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1. 사건개요

    청구인은 부산광역시 ○○○구 ○○로 ○○에 소재한 ○○○○아파트(이하 “ 이 사건 아파트”라 한다) 입주자대표회의 회장으로 2015. 1. 20. 피청구인에게 이 사건 아파트의 입주자 대표회의 구성신고(이하 “이 사건 신고”라 한다)를 하자, 피청구인은 2015. 2. 4. 청구인에게 아파트관리규약 제22조(동별 대표자 등의 선출공고)규정에 의한 준수사항이 해소되지 않아 보완촉구를 하였고, 2015. 2. 13. 동별 대표자 선출시 입주자대표회의 회장명의로 공고한 사항을 선거관리위원회 명의로 재공고 등 시정하지 않고 입주자대표회의 구성 등 신고서를 제출하여 피청구인이 2차례 보완 요청하였으나 기한 내 보완하지 않았다는 이유로 입주자 대표회의 구성 등 신고 반려처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 입주자대표회의 구성 등의 신고는 위 법령에 정한 의무사항의 이행으로서 이를 반려하고자 할 때는 명백한 입주자대표회의 구성 등의 하자나 신고사항 하자 등이 있어야 할 것이나 이 건 신고와 직접적인 관련이 없으며 이행이 불가능한 보완요구를 하고 이를 보완하지 아니하였다는 이유로 반려한 것은 부당한 처분이다.

    나. 청구인이 2014. 1. 20. 신고서를 제출하여 피청구인이 2015. 1. 22. 1차 보완요구를 하여 전부 보완 제출하였으며, 2014. 12. 12. ○○○○아파트관리위원회에 보낸 시정명령 즉 관리규약 제22조 “선거관리위원회는 다음 각 호의 사항을 포함한 동별 선출공고문을 작성하여 임기 만료 60일전까지 공고하여야한다” 규정에 의한 준수사항이 되지 않아 보완촉구를 하였으나 이 건 신고당시 이미 임기만료는 지났고 새로운 입주자대표회의가 구성되고 임기가 개시된 시점이며 시간은 되돌릴 수 없는 것으로 이는 명백히 불가능한 보완요구이다. 이 건 입주자대표회의의 구성원의 임기는 2015.1.1.~2016. 12.31.까지로 아파트 관리규약에 60일전에 선거관리위원장이 선거일정을 공고토록 되어있으나 청구인의 아파트 선거관리위원회 위원들의 임기가 2014년 8월에 만료되었으나 선거관리위원이 되고자 희망하는 입주민이 없어 구성이 늦어져서 임기만료 60일전까지 공고를 하지 못하였다. 당시 입주자대표회장이 2014.10.31. 선거관리위원 모집공고와 동대표선출 후보등록공고를 하였다. 입주자대표회장이 동대표선출 후보 등을 공고 한 것은 명백한 관리규약을 위반한 것으로 권한없는 행위로 보여지나 아파트운영에 무관심한 대부분의 입주민들에게 새로운 입주자 대표회의를 구성하니 적극적인 참여를 바란다는 의미는 있다 할 것이다.

    다. 2014.11.4. 선거관리위원모집 수정공고를 하고 2014.11.12. 선거관리위원 위촉 및 위원장 선출등의 구성을 하고 2014.11.13. 선거일정 등을 공고하면서 임기 만료 전에 선거를 마무리하고자 기 입주자대표회장이 14일간 공고한 일정대로 하기로 의결 및 그 공고내용을 유효한 것으로 추인 의결하였으며, 기 접수된 동대표 후보 등록서류는 본 선거관리원회 공고에 의해 등록한 것으로 본다고 의결 공고하여 일정대로 1차 동대표를 선출하였고 이후 보궐선거(미선출선거구)와 회장선거 등은 적법하게 선거관리위원회에서 실시하여 입주자대표회의가 구성되었다. 위와 같은 사실로 볼 때 전 입주자대표회장의 공고는 무효라 하더라도(추인은 효력이 있다고 봄) 모든 선거일정공고와 선거사무 등은 선거관리위원회에서 치루어졌고 행사하였으므로 이를 무효라 할 수 없을 것이다.

