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1. 사건개요

    청구인은 2015. 4. 30. 피청구인에게 부산광역시 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○○번지, 지목 임야, 자연녹지지역(이하 “이 사건 신청지”라 한다), 부지 1,698㎡에 지상 1층 1동, 연면적 148㎡, 건축면적 148㎡ 규모의 제2종근린생활시설(제조업소) 건축허가에 대한 건축관계자 변경신고를 2015. 5. 8. 위 건축허가사항을 건축면적 154.55㎡, 연면적 154.55㎡, 주용도 위험물저장 및 처리시설로 건축허가사항 변경허가 신청(이하 “이 사건 신청”이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 2015. 5. 27. 신청된 용도는 입지여건 등에 비추어 과도한 개발행위이며, 그 높이·형태가 주변환경과 조화를 이루지 못하는바, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 시행령 제56조 및 [별표 1의2] 규정에 부적합하여 개발행위허가 불가하므로, 이에 따른 건축허가(허가사항 변경) 불가하다는 이유로 건축불허가 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 

2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 이 사건 신청지는 당초 ○○군 ○○면 ○○리 산○○-○, 산○○-○번지였으나, 2015년 등록전환으로 ○○리 ○○○-○번지로 지번 변경되었다가 2015. 4. 21. 분할되어 ○○○-○○번지로 지번 변경되었다.

    나.  이 사건 신청지는 자연녹지지역으로 청구인이 양수전 제조업 건축허가가 난 곳으로 건축규모도 2013. 10. 17. 대지면적 8.619㎡, 건축면적 480㎡, 연면적 480㎡, 지상1층 3개동으로 그 당시보다 연면적이 줄었음에도 과도한 개발이며, 입지여건 등에 비추어도 과도한 개발이라고 불가 처분하였으나, 이 사건 토지가 있는 ○○리 일대는 일반공업지역으로, 또 지방산업단지가 조성된 것으로 피청구인의 불가사유는 부당하다.

    다. 청구인이 내건 위험물저장소는 그 내용물이 산업용윤활유로서 위험의 정도는 화학적으로는 소위 일반페인트보다 낮은 정도이며, 인화점이 최저160이상으로서 휘발성으로 인한 폭발의 위험이 거의 없을 뿐만 아니라 드럼통에 밀폐보관되는 것으로 안전성에는 아무런 장애가 없는 상태이고, 실제 사건토지와 완충지역을 경계로 제강공장과 기계공업공장 등이 즐비하여 있으므로 불허사유가 합리적인 근거가 없는 재량권의 남용에 해당된다.

    라. 이런 사실은 위성사진을 확인하면 신청지 주변과 사건 건축물이 그 용도가 주변환경에 반하는 것은 아니며, 이미 공장지대로 형성되어 있고, 신청지의 자연녹지부분은 이미 허가를 득하여 기반공사가 이루어진 곳이다. 그러므로 피청구인이 실제적인 내용이 아닌 주위환경과의 부조화라는 추상적인 사유로 불허하는 것은 부당하다.

    마. 청구인의 ○○○○○○화학은 1988.4월 부산 ○○구 ○○동에 회사를 설립한 이래 2000. 1월 ○○○구 ○동에 사무실을 이전하여 온 우량한 중소기업으로 환경오염을 시키거나 그런 물질을 배출하는 곳이 아니고 산업용윤활유 저장 창고를 건축하려는데 다른 법률상 제약이 없음에도 이를 불허함은 행정상 비례의 원칙, 신뢰보호의 원칙에 어긋난다.

    바. 청구인은 2015. 3월경 부지 및 조성된 기반시설을 포함하여 약 8억원에 이 사건 토지를 양수하여 건축․ 토목설계비로 1,800여만원을 이미 지출한 상태이며, 법적 제한사유가 아닌 재량남용으로 청구인이 입게 될 손해는 회복하기 어려운 것으로 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

[ 보충서면 ]

    청구인의 허가신청 건은 도시계획위원회 심의대상임에도 이를 무시하였고, 인근 공장보다 낮은 1층임에도 높이와 형태가 주변건축물과 조화를 이루지 못한다고 한 것은 행정의 비례, 형평의 원칙에 어긋나는 것으로 재량권의 일탈, 남용에 해당된다. 

3. 피청구인 주장 요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 이 사건 신청지는 당초 2015. 1. 8. 제2종근린생활시설(제조업소) 건축을 위하여 건축허가(개발행위허가 의제)를 득하여 현재 토목공사가 완료된 상태로서, 2015. 4. 30. 당초 건축주인 주식회사 ○○○○○○○에서 청구인(○○○)으로 건축관계자(건축주) 변경 후, 2015. 5. 8일 도시계획위원회 심의 대상인 위험물저장 및 처리시설(위험물저장소)로 건축허가(허가사항변경) 신청하였다.

