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피청구인이 2025. 2. 20. 청구인에 대하여 한 영업정지 15일에 갈음한 과징금 1,410만원 부과처분을 취소한다.

○「행정조사기본법」 제2조, 제13조, 제17조

○「축산물위생관리법」 제2조, 제21조, 제24조, 제27조, 제28조

○「축산물위생관리법 시행령」 제21조, 제25조 [별표3]

○「축산물위생관리법 시행규칙」 제41조 [별표11]

청구인의 청구를 기각한다. 

1. 사건개요

    피청구인은 2025. 2. 20. 청구인에게 신고한 업종이 아닌 다른 업종의 영업행위를 하였다(1차 위반)는 이유로 영업정지 15일 처분에 갈음한 과징금 1,410만원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 

    가. 2025. 1. 12. 피청구인은 사전 통지 없이 청구인의 영업장을 행정조사 방문하여 “청구인의 영업장에서 양념육을 판매하고 있다는 민원신고를 받고 왔다”며 “사진을 찍겠다”고 직원에게 말한 뒤 양념육(돼지갈비)을 사진촬영하였고 1시간여 뒤 외근 중이었던 청구인이 영업장에 와 확인서를 작성했다. 사전통지 없이 현장조사를 시행할 경우 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서 등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지하여야 하고, 영장에 의한 조사가 아닌 임의조사에서는 조사대상자의 동의로 사진촬영, 시료채취, 증거물 수집 등 증거조사를 하여야 한다. 청구인은 조사 개시 당시 부재중이었음에도 피청구인은 직원들에게 일방적인 고지만 하고 행정조사를 개시하고 사진촬영을 하였으므로 행정조사 과정에서 절차적 위법이 없었는지 판단해주기 바란다.

    나. 청구인은 2025. 1. 1.부터 설대목을 맞아 단골손님의 요청으로 양념육을 서비스 차원에서 판매하였는데, 2025. 1. 1.부터 식육즉석판매가공업 신고필증을 받기 전날인 2025. 1. 12.까지 판매한 양념육 비중은 전체 품목 중 3%도 되지 않고 양념육의 총 매출금액은 약 50만원 가량으로 전체 매출의 0.1%도 미치지 않는 금액이며 일년으로 환산하더라도 1,520만원으로 전체 매출금액 7억2천7백만원의 2%에 해당하는 아주 적은 금액이다. 그러나 청구인에게 부과된 과징금은 1,410만원으로 수입금액의 280배가 넘으며 청구인의 연 소득금액인 25,134,579원의 절반이 넘는 금액이다. 

    다. 「축산물위생관리법 시행규칙」 제41조 [별표11] 2. 다. 7. 사.에는 허가를 받은 업종 또는 신고한 업종의 영업행위가 아닌 다른 업종의 영업행위를 한 경우 전체 품목 위반과 일부 품목 위반의 구분 없이 일률적으로 1차 위반 영업정지 1개월로 규정하고 있고 「축산물위생관리법 시행령」 제25조 [별표3] 2. 나. 에도 영업의 전부정지를 갈음하여 과징금을 부과하는 규정만 두고 있는데, 위 규정들은 너무 포괄적이다. 반면, 도축업·집유업·축산물가공업·식용란선별포장업 또는 식육포장처리업의 경우 영업의 전부정지와 품목류·품목 일부정지에 차등을 두어 과징금을 부과하는 규정을 두고 있는데 청구인의 경우 위반 영업품목이 일부일 경우도 일률적으로 전체 품목 위반과 동일한 영업정지기간을 규정한 것은 법규의 공백일 수도 있다. 과징금 산정에 있어 「축산물위생관리법 시행령」 제25조 [별표3] 2. 다.를 유추적용하여 7구간 1일 39만원×15일인 585만원으로 과징금 부과처분을 변경해주길 바란다.      

