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피청구인은 2011. 8. 8.자 및 2011. 10. 5.자 청구인의 진정 민원에 대하여 인도점유자 상품철거 이행 의무를 이행하라.

○「행정심판법」 제2조, 제3조

1. 사건개요

청구인은 부산광역시 ◯◯◯구 ◯◯시장 A동 142호 ‘◯◯상회’(이하 “◯◯상회”라 한다) 점포주로써 2011. 8. 8. 동 점포 출입구와 기둥 부분에 옆 점포 A동 140호 ‘◯◯◯◯’(이하 “◯◯◯◯”이라 한다)에서 상품을 진열, 판매하고 있어 청구인의 재산권에 피해를 주고 있는바 빠른 시일내 철거해 줄 것을 피청구인에게 진정하였고, 피청구인은 2011. 8. 11. ◯◯◯◯과 ◯◯상회 상가 2곳에 대하여 현장 확인 후 불법도로점용 적치물 단속 계고장을 발부하였고, 향후 자진정비 미이행시에는 양쪽 상가 동일하게 과태료 부과 및 강제 수거 등 행정조치 예정이라는 내용의 회신을 하였다. 청구인이 2011. 10. 5. 보다 강력한 처분 집행 바란다는 내용의 진정을 하여 피청구인은 2011. 10. 12. 현재 재래시장 활성화 차원에서 ◯◯시장내 모든 점포들의 도로점용 상품 진열행위에 대하여 일정 부분 정비를 유보하고 있으며, 본인 점포 앞 도로를 점용하여 상품을 진열하는 행위가 점포주의 당연한 권리가 아니므로 이해관계 있는 당사자간 협의하여 해결하시기 바란다는 내용의 회신을 하였다.

2. 청구인 주장 요지

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

청구인 소유의 ◯◯상회 앞 인도부분에 ◯◯◯◯에서 상품을 적치하여 본인 소유 점포의 영업에 지장을 초래하여 임대에 방해가 되므로 사유 재산권 보호 차원에서 피청구인에게 노점행위를 단속, 철거하여 줄 것을 요구하였으나, 피청구인의 적극적인 조치가 없어 막대한 재산상 피해를 보고 있는바, 이를 시정하기 위해 행정심판을 청구한다.

3. 피청구인 주장 요지

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

<본안 전 항변>

가.「행정심판법」제3조제1항에 의하면 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있으나, 이 사건 청구에 이르게 된 경위를 보면 피청구인은 청구인의 진정민원에 대한 처리 결과를 회시 하였을 뿐 처분이라 할 만한 행정행위를 하지 않았으며, 청구인의 진정에 대하여 수차례에 걸쳐 현장조사와 양측의 협의를 조정권고하는 등 최선의 노력을 다하였으므로 청구인의 주장처럼 직무를 유기하여 부작위한 사실이 없어 행정심판의 대상이 될 수 없으며,

나.「행정심판법」제13조제3항에는 “의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다.”라고 청구인 적격에 관하여 규정하고 있으나, 청구인과 이 사건 현장 국유토지를 관리하고 있는 피청구인 사이에는 토지이용에 관한 어떠한 약정이나 법률상 계약을 한 사실이 없으므로 청구인 소유가 아닌 토지에 대하여 점유권을 인정할 수 없으며, 또한 그 토지상의 문제에 대해 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자에 해당되지 않으므로 청구인 적격이 될 수 없다 할 것이다.

<본안에 대한 답변>

가. 2011. 8. 8. 청구인으로부터 진정서가 접수되어 현장 확인 결과, ◯◯시장 점포는 오래전부터 관행적으로 상품적치를 위해 인도(국유지)의 일부를 점용하면서 영업을 해 오고 있어, 도로점용 인도부분은 점포주의 개인 재산이 아니므로 점유권을 주장할 수 없음을 안내하고 이해당사자간 화해를 권고하였고, 이후 청구인이 본인 점포 앞 인도에 본인의 상품을 진열할 수 없다면, ◯◯마을의 상품 또한 진열하지 못하도록 강력하게 주장하여, 2011. 8. 11. 불법도로점용 적치물 단속 계고장을 발부하고 자진 정비 미이행시에는 양쪽 상가에 동일하게 과태료 부과 및 강제수거 등 강력한 행정조치를 시행한다는 공문을 발송하였다.

나. 공문을 받은 대덕상회 임차인과 ◯◯마을 점포주가 과태료 부과 등 법적용은 재래시장 상인을 죽이는 일이라며 선처해 줄 것을 호소하면서 이해당사자간 원만한 합의를 찾도록 단속을 유예해 달라고 간청하여 당분간 단속을 유보하고 있었다.

다. 이후 ◯◯마을 점포주는 도로부분은 어느 누구의 소유도 아니며 각 점포주의 점유권이 없으므로 구청에서 관여할 사항이 아니라고 주장하고 청구인은 지속적으로 철거를 요청함에 따라, 피청구인은 2011. 8. 17.경 양 당사자를 불러 합리적 해결방안을 중재하였으나 서로의 합의가 이루어지지 않아, 청구인이 요구하는 대로 ◯◯마을에서 점유하고 있는 인도 부분에 대형화분을 비치하여 양쪽 점포의 상품 모두를 진열하지 못하게 한 바 있다.