    라. 피청구인은 본 선거결과에 대해 무효를 결정할 수 있는 권한은 주택법령 등에 명시되어 있지 않다. 예비적으로 이 건 신고는 법령의 의무사항이행으로 신고를 하면 족한 것이지 수리를 요하지는 않는다 할 것이며, 필요한 사항은 주택법 제59조에 자료제출이나 보고를 명할 수 있으므로 보완하면 될 것이고 반려로 인하여 행정목적이 달성되는게 무엇인지 알 수없고 피청구인이 청구인인 입주자대표회의의 재구성 등을 명할 권한은 없다 할 것이므로 피청구인의 이 건 처분은 취소되어야 할 것이다.

 《보충서면》

    가. 선거관리위원회가 구성이 된 후 선거일정 등을 공고하였고(60일 이전에는 그 구성이 되지 않았기에 선거관리위원회의 잘못이 없고 일정 보완은 불가능한 것임) 관리규약이나 절차를 위반한 사실이 없으며, 단지 선거일정을 입주자대표회장이 공고한 일정과 같이 한 것 자체가 위법이거나 반드시 일정을 달리해야 하는 이유는 없는 것이며, 선거일정 등을 공고하였으므로 그로서 족한 것이다. 을제1호증 내지 3호증으로 제시한 진정민원은 증거가 될 수 없으며, 과태료 부과 처분 역시 다툼이 있는 중이며 본건과는 직접 관련이 없다.

    나. 입주자대표회의가 주민자치기구로서 그 선출 및 운영은 법이 허용하는 범위 내에서 그 자율성을 최대한 보장되고 존중되어야 하며, 피청구인이 입주자대표들에 대하여 재공고후 재선출하도록 명령할 권한이 없다 할 것이며, 재공고후 동대표등의 재선출을 해야 할 경우에는 기존 당선인의 무효가 전제되어야 하는 것으로 이는 사법부가 판단할 사항하며, 피청구인이 선거관리위원회에 구체적으로 재공고등 시정을 명한 사실도 없다.

    다. 피청구인이 청구인 등의 입주자대표회의가 위법하게 구성되어 입주자 대표회의 구성 등 신고를 신고반려 처분하였는데도 청구인을 상대로 각종 행정협조 요청 및 명령 등을 보낸 사실로 보아 사실상 그 구성 및 운영을 인정할 뿐 아니라, 본 건 구성신고 반려처분이 아무런 행정효과가 없는 것으로 불필요한 행정낭비이다. 

  

3. 피청구인 주장 요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 해당 아파트 관리규약 제22조제1항에서󰡒선거관리위원회는 다음 각 호의 사항을 포함한 동별 대표자 선출공고문을 작성하여 임기만료 60일전까지 공고하여야 한다󰡓로 되어 있으며, 주택법 시행규칙 제24조제3호에 의거 입주자대표회의 구성 및 변경 신고 시 그 선출에 관한 증빙서류를 제출토록하고 있어 해당 동별 대표자 선출에 따른 입주자대표회의 회장명의 동별 대표자 선출공고 등 절차위법 사항이 있는 경우에는 주택법 제43조제3항 및 같은 법 시행령 제52조제3항, 같은 법 시행규칙 제24조에 따라 입주자대표회의 구성신고 수리가 불가한 사항이며, 이에, 피청구인이 선거관리위원회가 구성된 이후 선거관리위원회에서 선출 공고하여 동별 대표자를 선출토록 촉구[건축과-53403(2014.12.12.), 2차례 방문 및 유선통화] 하였으나 재공고하지 않고, 계속 선거일정을 강행함은 주택법 제59조에 의한 지방자치단체의 자료제출이나 명령을 위반하고, 위법하게 입주자대표회의를 운영하는 것으로서 금번 입주자대표회의의 선출 과정은 청구인의 주장을 논할 가치도 없다고 사료된다.

