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1. 사건개요

    피청구인은 부산광역시 ○구 ○○동○가 ○○-○ 소재 “○○○○○○○○”(공동주택 및 오피스텔)의 차량 진출입로에 해당하는 도로(○○동○가 ○○-○, 51㎡, 이하 “이 사건 도로”라 한다) 점용을 이유로 2015. 2. 26. 청구인에게 2015년도 계속도로점용료(점용기간 2015. 1. 1.~2015. 12. 31.) 1,496,660원 부과 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 

2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 청구인은 부산광역시 ○구 ○○동○가 ○○-○번지상의 진출입로를 폭8미터의 통과도로로 개설하여, 피청구인이 2013. 9. 12. 도로지정 공고를 하였으며, 공고기간 경과 후 2013. 11. 6. 피청구인에게 기부채납하여 부산광역시 ○구 ○○동○가 ○○-○번지상의 도로는 ○○○○○○○○ 공동주택(268세대) 및 오피스텔(247호) 거주자 뿐만 아니라 일반시민이 누구나 아무런 조건 없이 통과하여 이용할 수 있는 공공도로로 조성되었다. 

    나. 그러나 피청구인은 이를 전혀 고려하지 않고 일반 공중의 교통에 공용되는 통과도로에 대한 일반적인 사용에 대하여 해당토지로의 특정인이 특정목적으로만 독점적, 배타적으로 도로점용하여 사용하고 있다고 오인하여 계속도로점용료를 부과 처분하였음을 알 수 있으며, 사적 이윤추구의 목적도 없는 일반시민이 일반주거 등을 영위하기 위하여 도로구역을 사용하고 있음은 지적현황도 확인으로도 알 수 있다. 

<보충서면 1,2,3차>

    청구인의 대지와 이 사건 도로 여건은 도로에서 대지로 바로 진출입하는 구조이며 대지로의 진출입을 위한 별도의 시설을 하거나 구조를 변경한 것이 아니므로 도로점용료 부과는 부당하며, 도로 시설물까지 변경하여 점용 사용하고 있음에도 도로점용료를 부과하고 있지 않은 사례나 청구인의 경우와 동일한 대지여건에서 도로점용료를 부과하고 있지 않은 타구청의 사례들을 볼 때 이 사건 처분은 위법·부당하므로 마땅히 취소되어야 한다. 

3. 피청구인 주장 요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 도로법 제2조를 살펴보면 “도로”라는 것은 차도, 보도, 자전거도로, 측도, 터널, 교량, 육교 등으로 구성된 것으로 도로의 부속물을 포함하는 것을 말한다고 되어 있으며, 도로의 부속물은 주차장 등 도로를 이용하기 용이하게 하기 위한 지원시설(연결도로)을 말하는 것으로써, 도로는 누구나 아무런 조건 없이 이용하는 시설이다. 구청에서 부과하는 “도로점용”은 일반 공중의 교통에 사용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적․고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이며 이러한 도로 점용의 허가는 특정인에게 일정한 내용의 공물사용권을 설정하는 설권행위로서 피청구인이 부과한 도로점용료는 청구인도 알고 있는바와 같이 ○○○○○○○○ 지하주차장과 연결되어 있는 통로(특별사용)로 차량이 진․출입 하기 위해 공용 도로를 연결하여 사용하기 때문에 부과하였으며 나머지 부분은 공공도로로 사용하고 있다. 

    나. 도로점용료 부과시 도로법 제68조(점용료 징수의 제한) 및 같은 법 시행령 제73조(점용료의 감면)에 의하여 주택에 출입하는 경우는 전액면제(주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우에는 건축물의 연면적 중 주택면적이 차지하는 비율에 해당하는 점용면적에 대하여 전액면제)로 조치하였으며, 그 외 부분(오피스텔 등)에 대하여만 점용료를 부과한 것으로 도로점용료 부과는 적정하다고 판단하며 부과 누락된 ○○동○가 ○○-○(도로) 점용부분(연결도로)에 대하여는 추가 부과할 예정이다. 

    다. 청구인이 참고자료로 제출한 건축물 현황도를 보면 ○○○○○○○○ “차량출입구”라고 표시되어 있으며, 차량진․출입하기 위하여 공용 도로를 연결(○○동○가 ○○-○, ○○-○)해서 들어가도록 되어 있다는 것은 누구나 봐도 당연한 사실이다. 또한 2011.10.5. 건축과 공문(제목:건축허가 알림)을 보면 청구인이 지켜야 할 사항으로 도로점용시 주차장 차량진입(영구점용)으로 인하여 도로점용 발생요인이 있을시 우리구로 사전 허가 받으라는 안내가 명확하게 제시되어 있으며 2014.1.16. 도로점용허가 기간연장 신청서를 보면 차량진․출입을 위한 목적(특수목적)으로 신청한 사실도 있다. 그리고 2015년 동일한 내용으로 부과된 2014년도 계속도로점용에 대하여 자진 납부한 사실이 있다고 청구인이 증빙서류로 첨부한 것으로 보아 청구인이 이미 알고 있는 사실들을 무시하는 억측 주장이라고 판단된다. 그리고 기부채납(○○동○가 ○○-○)한 도로가 통과도로(차로)라고 주장하나 실제 현장에서 보면 기부채납 도로로 인근 주민들이 사용할 필요성이 전혀 없는 차로라는 것을 알 수 있다.

