호다목에서 회계부정이나 불법행위 기타 부당행위 등이 발견된 때(기타 회계 및 시설운영과 관련한 부당행위가 발생된 때) 1차 위반 시 개선명령 처분이 규정되어 있고, 같은 법 제42조에 의하면 국가나 지방자치단체는 사회복지사업을 하는 자 중 대통령령으로 정하는 자에게 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있고 보조금을 받은 자가 사업 목적 외의 용도에 보조금을 사용하였을 때에는 이미 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있으며, 같은 법 제51조제1항에서 구청장은 사회복지사업을 운영하는 자의 소관 업무에 관하여 지도·감독을 하며, 필요한 경우 그 업무에 관하여 보고 또는 관계 서류의 제출을 명하거나, 소속 공무원으로 하여금 사회복지법인의 사무소 또는 시설에 출입하여 검사 또는 질문을 하게 할 수 있다고 규정되어 있다. 

       (가) 청구인은, 피청구인의 이 건 처분으로 인해 청구인이 입은 피해에 대하여 정신적, 경제적 보상이 이루어져야 한다고 주장하고, 또한 사전에 청구인의 동의 및 방문 통지 없이 간호조무사가 파견근무 하고 있는 의원에 방문하여 진술서를 받은 것은 적법한 절차를 준수하였다고 볼 수 없고, 간호조무사가 남는 시간에 ○○의원을 도와 법인의 수익창출에 기여한 것으로 복지관 운영을 위한 재원확보 관점에서 볼 때 복지관 인건비를 상관없는 직원에게 지급한 것이라고는 볼 수 없다고 주장하면서 이 사건 처분의 취소를 구하고 있으나, 

       (나) 청구인이 구하는 손해배상 주장은 민사상 손해배상청구 소송에서 다루어져야 할 부분이므로 별론으로 하고, 사회복지의 공정․투명․적정을 기하기 위하여 사회복지사업을 수행하는 자가 국가 또는 지방자치단체로부터 받은 보조금을 그 목적 외의 용도에 사용할 수 없도록 금지하고 있는 관계법의 취지에 비추어 보면 보조금은 용도가 엄격히 제한된 자금으로서 관계법령에 적합하게 사용되어야 할 것인바, 

         ○○복지관에 부설된 재가복지봉사센터와 그 운영법인(○○종합복지공동체)의 수익사업장인 ○○의원은 그 목적과 성격에 있어 별개의 기관으로 운영과 회계를 분리해야 할 것인데, ○○복지관에서 채용한 간호조무사 ○○○를 ○○의원의 인력으로 지원하고 그 인건비를 ○○복지관 운영 보조금으로 지급한 사실이 인정되는 이상, ○○○가 ○○복지관(부설 재가복지봉사센터)에서 근무한 날을 제외한 나머지 일자에 대한 인건비 지출액을 부당하게 지출한 보조금이라 하여 관계법령에 따라 환수하도록 한 이 사건 처분을 달리 위법․부당하다고 할 수 없고, 피청구인의 이 사건 적발 경위는 자체 지도점검 실시계획과 법상 지도․감독 권한에 따른 것으로 달리 행정절차상 하자를 인정할 근거가 없는바, 청구인의 주장은 모두 받아들이기 어렵다. 

5. 결    론

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.