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2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 행정대집행을 하기 위하여는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 않을 때 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 하고, 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에 행정청은 대집행영장으로 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 계산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하여야 한다. 피청구인은 청구인에게 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 않을 때 대집행을 한다는 뜻을 문서로써 계고한 사실이 없다. 피청구인은 청구인에게 대집행영장으로 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 계산에 의한 견적액을 의무자에게 통지한 사실이 없다. 

    나. 위와 같이, 피청구인은「행정대집행법」상 계고, 대집행영장으로 인한 통지를 거치지 않고 이 사건 유실법면에 대한 공사를 진행하였으므로, 이 사건 유실법면에 대한 공사를 「행정대집행법」상 허용되는 대집행의 실행이라 볼 수 없다. 그러므로 피청구인이 이 사건 유실법면에 대한 공사가 「행정대집행법」상 적법한 대집행의 실행임을 전제로 하여 그 비용의 징수를 명하는 이 사건 처분은 「행정대집행법」상 절차를 준수하지 않아 위법하다고 할 것이다. 

    다. 「재난 및 안전관리 기본법」 제31조제1항에 의하면, 행정안전부장관 또는 재난관리책임기관의 장은 제30조에 따른 긴급안전점검 결과 재난 발생의 위험이 높다고 인정되는 시설 또는 지역에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 소유자·관리자 또는 점유자에게 위 제31조제1항각호의 안전조치를 할 것을 명할 수 있다. 재량행위에 대한 사법심사에 있어서는 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례· 평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다. 

    라. 이 사건 임야의 법면은 〇〇〇〇〇〇〇〇〇〇 등이 1990년경 〇〇〇〇〇〇〇〇를 건립하면서 이 사건 임야의 당시 소유자였던 〇〇〇으로부터 이 사건 임야의 토지사용 승낙을 받아 이 사건 임야를 절삭하여 조성되었다. 한편, 재난안전법 제31조제1항은 재난 발생의 위험이 있는 토지의 소유자·관리자 또는 점유자에게 안전조치를 명할 수 있는바, 피청구인은 행정청으로 공·사익을 비교형량하고, 여러 제반 사정을 고려하여 토지의 소유자에게 안전조치를 명할지, 점유자에게 안전조치를 명할지 적정한 재량권을 행사하여야 할 것이다. 〇〇〇〇〇〇〇〇를 건립한 〇〇〇〇〇〇〇〇〇〇 등이 이 사건 유실법면을 조성하였고, 그 당시 이 사건 유실법면에 대한 안전조치를 취하지 아니하였으며, 이 사건 임야에 〇〇〇〇〇〇〇〇 주민들이 이용할 수 있는 임도를 청구인의 명시적인 동의없이 개설하여 사용하고 있다. 사정이 그러함에도 이 사건 유실법면 조성에 아무런 관여를 하지 않고 그 사용승낙을 해준 소유자의 기부에 따라 소유자가 된 청구인 법인에게 단지 그 소유자라는 이유만으로 피청구인이 청구인에게 그 안전조치를 명한 것은 현저히 부당하다고 할 것이다. 그 안전조치의무는, 이 사건 법면이 유실되는 데 아무런 원인을 제공하지 아니한 청구인에게 있는 것이 아니라 오히려 아파트 부지 조성공사 및 건축공사를 위하여 이 사건 임야를 인공적으로 절삭하여 그 사면을 조성하고, 그 절개된 사면에 아무런 안전조치를 취하지 아니하여 재해위험상황을 초래한 〇〇〇〇〇〇〇〇 측에 이 사건 유실법면에 대한 안전조치 의무가 있다고 할 것이다. 