    라. 청구인은 4년 남짓한 영업기간 중 단 한 차례도 행정법규를 위반한 적이 없었고 관련법규를 잘 알지 못해 위반행위를 한 점에 대해 깊이 반성하고 있다. 청구인은 행정조사때 식육즉석판매가공업 영업신고를 해야함을 알게 되어 다음날 바로 영업신고를 해 즉시 시정했다. 위와 같은 사정과 청구인이 판매한 양념육에 대한 식품수거검사 결과 유해물질이 검출되지 않은 점, 단일 품목 위반을 한 점, 위반행위를 한 기간이 12일로 매우 짧고 그로 인한 수입이 50만원에 미치지 못한 점, 매출금액에 비해 청구인의 소득금액이 아주 적은 점, 초등학생 2자녀를 둔 가장으로 배우자가 경리업무, 세금납부, 장부기장을 맡아 할 정도로 넉넉지 않은 살림을 꾸려나가고 있는 점 등을 감안하여 보면, 청구인에 대한 영업정지기간과 그에 갈음한 과징금 부과처분은 제재를 통하여 달성하려는 공익목적에 비교해 너무나 가혹하다. 행정심판위원회에서 적절한 비교형량을 해주길 간곡히 부탁드린다.

3. 피청구인 주장 요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 행정조사 과정에서의 절차상 위반 여부에 대하여, 「축산물 위생관리법」 제19조에 검사관 또는 관계 공무원이 영업장에 출입하여 축산물, 시설, 서류 또는 작업 상황 등을 검사하게 할 수 있으며, 검사에 필요한 최소량의 축산물을 무상으로 수거할 수 있으며, 해당 규정에 따른 영업장의 소유자 또는 관리자는 출입·검사·수거를 거부·방해하거나 기피하여서는 아니 된다는 별도의 점검 규정이 있다. 이에 따라 불시 점검을 할 경우 영업장의 소유자가 부재중일 수 있으나 이를 이유로 관계 공무원의 출입을 막을 수 없으며 특히 영업장의 소유자 없이도 운영되는 영업장에 해당 사유로 단속을 중지할 수 없다고 판단된다. 

    나. 과징금 금액 산정에 대하여는 신고한 업종이 아닌 다른 업종의 영업을 하는 경우 영업정지 1개월이며 과징금으로 전환 시 처분 전년도의 1년간의 총매출금액을 기준으로 산정하도록 법령에 명확하게 명시되어 있으므로 청구인의 주장처럼 다른 조항을 통해 포괄적으로 해석할 여지가 없다고 판단된다. 또한 모든 업종에서 허가받거나 신고한 업종이 아닌 다른 업종의 영업행위를 할 경우 영업정지 1개월 처분을 규정하고 있으므로 해당 법률에 대하여 업종 간에 차등이 있다고 볼 수 없다. 일부 품목 영업정지 적용에 대해서도 식육판매업 내에 판매할 수 있는 품목 중 일부가 문제가 된 것이 아니라 판매해서는 안되는 품목을 판매하였기에 적용할 수 없다고 보인다.

    다. 피청구인은 청구인의 요청에 따라 영업정지기간에 있어 경감기준을 적용하였고, 과징금 부과 처분을 원하였기에 그 의견 또한 적극 반영하여 재량권 범위 내에서 이 사건 처분을 하였다. 청구인이 요청하는 현재 부과된 과징금을 감면하는 것은 행정청의 권한을 넘는 사항이다. 따라서 청구인의 이 사건 청구는 절차적 위법사항이 없으며 과징금 부과금액이 적정하므로 ‘기각’되어야 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법․부당 여부

    가. 관계법령

     ○「행정조사기본법」 제2조, 제13조, 제17조

     ○「축산물위생관리법」 제2조, 제21조, 제24조, 제27조, 제28조

     ○「축산물위생관리법 시행령」 제21조, 제25조 [별표3]

     ○「축산물위생관리법 시행규칙」 제41조 [별표11]

    나. 판    단

      (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

       (가) 청구인은 2021. 7. 27. 피청구인에게 식육판매업 영업신고를 하고 부산광역시 〇〇〇〇 〇〇〇〇〇〇 〇〇(〇〇〇)에서 ‘〇〇〇 〇〇〇〇〇〇’라는 상호의 식육판매업소(이하 ‘사건업소’라 한다)를 운영하는 자이다. 