    나. 이 사건 신청지는 용도지역 상 자연녹지지역(지목:임)으로서  국토계획법 제58조제3항제2호 및 같은 법 시행령 제56조제2항에 따라 유보 용도에 해당하여 개발행위허가를 할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여야 하는 사항이며, 이 사건 부지는 남쪽으로는 울창한 산림이, 동쪽으로는 ○○○○○○○공단 ○○○○○○개발원이, 서쪽으로는 단독주택(다가구)이, 북쪽에는 완충녹지와 ○○지방산업단지가 형성되어 있으며, 청구인이 신청한 위험물저장 및 처리시설(위험물저장소) 용도는 해당 입지여건 등에 비추어 주변환경과 조화를 이루지 못하는 바, 국토계획법 시행령 제56조 및 [별표1의2] 규정에 부적합하여 개발행위허가 불가하므로, 이에 따른 건축허가(허가사항변경) 불가 처분하였다.

    다. 청구인은 ‘위험물저장소’는 산업용윤활유를 저장하는 창고로서 휘발성으로 인한 폭발의 위험이 거의 없으며, 추상적, 피청구인이 불명확한 근거로 재량권을 일탈․남용한 것으로 위법하다고 주장하고 있으나, 

    라. 이에 대한 구체적인 증빙자료를 제시하지 않고 단순히 안전하다고 하는 것은 억지주장에 지나지 않을 것이며, 개발행위허가는 그 허가기준이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 허가기준에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량이 부여되어 있는 재량행위에 속한다고 볼 수 있는바, 이 사건 건축물의 용도는 부지 및 주변환경과 여건 등을 종합적으로 검토하여 건축허가(허가사항변경) 불가 처분한 것으로 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이므로 이 건 청구는 기각되어야 한다.

4. 이 사건 처분의 위법․부당 여부

    가. 관계법령 

     ○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조, 제58조, 제59조

     ○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제55조, 제56조 [별표 1의2], 제57조

    나. 판    단

      (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

       (가) 청구외 ○○○는 2013. 3. 14. 피청구인으로부터 이 사건 신청지(구, 산○○-○)외 1필지에 아래 내용의 건축 허가를 받았다.  

대지면적 : 4,024㎡

건축면적 :  330㎡

연면적 : 330㎡

용도 : 제2종근생(제조업소)

구조 : 일반철골조

층수/동수 : 지상1층/1동

       (나) 청구외 ○○○는 2013. 10. 17. 아래 내용의 건축허가 변경(증축) 허가를 받았고, 2014. 10. 24. 건축관계자(건축주) 변경신고를 통해 건축주가 ‘(주)○○○○○ ○○’로 변경되었다. 

대지면적 : 8,619㎡

건축면적 : 480㎡

연면적 : 480㎡

용도 : 제2종근생(제조업소)

구조 : 경량철골조

층수/동수 : 지상1층/3동

       (다) 청구외 ‘(주)○○○○○○○’은 2015. 1. 8. 피청구인으로부터 이 사건 신청지에 아래 내용의 건축 허가를 받았다. 

대지면적 : 1,673㎡

건축면적 : 148㎡

연면적 : 148㎡

용도 : 제2종근생(제조업소)

주구조 : 일반 철골조

층수/동수 : 지상1층/1동

       (라) 청구외 ‘(주)○○○○○○○’은 2015. 1. 26. 아래 내용의 건축허가 변경 허가를 받았고, 2015. 4. 30. 피청구인의 건축관계자(건축주, 시공자) 변경신고 수리를 통해 건축주가 청구인으로 변경되었다. 

대지면적1,698㎡

건축면적148㎡

연면적148㎡

용도 : 제2종근생(제조업소)

구조 : 경량 철골조

층수/동수 : 지상1층/1동

        (마) 청구인은 2015. 5. 8. 이 사건 신청을 하였고, 피청구인은 2015. 5. 27. 아래와 같이 이 사건 처분을 하였다. 