    나. 또한, 선거관리위원회 구성없이 입주자대표회의 회장명의로 공고한 사항에 대하여도 국토교통부 유권해석(2011.3.6.)에서 󰡒주택법 시행령 제50조의2제1항에 따라 입주자 등은 입주자대표회의의 회장과 감사 및 동별 대표자를 민주적이고 공정하게 선출하기 위하여 자체적으로 선거관리위원회를 구성한다고 규정되어 있으나, 선거관리위원회 구성없이 선출된 동별 대표자는 주택법령에 적합하지 않다.󰡓라고 되어 있어 금번 청구인의 사례에 비춰볼 때 선거관리위원회에서 공고하지 않고 입주자대표회의 회장명의로 공고하여 동별 대표자를 선출함은 적법하지 않다고 사료된다. 아울러, 현재 선거관리위원회에 대하여는 주택법 제59조에 따라 관리규약에 적정하게 동별 대표자를 선출하라고 시정 명령한 사항[건축과 -53403(2014.12.12.)]에 불응하여 선거관리위원회에 과태료[건축과-1919(2015.1.15.)]를 부과하였으며, 해당사항은 현재 비송사건절차법에 따라 법원에 이송된 상태이다.

    다. 본건 신고당시 이미 임기만료는 지났고 새로운 입주자대표회의가 구성됨으로 불가능한 보완요구라고 주장하나 피청구인은 청구인에게 동별 대표자 선출이 완료되지 않은 2014.12.12. 해당 공동주택 동별 대표자 선출과 관련하여 관리규약 제22조에 따라 선출할 것을 명령하였고[건축과-5340 3(2014.12.12.)], 관련 규정에 맞지 않게 구성신고 될 경우 입주자대표회의 구성 신고 반려 처분됨을 이미 알렸으며, 입주자대표회의 임원선출이 2015.1.13.까지 상당한 시간이 소요된 것을 감안해 볼 때 재공고하여 선출할 시간은 충분한 여유가 있었다고 판단된다. 따라서, 동별 대표자 선거는 절차적인 과정이 적법성을 가져야 하므로 입주자 등의 과반수 찬성 이상으로 선출되었다 하더라도 동별 대표자 선출공고 등의 그 이전 과정이 만회되지 않고 선거관리위원회 추인 등으로 절차상 적법성을 논하는 것은 절차상 하자있는 행정행위로 중요절차가 누락되어 있다면 당연히 무효화 되어야 한다.

    라. 입주자대표회의 구성 등의 신고는 법령의 의무사항 이행으로 신고를 하면 그로서 족한 것이지 수리를 요하지는 않는다고 주장하나 주택법 제43조제3항, 같은 법 시행령 제52조제3항, 같은 법 시행규칙 제24조 및 별지 제34조의2서식에 따르면 입주자가 입주자대표회의를 구성한 경우에는 입주자대표회의의 명칭 및 구성 현황 등을 관할 시장·군수·구청장에게 신고하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 별지 제34조의2서식 신고서 2페이지에는“접수 → 확인 → 처리결과 통보”의 순서로 “처리절차”를 거치도록 규정하고 있어, 피청구인은 입주자대표회의가 적법하게 운영될 수 있도록 신고 당시 입주자대표회의 선출과정이 적법하였는지 여부 등을 심사하여 그 신고 수리 여부를 결정할 사항이며, 또한, 같은 법 제59조제1항 및 같은 법 시행령 제82조에서 지방자치단체의 장은 입주자대표회의에게 공동주택관리의 효율화와 입주자 및 사용자의 보호를 위하여 입주자대표회의의 구성 및 의결 업무 등에 관한 사항을 보고하게 하거나 그 밖에 필요한 명령을 할 수 있어 신고 당시 입주자대표회의 구성에 대하여 실질적인 요건을 심사하여 신고를 수리하거나 거부할 수 있다는 유권해석과 대법원 판례(2009.6.11.선고 2008두18021)를 볼 때 청구인의 주장은 이유 없다. 따라서 청구인의 이 건 청구는 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다. 