라. 청구인은 본인 점포앞 인도부분에 점포주의 점유권이 없다면 ◯◯시장 40여개 점포에서 인도변에 적치한 물품을 모두 철거하라고 주장하나, 피청구인은 국유지 인도부분의 관리에 있어 ◯◯시장 전체상황을 고려하여 관리해오고 있는 바, ◯◯시장은 오랜기간 관행적으로 점포 앞에 상품을 진열하고 영업하는 재래시장으로써 현재 재래시장활성화 차원에서 모든 점포의 상품진열을 정비하기에는 무리가 있으며, 주위 점포와의 형평성을 고려하더라도 ◯◯마을에 대해서만 어떠한 조치를 할 수 있는 상황도 아니므로, 향후 ◯◯시장 주변의 여건 변화 시 현실에 맞게 정비하는 방안을 검토하고 있다.

마. 청구인은 수십년간 ◯◯시장이 어떤 방식으로 영업을 해오고 있는지 잘 알고 있는 당사자로서 본인 점포에서도 도로를 점용하여 상품을 진열·판매해 왔으면서도 이웃과의 이해관계 변동에 따라 재래시장의 생태를 부인하고 행정청의 직무유기를 주장하며 사인간의 이해관계 충돌로 발생한 이 사건 해결을 위하여 피청구인에게 민원을 제기하고 있으나, 이 사건 현장은 국유지이므로 그 사용에 관하여 청구인은 아무런 자격도 없으며, 또한 이 사건 현장은 전체가 시장으로 이용되고 있기 때문에 노점상의 활동을 제한할 수 없는 특성을 지니고 있다. 청구인은 본인 점포 앞에는 본인 상품만 진열되어야 한다고 하나, 청구인의 점포 앞 인도는 본인 소유가 아니므로 점유권 주장은 논리에 맞지 않다.

바. 이상과 같이 청구인은 본인 권리 밖의 사항에 대해 주장하므로 마땅히 ‘각하’되어야 하며, 설령 청구인의 경제적 손해가 있었다 하더라도 이는 경제활성화의 우선과제로 재래시장 살리기 사업을 추진하고 있는 국가 정책과의 연관성 및 전체 시장상인과 시장이용자들을 위한 상생·공익목적이 더 크다 할 것이므로 청구인의 주장은 ‘기각’되어야 할 것이다.

4. 이 사건 청구의 행정심판 적격여부

가. 관계법령

○「행정심판법」 제2조, 제3조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 청구인의 진정서, 진정 민원에 대한 회시, 현장사진 등 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인이 2011. 8. 8. 청구인 소유의 ◯◯상회 앞 ◯◯마을의 상품을 철거해 줄 것을 진정하여, 피청구인은 2011. 8. 11. ◯◯마을과 ◯◯상회 상가 2곳에 대하여 불법도로점용 적치물 단속 계고장을 발부하였고, 향후 자진정비 미이행시 양쪽 상가 동일하게 과태료 부과 및 강제 수거 등 행정조치 예정이라는 내용의 회신을 하였다.

(나) 청구인이 2011. 10. 5. 보다 강력한 처분 집행 바란다는 내용의 진정을 하여 피청구인은 2011. 10. 12. 현재 재래시장 활성화 차원에서 ◯◯시장내 모든 점포들의 도로점용 상품 진열행위에 대하여 일정 부분 정비를 유보하고 있으며, 본인 점포 앞 도로를 점용하여 상품을 진열하는 행위가 점포주의 당연한 권리가 아니므로 이해관계 있는 당사자간 협의하여 해결하시기 바란다는 내용의 회신을 하였다.

(2) 살피건대, 「행정심판법」제2조제1호·제2호 및 제3조에 의하면 행정심판의 대상이 되는 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다.

(가) 국민의 신청에 대한 행정청의 거부 또는 부작위가 행정심판의 대상인 ‘처분’ 또는 ‘부작위’가 되기 위해서는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 해줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하고, 이러한 권리에 의하지 아니한 신청을 행정청이 받아들이지 아니하였다고 해서 이 때문에 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 준다고 할 수 없는 것인바(대법원 1990. 5. 25. 선고 89누5768 판결),

(나) ◯◯마을에서 상품을 적치하고 있다 하여 청구인이 그 철거를 주장하는 ◯◯상회 앞 인도 부분이 청구인 소유가 아닌 국유지임은 다툼 없는 사실이고, 그렇다면 청구인과 같은 일반 국민에게 국유지상의 적치물에 대한 이전 또는 철거를 이행하도록 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있다고는 볼 수 없다. 또한, 청구인의 철거 이행 진정 민원에 대하여 피청구인이 행한 회신 역시 자진정비 미이행시에는 행정조치 시행 예정임을 알리는 내용이거나 이해관계 있는 당사자간 협의하여 해결할 것을 통보한 것에 불과하고 그로 인하여 청구인에게 법률관계의 변동을 가져오게 하는 것이 아니므로 이를 행정처분이라고 할 수 없는바, 이 사건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 사항에 대하여 제기된 부적법한 심판청구라 할 것이다.