    마. 이 사건 임야의 유실법면은 〇〇〇〇〇〇〇〇 바로 뒤편이고, 이 사건 유실법면의 경사가 가팔라, 〇〇〇〇〇〇〇〇 공사 시는 물론이고 그 준공 시에도 집중호우에 따른 산사태 등의 위험성을 충분히 인지하였을 것인데, 아파트건립승인권을 가진 〇〇〇가 〇〇〇〇〇〇〇〇 준공승인 시 이 사건 유실법면에 대한 아무런 안전조치를 명하지 아니한 채 준공승인을 해준 것이어서 〇〇〇와 피청구인에게도 이 사건 재해상황 초래에 책임이 있다고 할 것이다. 위와 같이 청구인이나 종전 소유자가 이 사건 법면을 조성하는 데 사용승낙 외 아무런 관여를 하지 아니하였고 법면 조성으로 인한 아무런 이익을 취한 사실이 없는 점, 〇〇〇〇〇〇〇〇 부지 조성을 위한 아파트 부지 평탄화 작업으로 이 사건 임야와 인접한 아파트부지를 굴착한 결과 위 아파트 부지와 이 사건 임야에 단차가 생기자 이 사건 임야를 절삭하여 이 사건 법면을 조성하고 그 법면 조성의 이익을 〇〇〇〇〇〇 소유자들이 누리고 있는 점, 당시 이 사건 임야 경계부분에 법면을 조성하면서 우수로 인한 유실방지 조치 등의 안전조치를 취하지 아니하여 이 사건 재난위험을 초래하게 된 점, 〇〇〇 및 피청구인이 〇〇〇〇〇〇〇〇 준공승인 시 이 사건 법면에 대한 안전조치를 명하는 등의 감독을 소홀히 한 점 등에 비추어보면, 피청구인은 토지 소유자인 청구인이 아니라 이 사건 법면을 조성하면서 유실방지 조치 등을 취하지 아니하여 재해발생 위험을 초래하고 이 사건 유실법면의 점유자로서 법면 조성의 이익을 누리고 있는 〇〇〇〇〇〇 측에 안전조치를 취하여야할 것을 명하였어야 하고, 그 비용을 부담시켜야할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 피청구인이 사실을 오인하여 대집행비용을 부담할 책임이 없는 청구인에게 내려진 것으로 위법하고, 위에서 본 여러 가지 사정에 비추어보면 비례의 원칙을 위반하여 그 재량권의 범위를 일탈·남용한 것으로서 어느 모로 보아도 위법하다 할 것이다. 

3. 피청구인 주장 요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가.  청구인은 피청구인이 청구인에게 이행기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 않을 때 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고한 사실이 없으며, 피청구인은 대집행영장으로 대집행을 할 시기, 대집행을 위해 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 계산에 의한 견적액을 청구인에게 통지한 사실이 없다고 주장하며 위법하다고 하지만,「재난 및 안전관리 기본법」제31조제1항에 따라 청구인에게 여러 차례 안전조치를 명하였으나 이행하지 않아 같은 법 제4항 및 5항에 따라 재난예방을 위하여 긴급하다고 판단해 안전조치를 하기 위하여 2024. 1월과 2025. 2월 두 차례에 걸쳐 소유자와 방문 면담을 통하여 통지하였으며,「행정대집행법」제3조제3항에 따라 전2항에 규정한 수속을 거치지 아니하고 대집행을 할 수 있으므로 관련 규정에 따라 피청구인이 내린 이 사건 처분은 위법하지 않다.

    나. 「자연재해대책법」제3조제6항은 “국민은 국가, 지방자치단체 및 재난관리책임기관이 수행하는 자연 재난의 예방ㆍ복구 및 대책에 관한 업무 수행에 최대한 협조하여야 하고, 자기가 소유하거나 사용하는 건물ㆍ시설 등에서 재난이 발생하지 아니하도록 노력하여야 한다”라고 규정하고 있다. 이와 관련하여 이 사건 소유자는 소유 시설에서 재난이 발생하지 않도록 노력하여야 할 의무가 있으며 이러한 의무를 이행하여야 함에도 불구하고 청구인은 이 사건 사면 조성을 위해 사용승낙 외 아무런 관여를 하지 않았으므로 비용 부담 책임이 없다고 하여도「자연재해대책법」제3조에 따른 책무를 소홀히 한 책임을 면하기 어렵다 할 것이다.

    다. 더욱이「재난 및 안전관리 기본법」제31조제1항의 행정청은 소유자에게 안전조치를 할 것을 명할 수 있다는 규정에 따라 소유자인 청구인에게 안전조치를 명하였지만 청구인의 의견을 최대한 수용하여 소유자인 청구인과 청구인이 실질적인 점유자라고 주장하는 아파트 측과의 복구방안 논의를 위한 회의를 개최하려고 노력한 점과, 청구인의 사정을 고려하여 기부채납을 검토하는 등 피청구인으로서는 행정처분에 신중을 기하였음을 참작해볼 때, 이 사건의 처분에는 결코 재량권을 일탈‧남용한 위법함이 존재하지 않는다.

    라. 피청구인은 청구인에게 수차례 안전조치 명령을 하였음에도 불구하고 그 의무를 이행하지 않아 그 불이행을 방치함이 심히 국민의 안전과 공익을 해할 것으로 인정되어 행정대집행을 한 것을 감안할 때 피청구인으로서는 엄격한 법 적용을 하지 않을 수 없으며, 청구인의 경제적인 사정 등에 따라 청구인의 주장이 인용된다면 일관성 있는 법 집행에 혼란 야기, 면피가 가능하다는 인식이 확산될 우려가 있어 엄격히 다루어져야 할 것이므로 이 사건 비용 납부 명령 처분은 관련 법 규정에 따른 적법한 처분으로 청구인의 청구는 마땅히 ‘기각’되어야 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법․부당 여부

    가. 관계법령

     ○「재난 및 안전관리 기본법」 제30조, 제31조

     ○「재난 및 안전관리 기본법 시행령」제39조     ○「행정대집행법」 제2조, 제3조, 제5조

    나. 판    단

      (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다. 