《보충서면에 대한 답변》

    가. 해당 아파트 관리규약 제22조제1항에서“선거관리위원회는 다음 각 호의 사항을 포함한 동별 대표자 선출공고문을 작성하여 임기만료 60일전까지 공고하여야 한다.”로 되어 있어 동별 대표자 선출 공고 시에는 선거관리위원회에서 공고하여야 하나, 입주자대표회의 회장(이하 청구인)명의로 2014. 10. 31.공고하여 해당아파트 관리규약 위반 및 국토교통부 유권해석(2011.3.6.)에서 “주택법시행령 제50조의2 제1항에 따라 입주자 등은 입주자대표회의의 회장과 감사 및 동별 대표자를 민주적이고 공정하게 선출하기 위하여 자체적으로 선거관리위원회를 구성한다고 규정되어 있어, 선거관리위원회 구성없이 선출된 동별 대표자는 주택법령에 적합하지 않다.”라고 되어 있어 청구인의 주장을 뒷받침할 근거는 없으며, 또한, 피청구인이 해당 아파트의 원활한 운영 등을 위하여 선거관리위원회가 구성된 이후에 선거관리위원회에서 선출 공고하여 동별 대표자를 선출토록 수차례 시정명령 및 독려(건축과-53403(2014.12.12.), 방문상담(2014.12.12. 입주자대표회의회장 구청방문 상담) 및 유선통보(2014.12.15.10:50~11:00경)하였으나, 청구인은 주택법 제59조에 의한 피청구인의 행정이행명령을 무시하고 계속 선거 일정을 강행하며 독자적으로 추진한 사항이므로 청구인의 주장은 일고의 가치도 없는 사항이다.

    나. 청구인은 선거관리위원회에서 공고하여야 할 사항을 입주자대표회의회장이 공고하고, 차후 선거관리위원회에서 의결사항으로 추인 공고한 것은 법적으로 저촉되지 않는다고 주장하나, 선거 진행 과정에서의 민주적이고 공정하게 선출하기 위하여 법적 위법사항이 없어야 동별 대표자 선정이 주택법령에 적합한 사항이며, 선거관리위원회의 구성없이 입주자대표자 선출공고는 할 수 없는 사항으로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

    다. 입주자 등은 입주자대표회의의 회장과 감사 및 동별 대표자를 민주적이고 공정하게 선출하기 위하여 자체적으로 선거관리위원회를 구성한다고 규정되어 있어 선거의 모든 행정행위는 선거관리위원회에서 하여야 함에도 청구인은 청구인 독단적으로 동별 대표자 공고 등을 추진하면서 자율성을 최대한 보장하라는 것은 청구인의 주장이 선후가 전혀 맞지않는 사항이며, 또한, 주택법 제59조 및 같은 법 시행령 제82에 따라 지방자치단체의 장은 공동주택관리의 효율화와 입주자 및 사용자의 보호를 위하여 입주자대표회의에 대하여 보고 및 명령을 할 수 있음에도 청구인이 피청구인에게 권한이 없다고 주장하는 것은 단지 공동주택 전체의 효율화 보다는 청구인의 주관적인 견해에 불과하다고 판단된다.

4. 이 사건 처분의 위법․부당여부

    가. 관계법령

      ○「주택법」제43조, 제59조

      ○「주택법 시행령」제50조의2, 제52조, 제82조

      ○「주택법 시행규칙」제24조

      ○「○○○○아파트 관리규약」제10조, 제22조, 제34조, 제35조, 제36조

    나. 판    단

      (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 등 제출한 각종 자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

        (가) 이 사건 아파트 입주자대표회의회장은 2014. 10. 31. 입주자대표회의회장 명의로 선거관리위원 모집 공고 및 동대표 선출 후보등록 공고를 하였고,  2014. 11. 4. 입주자대표회의회장 명의로 선거관리위원 모집공고(수정)를 하였고, 2014. 11. 7. 입주자대표회의회장 명의로 동대표 선출 후보등록 재공고를 하였다.