    라. 청구인이 주장하는 이 사건 도로 상에 접한 다른 대지들은 ○○○○○○○○처럼 도로점용 부분(특수목적)으로 연결되어 사용하는 부분이 없으므로 도로점용료 부과대상이 아니다. 참고로 ○구는 차량진출입으로 계속도로점용허가를 받은 곳이 214개소가 있다. 

<보충답변>

    청구인이 차량진출입로로 도로점용허가 받고 있는 ○○○호텔(부산 ○구 ○○로 151) 역시 도로에서 대지로 바로 진출입하는 구조이며, 피청구인이 도로점용료를 미부과 하고 있다는 사례(○○동○가 ○○-○번지)는 잘못된 주장이다. 

4. 이 사건 처분의 위법․부당 여부

    가. 관계법령 

      ○「도로법」 제52조, 제61조, 제66조 

      ○「도로법 시행령」 제69조 [별표 3]

    나. 판    단

      (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

       (가) 청구인은 이 사건 도로에 대하여 허가기간을 2011. 1. 1.~2013. 12. 31.로 하여 피청구인으로부터 도로점용허가를 받은 바 있고(허가번호 제2010-33호), 2013년도 도로점용료(점용기간 2013. 1. 1.~2013. 12. 31.)를 납부한 것이 확인된다. 

       (나) 청구인은 이 사건 도로에 대하여 2014. 1. 16. ‘점용목적 : 차량진입’으로 한 도로점용허가 기간연장 신청을 하여 피청구인으로부터 점용기간 2014. 1. 1.~2016. 12. 31.(3년)의 도로점용허가를 받았고, 2014년도 도로점용료(점용기간 2014. 1. 1.~2014. 12. 31.)를 납부한 것이 확인된다.

       (다) 피청구인은 2015. 2. 26. 청구인에게 2015년도 도로점용료에 해당하는 이 사건 처분을 하였다. 

      (2) 살피건대, 「도로법」 제52조에 의하면 도로관리청이 아닌 자는 고속국도, 자동차전용도로, 그 밖에 대통령령으로 정하는 도로에 다른 도로나 통로, 그 밖의 시설을 연결시키려는 경우에는 미리 도로관리청의 허가를 받아야 하고, 연결허가를 받아 도로에 연결하는 시설에 대하여는 제61조에 따른 도로점용허가를 받은 것으로 보며, 같은 법 제61조에서 공작물·물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 하고, 허가받은 기간을 연장하거나 허가받은 사항을 변경하려는 때에도 같다고 규정되어 있다. 또한, 같은 법 제66조에서 도로관리청은 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있다고 하여 같은 법 시행령 제69조 [별표 3]에서는 주차장 진입로·출입로 등 점용물의 종류에 따른 점용료 산정기준이 규정되어 있다. 

       (가) 청구인은, 이 사건 도로는 ○○○○○○○○ 거주자뿐만 아니라 일반시민 누구나 이용할 수 있는 공공도로로 조성되었음에도 특정인이 특정목적으로만 독점적, 배타적으로 도로점용하여 사용하고 있다고 오인하여 이 사건 처분한 것은 위법·부당하며, 대지로의 진출입을 위한 별도의 시설을 하거나 구조를 변경한 것이 아니고, 도로 시설물까지 변경하여 점용 사용하고 있음에도 도로점용료를 부과하고 있지 않은 사례나 청구인과 같은 여건에서 도로점용료를 부과하고 있지 않은 타 사례 등을 주장하면서 이 사건 처분의 취소를 구하고 있으나, 

       (나) 관계법령상 도로의 점용이라 함은 일반공중의 교통에 공용되는 도로에 대한 일반사용과는 별도로 도로의 특정부분을 유형적, 고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 특별사용을 뜻하고, 이는 반드시 독점적, 배타적인 것이 아니라 사용목적에 따라서는 도로의 일반사용과 병존이 가능한 경우도 있고 이러한 경우에는 도로점용부분이 동시에 일반공중의 교통에 공용되고 있다고 하여 도로점용이 아니라고는 할 수 없는 점, 최소한 2011년부터 이 사건 도로에 대한 도로점용허가를 받아 온 청구인이 도로점용의 특정한 목적이 없었다고는 볼 수 없을 뿐만 아니라 2014년 도로점용허가 기간연장 신청서상 차량진입 목적이라고 적시되어 있고 ○○○○○○○○ 건축물현황도상에도 차량출입구라고 표시되어 있는 점, 도로점용료는 도로점용허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 징수할 수 있는 것으로 청구인은 실제 2013년과 2014년 도로점용료를 납부한 사실도 확인되는 점, 진출입을 위한 시설물 설치나 구조 변경이 도로점용료 부과의 요건이라고 볼 근거가 없는 점, 청구인에 대한 도로점용료 부과가 정당한 이상 다른 미부과 사례가 있다는 이유만으로(청구인이 제출한 자료만으로는 이 사건과 동일한 사안이라거나 실제 미부과 여부의 입증도 충분하지 않다) 이 사건 처분이 곧바로 부당하다고 볼 수는 없는 점 등에 비추어 보면 이에 반하는 청구인의 주장은 모두 받아들이기 어렵고, 청구인이 이 사건 도로를 유형적, 고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용하는 이른바 특별사용을 하고 있다고 봄이 상당하므로, 관계법령에 따른 이 사건 처분을 달리 위법·부당하다고 할 수 없다. 

5. 결   론 

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.