-아   래-

          4. 불가사유

          -신청지(자연녹지지역, 임야)는 당초 건축허가(개발행위허가 의제)를 득하여 현재 토목공사가 완료된 상태로서, 금회 도시계획위원회 심의 대상인 위험물저장 및 처리시설(위험물저장소)으로 건축허가(허가사항변경) 신청하였으나, 신청된 용도는 입지여건 등에 비추어 과도하게 개발하는 행위이며, 또한, 그 높이·형태가 주변환경과 조화를 이루지 못하는바, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 및 [별표 1의2] 규정에 부적합하여 개발행위허가 불가하므로, 이에 따른 건축허가(허가사항변경) 불가 처분함 

      (2) 살피건대, 국토계획법 제56조제1항에 의하면 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질 변경 등을 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 하고, 같은 법 제58조제1항제4호에서 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 소정의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 하며, 구체적으로 같은 법 시행령 제56조 [별표 1의2] 개발행위허가기준에서는 라. 주변지역과의 관계 “(1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시ㆍ군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것” 등이 규정되어 있다.            한편, 국토계획법 제59조제1항에 의하면, 관계 행정기관의 장은 제56조제1항제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 다른 법률에 따라 인가·허가·승인 또는 협의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 하여, 같은 법 시행령 제57조제1항 제1의2호에서는 “녹지지역, 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역에서 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경으로서 그 면적이 제55조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 규모 미만인 경우”가 규정되어 있다. 

       (가) 청구인은 이 사건 처분함에 있어 도시계획위원회의 심의를 거치지 않은 중대한 절차상 하자를 이유로 이 사건 처분의 취소를 주장하는 바, 그렇다면 먼저 도시계획위원회의 심의를 거치지 않은 것이 중대한 절차상 하자인가에 대하여 살펴보기로 한다.

           국토계획법상 일정한 경우에 도시계획위원회의 심의를 거치도록 한 취지는 피청구인이 같은 법에 따른 개발행위 허가나 다른 법률에 따른 인가ㆍ허가ㆍ승인 또는 협의를 함에 있어서 관련 분야에 대한 학식과 경험이 풍부한 자들로 구성된 위원회의 집합적 의견을 들어 참고하기 위한 절차로서, 해당 도시계획위원회의 심의결과가 존중되고 진지하게 검토되어 정당하다고 인정될 경우 이를 반영하여야 하는 한편, 근거가 없거나 부당한 의견이 아닌 이상 그 의견을 쉽사리 배척해서도 아니 될 것이라고는 하나, 반드시 그 심의결과에 기속되어 개발행위 허가나 다른 법률에 따른 허가 등을 결정하여야 하는 것은 아니라고 할 것인바, 위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 신청을 불허한 피청구인의 판단이 객관적으로 합리적이지 않다거나 타당하지 않다고 보이지 않는 이상 피청구인이 도시계획위원회의 심의를 거치지 않았다는 사실만으로 이 사건 처분 자체가 위법하다고 할 수는 없다. 

      (나) 다음으로 청구인은 이 사건 신청지가 이미 제조업 건축허가가 난 곳이고 건축규모도 2013. 10. 17. 건축(증축)허가 받을 당시 연면적 480㎡보다 더 줄어들었으며 이 사건 신청지 주변 일대는 일반공업지역으로 또 지방산업단지로 조성된 곳임에도 이 사건 처분한 것은 이 사건 신청지 현황사실과 일치하지 않는 것으로 재량권의 일탈, 남용이라고 주장하고 있다.

           국토계획법 제58조, 같은 법 시행령 제56조의 규정 등을 종합하여 보면 같은 법 제56조제1항의 개발행위허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이어서 개발행위허가는 재량행위에 해당한다. 그러나 행정처분이 재량행위라 하더라도 그 행위가 사실오인 등에 근거하여 비례의 원칙 또는 평등의 원칙 등에 위배되는 경우에는 재량권을 일탈․남용한 것으로 위법하므로 피청구인의 이 사건 처분에 재량권의 일탈․남용의 여부가 있는지에 대하여 살펴보기로 한다.

          제출된 자료에 의하면 이 사건 신청지는 이미 토목공사가 진행되어 부지조성이 완성된 상태이고, 이 사건 신청 직전과 개발행위면적이 동일하며, 또한 건축규모가 지상1층 148㎡에서 지상 1층 154.55㎡로 변경되어 6.55㎡정도 증가되었으나 증가된 규모가 그리 크지 않은 점, 또한 건축물의 용도가 위험물저장및처리시설이나 드럼통에 밀봉된 친환경 산업용윤활유를 저장하는 창고와 화장실인 점 등을 종합하여 보면 건축물의 용도 외에 건축허가 변경사항이 거의 없어 그 개발정도가 과도하게 개발되었거나 건축물의 높이․형태가 주변환경과 조화를 이루지 못한다고 보기는 어렵다 할 것이어서 피청구인의 이 사건 처분은 재량권의 일탈․남용에 해당된다고 할 것이다.

                

5. 결   론

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다 할 것이므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.