        (나) 이 사건 아파트 선거관리위원장은 2014. 11. 13. 동별대표자 후보등록공고 추인을 한 선거관리위원회 의결사항(1차)을 공고하였고, 피청구인은 2014. 12. 12. 청구인에게 “관리규약 제22조 규정에 의거 선거관리위원회에서 동별 대표자 선출 공고하여야 함에도 입주자대표회의 회장이 선출 공고한 사항이 있어 관리규약에 따라 입주자대표회의 구성하여 주시기 바람” 내용의 관리규약 준수이행 촉구를 하였다.

        (다) 청구인은 2015. 1. 20. 피청구인에게 이 사건 신고를 하였고, 피청구인은 2015. 2. 4. 청구인에게 이 사건 신고관련 아파트관리규약 제22조 규정에 의거 선거관리위원회에서 동별 대표자 선출 공고 등 서류를 제출토록 보완 요구하였으며, 2015. 2. 13. 청구인에 대하여 이 사건 처분을 하였다.

      (2)「주택법」제43조, 같은 법 시행령 제52조제3항 및 같은 법 시행규칙 제24조에 의하면 공동주택의 입주자대표회의의 변경이 있는 경우 입주자대표회의를 대표하는 자는 입주자대표회의 구성 현황(임원 및 동별 대표자의 성명·주소·생년월일 및 약력과 그 선출에 관한 증빙서류를 포함한다)을 첨부하여 입주자대표회의 구성 등 신고서를 구청장에게 제출하여야 한다고 규정하고 있고,

          같은 법 시행령 제50조의2에 입주자등은 입주자대표회의의 회장과 감사 및 동별 대표자를 민주적이고 공정하게 선출(해임하는 경우를 포함한다)하기 위하여 자체적으로 선거관리위원회를 구성하고, 선거관리위원회의 구성·운영·업무(제50조제4항 각 호에 따른 동별 대표자 결격사유의 확인을 포함한다)·경비, 위원의 선임·해임 및 임기 등에 관한 사항은 관리규약으로 정한다고 규정하고 있다.

           한편, 이 사건 아파트「공동주택관리규약」제10조제1항에 입주자 등은 주택법령에서 정한 사항 외에 다음 각 호의 권리를 갖는다. 다만, 제3호 및 제4호에 따른 동별 대표자․회장 및 감사의 피선거권은 입주자(1세대의 주택은 하나의 피선거권을 갖는다)에 한한다고 규정하면서, 제3호에 선거구의 동별 대표자에 관한 피선거권․선거권 및 그 해임권, 제4호에 입주자대표회의의 회장 및 감사에 관한 피선거권(동별 대표자로 선출된 경우에 한한다)․선거권 및 그 해임권이 규정되어 있다.

           또한 같은 관리규약 제22조제1항제3호에 선거관리위원회는 후보등록기간을 포함한 동별 대표자 선출공고문을 작성하여 임기만료 60일전까지 공고하여야 한다고 규정하고 있고, 제34조제1항에 영 제50조2제1항에 따라 영 제50조의2제1항에 따라 자체적으로 구성하는 선거관리위원회는 5명이상 9명이하의 위원으로 구성하되(규약에서 정한 인원을 말한다), 위원은 다음 각 호의 자로 입주자대표회의의 회장(입주자대표회의가 구성되지 아니 한 경우에는 관리사무소장이 한다. 이하 이 조에서 같다)이 위촉한다고 규정하고 있으며, 제35조제1항에 위원의 임기는 위촉하는 날로부터 2년으로 하되 연임할 수 있으며, 위원장의 임기는 그 위원의 임기가 만료되는 날까지로 한다.