       (나) 피청구인은 2025. 1. 9. 사건업소에 대한 현장점검을 실시하여 사건업소에서 식육즉석판매가공업의 영업행위[식육가공품(양념육) 판매]를 한 위반행위를 적발하고 청구인으로부터 확인서를 징구하였다. 

       (다) 청구인은 2025. 1. 10. 피청구인에게 식육즉석판매가공업 영업신고를 하였고 피청구인은 2025. 1. 13. 위 영업신고를 수리하였다.  

       (라) 피청구인은 2025. 1. 16. 청구인에게 처분사전통지(예정처분 : 영업정지 1개월)를 하였고, 청구인은 2025. 2. 4. 피청구인에게 “양념육을 설명절 한시적으로 판매한 점과 단속 직후 식육즉석판매가공업 영업신고를 한 점을 고려하여 선처를 요청하며, 선처가 안된다면 과징금으로 대체 요청한다”는 의견을 제출하였다.        

       (마) 〇〇〇세무서장은 2025. 2. 13. 청구인에게 사건업소의 2024년 매출금액이 834,008,866원임을 통지하였다. 

       (바) 피청구인은 2025. 2. 20. 청구인에게 영업정지 15일에 갈음하여 과징금 1,410만원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다. 

      (2) 살피건대, 「행정조사기본법」 제2조제4호는 “조사대상자”란 행정조사의 대상이 되는 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인을 말한다고 규정하고 있다. 같은 법 제13조는 조사원이 현장조사 중에 자료ㆍ서류ㆍ물건 등(이하 이 조에서 “자료등”이라 한다)을 영치하는 때에는 조사대상자 또는 그 대리인을 입회시켜야 하고 조사원이 자료등을 영치하는 경우에 조사대상자의 생활이나 영업이 사실상 불가능하게 될 우려가 있는 때에는 조사원은 자료등을 사진으로 촬영하거나 사본을 작성하는 등의 방법으로 영치에 갈음할 수 있다고 규정하고 있다. 같은 법 제17조제1항은 행정조사를 실시하고자 하는 행정기관의 장은 제9조에 따른 출석요구서, 제10조에 따른 보고요구서ㆍ자료제출요구서 및 제11조에 따른 현장출입조사서(이하 “출석요구서등”이라 한다)를 조사개시 7일 전까지 조사대상자에게 서면으로 통지하여야 하나, 행정조사를 실시하기 전에 관련 사항을 미리 통지하는 때에는 증거인멸 등으로 행정조사의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 경우(제1호)에는 행정조사의 개시와 동시에 출석요구서등을 조사대상자에게 제시하거나 행정조사의 목적 등을 조사대상자에게 구두로 통지할 수 있다고 규정하고 있다. 

      「축산물위생관리법」 제21조제1항 및 제2항은 영업의 종류 중 축산물판매업(제7호), 식육즉석판매가공업(제7의2호)을 각각 정하고 영업의 세부 종류와 그 범위는 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제24조제1항은 제21조제1항제6호, 제7호, 제7호의2, 제8호에 따른 영업을 하려는 자는 총리령으로 정하는 바에 따라 제21조제1항에 따른 시설을 갖추고 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있다. 같은 법 시행령 제21조는 축산물판매업 중 식육판매업은 식육 또는 포장육을 전문적으로 판매하는 영업(포장육을 다시 절단하거나 나누어 판매하는 영업을 포함한다)(제7호가목)이라고 정하고 있고, 식육즉석판매가공업은 식육 또는 포장육을 전문적으로 판매(포장육을 다시 절단하거나 나누어 판매하는 것을 포함한다)하면서 식육가공품(통조림ㆍ병조림은 제외한다)을 만들거나 다시 나누어 직접 최종 소비자에게 판매하는 영업(제8호)이라고 규정하고 있다. 같은 법 제2조제8호는 “식육가공품”이란 판매를 목적으로 하는 햄류, 소시지류, 베이컨류, 건조저장육류, 양념육류, 그 밖에 식육을 원료로 하여 가공한 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다고 규정하고 있다.  