       (가) 2023. 7. 9.~ 7. 19. 사이 내린 집중호우로 이 사건 임야 경사면이 유실되자 피청구인은 2023. 7. 19. 이 사건 임야에 대한 긴급안전점검를 실시하였고, 2023. 7. 20. 청구인에게 유실사면에 대해 보수·정비할 것을 내용으로 하는 안전조치를 요청하였다.

       (나) 청구인은 2023. 7. 28. 피청구인에게 ‘토사 유실이 발생한 이 사건 임야는 〇〇〇〇〇〇〇〇〇〇를 조성하면서 만든 인공사면이므로 무단 조성한 아파트 측에 통보할 것과 아파트 준공이 어떻게 난 것인지에 대해 답변 바란다’는 내용을 회신하였다. 

       (다) 피청구인은 이에 대해 2023. 8. 2. 청구인에게 ‘〇〇〇〇〇〇는 1989. 12. 22. 주택사업승인, 1993. 11. 22. 사용승인되었으며, 이 사건 임야는 사업승인 당시 소유자인 〇〇〇님의 지분 수탁과 동의에 따라 적법하게 사면조성 되었으며, 무단으로 조성한 것이 아님’이라는 내용으로 위(나)에 대해 답변하였다. 

       (라) 이에 청구인은 2023. 8. 7. 피청구인에게 ‘적법한 절차에 거쳐 조성된 사면이라고 하더라도 해당 사면은 청구인을 위한 것이 아니므로 피해의 원인을 제공하고 사면 붕괴 당사자인 아파트 측에 안전조치하는 것이 타당하다’고 회신하였다.  

       (마) 피청구인은 2023. 9. 7. 청구인에게 안전조치 이행명령을 하였고 그 내용은 아래 표와 같다. 

가. 재난 및 안전관리기본법 제30조에 따른 긴급안전검검결과

  1) 시설명: 〇〇〇 〇〇〇-〇〇번지 사면

  2) 점검일시 : 2023. 8. 7.

  3) 점검반 : 〇〇〇 안전관리과 4명, 민간전문가 1명

  4) 점검결과 : 지하침투수가 사면으로 지속 유출되며 지반 연약화, 사면 붕괴

나. 안전조치 명령 사유 : 추가붕괴피해 발생 위험 

다. 안전조치의 이행기간 : 2023. 11. 8.(수)까지

라. 안전조치 필요 사항 : 재난을 발생시킬 위험요인(사면지반 연약화) 정비

마. 안전조치 방법 : 사면 정비(붙임 2 민간전문가 의견서 참조)

바. 안전조치 완료 후 통보사항 : 우리구로 안전조치 결과 통보서 제출

       (바) 피청구인은 청구인이 위 이행명령을 이행하지 않자 2023. 11. 7.(2차)과 2024. 1. 3.(3차) 두차례 더 안전조치 이행명령하였고, 2024. 1. 18.에는 청구인을 방문하여 안전조치명령 이행촉구하였으나, 청구인은 ‘여건상 안전조치명령 이행은 어렵고, 관리책임은 〇〇〇〇〇〇에 있다’는 의견과 함께 이 사건 임야 일부를 피청구인에 기부채납하는 방안을 검토 중임을 알렸다.  

       (사) 피청구인은 2024. 3. 22.에서 2024. 4. 22. 동안 이 사건 임야에 대한 재해복구공사 실시설계용역을 실시하였으며 그 내용은 아래 표와 같다.

〇 유실 사면 토사 복구(A=238㎡) 및 개비온 옹벽 설치(H=1,0~4,0m, L=82m)

〇 개비온 옹벽 및 사면 우수 배제를 위한 U형 측구 설치(L=34m)

〇 사면 보호를 위한 법면 보호공 적용 (A=238㎡) 등

       (아) 피청구인은 2024. 5. 22. 청구인에게 이 사건 임야에 대한 재해복구공사를 실시할 것임을 알렸고, 2024. 11. 25. 이 사건 임야에 대한 재해복구공사를 준공하였다.

       (자) 피청구인은 2025. 4. 14. 청구인에게「재난 및 안전관리 기본법」제31조 및 「행정대집행법」 제5조에 따라 재난예방을 위한 안전조치에 든 비용 296,920,620원을 2025. 6. 13.까지 납부하라는 내용으로 이 사건 처분하였다(청구인은 청구취지에서 2025. 4. 16.자 처분의 취소를 구하고 있으나 이는 2025. 4. 14.의 오기로 보인다).