        (가) 청구인은 이 사건 신고는 법령의 의무사항이행으로 신고를 하면 족한 것이지 수리를 요하지는 않는다 할 것이며, 필요한 사항은 주택법 제59조에 자료제출이나 보고를 명할 수 있으므로 보완하면 될 것이고 반려로 인하여 행정목적이 달성되는게 무엇인지 알 수 없고 피청구인이 청구인인 입주자대표회의의 재구성 등을 명할 권한은 없다며 이 사건 신고에 대한 실질적인 심사가 부당하다고 주장하는바, 

        (나) 「주택법」제59조제1항에서  지방자치단체의 장은 공동주택관리의 효율화와 입주자·사용자의 보호를 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 입주자·사용자, 입주자대표회의나 동별 대표자, 관리주체, 제55조제1항에 따른 공동주택의 관리사무소장 또는 입주자대표회의 구성을 위한 선거를 관리하는 기구나 그 구성원 등에게 대통령령으로 정하는 업무에 관한 사항을 보고하게 하거나 자료의 제출이나 그 밖에 필요한 명령을 할 수 있으며, 소속 공무원으로 하여금 영업소·관리사무소 등에 출입하여 공동주택의 시설·장부·서류 등을 조사 또는 검사하게 할 수 있다고 규정하면서, 제1호에 제3항 또는 제4항에 따른 감사에 필요한 경우, 제2호에 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분을 위반하여 조치가 필요한 경우, 제3호에 공동주택단지 내 분쟁의 조정이 필요한 경우, 제4호에 주택 시설물의 안전관리를 위하여 필요한 경우, 제5호에 그 밖에 공동주택관리에 관한 감독을 위하여 필요한 경우를 규정하고 있으며, 

             제2항에 공동주택의 입주자 또는 사용자는 제1항제2호, 제3호 또는 제5호에 해당하는 경우 전체 입주자 또는 사용자의 10분의 3 이상의 동의를 받아 지방자치단체의 장에게 입주자대표회의나 그 구성원, 관리주체, 제55조제1항에 따른 공동주택의 관리사무소장 또는 입주자대표회의의 구성을 위한 선거를 관리하는 기구나 그 구성원의 업무에 대하여 감사를 요청할 수 있다. 이 경우 감사 요청은 그 사유를 소명하고 이를 뒷받침할 수 있는 자료를 첨부하여 서면으로 하여야 한다고 규정하고 있고, 

           제3항에 지방자치단체의 장은 제2항에 따른 감사 요청이 이유가 있다고 인정하는 경우에는 감사를 실시한 후 감사를 요청한 입주자 또는 사용자에게 그 결과를 통보하여야 한다고 규정하고 있으며, 제4항에 지방자치단체의 장은 제2항에 따른 감사 요청이 없더라도 공동주택관리의 효율화와 입주자·사용자의 보호를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 제2항의 감사 대상이 되는 업무에 대하여 감사를 실시할 수 있다고 규정하고 있다. 또한 제98조에서 제59조제1항, 제3항 또는 제4항과 제90조제1항에 따른 조사, 검사 또는 감사를 거부·방해 또는 기피한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하고 있다.

           따라서 위 조문의 내용을 종합하여 보면 행정청은 입주자대표회의 구성을 위한 선거를 관리하는 기구나 그 구성원, 즉 선거관리위원회와 위원에 대한 관리감독권이 인정되고 또한 그 업무에 관한 사항을 감사할 수 있다 할 것이어서, 피청구인이 이 사건 신고에 대한 실질적인 요건을 심사하여 신고를 수리하거나 거부할 수 있다고 할 것이다.

        (다) 또한, 청구인은 선거관리위원회에서 공고하여야 할 사항을 입주자대표회의회장이 공고하고, 차후 선거관리위원회에서 의결사항으로 추인 공고한 것은 법적으로 저촉되지 않는다고 주장하나,「주택법시행령」제50조의2 제1항에 입주자 등은 입주자대표회의의 회장과 감사 및 동별 대표자를 민주적이고 공정하게 선출하기 위하여 자체적으로 선거관리위원회를 구성한다고 규정되어 있어, 선거관리위원회 구성없이 선출된 동별 대표자는「주택법 시행령」제50조의2에 위배된다 하겠다.

5. 결    론

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.