      「축산물위생관리법」 제27조 및 같은 법 시행규칙 제41조 [별표 11] 2. 개별기준 다목 7. 사.는 축산물판매업자가 허가를 받은 업종 또는 신고한 업종의 영업행위가 아닌 다른 업종의 영업행위를 한 경우 1차 위반 시 영업정지 1개월 처분을 하도록 규정하고 있고, 같은 별표 1. 일반기준 더목 (9)는 그 밖에 축산물의 수급정책상 필요하다고 인정되는 경우로 행정처분의 기준이 영업정지 또는 품목·품목류 제조정지인 경우에는 정지처분 기간의 2분의 1 이하의 범위에서 그 처분을 경감할 수 있다고 규정하고 있다. 

      「축산물위생관리법」 제28조 및 같은 법 시행령 제25조 [별표 3] 1. 일반기준 나목은 영업의 전부정지에 갈음한 과징금 부과의 기준이 되는 매출금액은 처분 전년도의 1년간의 총 매출금액을 기준으로 한다고 규정하고 있고, 같은 별표 2. 과징금 기준 나목은 도축업ㆍ집유업ㆍ축산물가공업ㆍ식용란선별포장업 또는 식육포장처리업 외의 영업의 영업 전부정지를 갈음하여 과징금을 부과하는 경우 연간매출액이 750백만원 초과 850백만원 이하인 경우(등급 14) 영업의 전부정지 1일에 해당하는 과징금의 금액을 94만원이라고 규정하고 있다.   

       (가) 청구인은 피청구인이 청구인이 사건업소에 부재 중이었는데 종업원에게 구두통지하고 양념육 사진을 촬영하는 등 행정조사를 실시한 점이 절차 위반이라는 점, 관련법령이 전체품목 위반과 일부품목 위반을 동일하게 취급하는 것은 법률의 공백이니 일부품목의 영업정지에 갈음하는 과징금 규정을 유추적용해야 한다는 점, 위반행위의 기간, 이로 인한 이득, 청구인이 즉시 시정한 점, 청구인의 경제적 사정 등에 비추어 보면 이 사건 처분이 과중하다는 점 등을 들어 이 사건 처분을 취소 내지 경감하여 줄 것을 주장한다. 

       (나) 행정조사 과정의 절차 위반 여부

       「행정조사기본법」의 조사대상자는 영업자로 한정할 수 없고 영업자인 청구인의 지시와 감독 아래 사건업소를 관리하고 있는 종업원 역시 행정조사의 대상이 되는 조사대상자라고 할 것이다. 따라서, 청구인의 주장에 따르면 피청구인은 행정조사의 개시와 함께 종업원에게 “청구인의 영업장에서 양념육을 판매하고 있다는 민원신고를 받고 왔다”고 말하여 행정조사의 목적 등을 통지하였고 종업원의 입회하에 양념육 판매현장을 사진촬영한 것으로 보이므로, 피청구인의 행정조사 과정에서 「행정조사기본법」을 위반한 위법이 있다고 할 수 없다. 

       (다) 이 사건 처분의 위법·부당 여부

        피청구인이 현장조사 당시 청구인으로부터 징구한 확인서, 현장사진 등에 의하면 식육판매업자인 청구인이 식육가공품인 양념육을 판매하여 식육즉석판매가공업의 영업행위를 한 위반행위가 인정된다. 그리고, 피청구인이 위반행위의 정도와 즉시 식육즉석판매가공업 영업신고를 한 상황 등을 고려하여 당초 영업정지 1개월 처분을 2분의 1 감경하여 이 사건 처분을 한 점, 이 사건 처분이 관련법령이 규정하고 있는 행정처분  기준 및 과징금 기준에 부합하고 위 기준 자체가 불합리하다고 볼만한 사정이 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당하다고 볼 수 없다.  

5. 결   론

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.