       (차) 청구인은 2025. 5. 28. 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 

      (2) 살피건대, 「재난 및 안전관리 기본법」 제30조제1항, 제31조제1항 및 제4항에 의하면 재난관리책임기관의 장은 대통령령으로 정하는 시설 및 지역에 재난이 발생할 우려가 있는 등 대통령령으로 정하는 긴급한 사유가 있으면 소속 공무원으로 하여금 긴급안전점검을 하게 하고 같은 법 제30조에 따른 긴급안전점검 결과 재난 발생의 위험이 높다고 인정되는 시설 또는 지역에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 소유자에게 다음 각 호, 1.정밀안전진단(시설만 해당한다), 2. 보수 또는 보강 등 정비, 3. 재난을 방생시킬 위험요인의 제거의 안전조치를 할 것을 명할 수 있다. 또 재난관리책임기관의 장은「재난 및 안전관리 기본법」 제31조제1항제2호 또는 3호에 따른 안전조치명령을 받아 이를 이행하여야할 자가 그 명령을 이행하지 아니하거나 이행할 수 없는 상태에 있고, 재난예방을 위하여 긴급하다고 판단하면 그 명령을 받아 이를 이행하여야할 자를 갈음하여 필요한 안전조치를 할 수 있다. 이 경우「행정대집행법」을 준용하며,「행정대집행법」제2조에 의하면 법률에 의하여 직접 명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있다. 같은 법 제3조제1항에 의하면 제2조의 처분을 하려함에 있어서는 상당한 이행기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 하며, 이 경우 행정청은 상당한 이행기한을 정함에 있어 의무의 성질ㆍ내용 등을 고려하여 사회통념상 해당 의무를 이행하는 데 필요한 기간이 확보되도록 하여야 하고 같은 법 제3조제2항에 의하면 의무자가 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하여야 하고 같은 법 제3조제3항에서는 비상시 또는 위험이 절박한 경우에 있어서 당해 행위의 급속한 실시를 요하여 전2항에 규정한 수속을 취할 여유가 없을 때에는 그 수속을 거치지 아니하고 대집행을 할 수 있다고 규정하고 있다. 

       (가) 청구인은, 피청구인이 청구인에게 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 않을 때 대집행을 한다는 뜻을 문서로써 계고한 사실이 없고 또한 대집행영장으로 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 계산에 의한 견적액을 청구인에게 통지한 사실이 없다고 하면서 이 사건 임야 사면 조성에 청구인은 아무런 관여를 하지 않았음에도 청구인에게 안전 조치를 명한 것은 부당할뿐만 아니라 안전조치 의무는 이 사건 임야 사면을 조성한 〇〇〇〇〇〇〇〇 측에 있다고 주장한다. 

       (나) 피청구인이 이 사건 복구공사를 진행하기에 앞서 계고나 대집행영장으로 인한 통지를 하지 않은 사실은 당사자 사이에 다툼이 없다. 피청구인은 청구인에게 여러차례 안전조치를 명하였으나 이행하지 않아 재난예방을 위해 긴급하다고 판단하였고 이 경우「행정대집행법」제3조제3항에 따라 전2항에서 규정하고 있는 수속인 ‘계고와 대집행영장 통지’를 거치지 아니하고 대집행할 수 있으므로 관련 규정에 따라 피청구인의 이 사건 처분은 위법하지 아니하다고 한다.  

       그러나 집중호우는 2023. 7. 9.~ 7. 19. 사이에 있었고 이 사건 임야에 토사면이 유실되는 등의 사고는 2023년 7월 중순경 발생하였고, 이 사건 복구공사 설계용역은 그로부터 약 8개월이 지나 실시되었으며 이 사건 복구공사는 약 10개월이 지난 2024. 5. 22. 실시되어 2024. 11. 25. 준공된 사실이 있는바, 비록 이 10개월 사이에 피청구인과 청구인 간 안전조치 이행명령에 대한 촉구와 답변 등이 여러 차례 오고 갔고 피청구인이 청구인과 면담을 통해 이행명령과 기부채납에 관한 의견을 나누었던 점 등을 감안하더라도 피청구인이 이 사이에 계고처분과 대집행영장을 통지할 시간은 충분하였다 보여지므로 이 사건 복구공사의 진행이 ‘비상시 또는 위험이 절박한 경우로 급속한 실시를 요하는 경우’라 보기는 어렵다. 피청구인은 「행정대집행법」상 계고, 대집행영장으로 인한 통지를 거치지 않고도 대집행 실행이 허용되는 예외적인 경우가 아님에도 계고와 대집행영장 통지 없이 이 사건 복구공사를 진행하였으므로 이 사건 복구공사를 「행정대집행법」상 허용되는 대집행의 실행이라 보기 어렵다. 따라서 피청구인이 이 사건 복구공사가「행정대집행법」상 적법한 대집행의 실행임을 전제로 하여 그 비용의 징수를 명하는 이 사건 처분은 위법하다.     

 

5. 결   론

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.