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피청구인이 2023. 9. 15. 청구인에게 한 영업정지 2개월 처분 및 과징금 384만원 처분은 이를 취소(또는 감경) 한다. 

「식품 등의 표시·광고에 관한 법률」제8조, 제16조, 제20조

「식품 등의 표시·광고에 관한 법률 시행령」제3조 [별표1]

「식품 등의 표시·광고에 관한 법률 시행규칙」제16조 [별표7]

청구인의 청구를 기각한다.

이            유

1. 사건개요

    피청구인은 2023. 9. 15. 청구인이 「식품 등의 표시·광고에 관한 법률」(이하 ‘식품표시광고법’이라 한다) 제8조제1항을 위반하여 질병의 예방·치료에 효능이 있는 것으로 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고를 하였다(1차 위반)는 이유로 영업정지 2개월 (2023. 10. 20. ~ 12. 18.) 및 과징금 384만원 부과 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 

2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 청구인이 위반하였다는 처분의 사유는 식품표시광고법 제8조제1항제1호의 “질병의 예방·치료에 효능이 있는 것으로 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고”를 하였다는 것이나, 본 건 위반 내용은 처분 의뢰 기관인 식약처에서 통보한 내용의 구체적인 내용에 의하면 ‘활성산소, 혈액, 혈관, 염증, 면역, 만성피로 음용 20분 후부터 5시간 이상 확인’, ‘세계 최초 슈퍼 항산화 커피 개발’, ‘만병 주범 활성산소 중화에 항산화 등의 표시 및 광고를 한 것’이라는 내용으로 활성산소, 혈액, 혈관, 염증, 면역, 만성피로 등의 용어는 생리적인 현상 등을 기술 표현한 것일 뿐으로 한국 표준질병 사인분류에서 분류하는 질병명 중Ⅰ.특정감염성 및 기생충 질환에서 ⅩⅣ. 비뇨 생식 계통 질환까지의 병명 분류 중 어느 것에도 해당하지 아니하는 건강상의 장애나 생리적인 여러 증상을 표기한 것 뿐이다.

    나. 청구외 실제 사업주의 광고에서는 건강상 장애나 생리적인 제 증상에 대하여 열거하고 음용 20분 후부터 5시간 이상 확인이라고 하여 “좋아졌다” 아니면 “치료된다” 아니면 “예방된다”라는 의미가 전혀 아니며 음용자가 개별적으로 체험해보고 느껴보라는 의미일 뿐이며, “세계 최초 슈퍼 항산화커피 개발”, “만병 주범 활성 산소 중화에 항산화 등” 표현 또한 건강상 유의사항에 불과한 표현이나 표시일 뿐으로 “질병 또는 질병군”에 대한 예방, 치료 효능이 있다는 의미는 아니다. 

    다. 본 건 처분에서 원인 식품인 상품명 〇〇〇〇 또는 〇〇〇〇〇는 볶음 또는 액상 커피로서 여하한 사유를 막론하고 현존하는 지구인 최고의 기호식품이나 음료라는 보편타당성 있는 인식이 통념으로 확고하게 정립된 세상에서 동 식품을 어떠한 질병을 예방한다거나 치료에 효능이 있단는 논리에 현혹될 소비자는 거의 없을 것으로서 이를 질병의 예방, 치료에 효능이 있는 것으로 인식할 우려가 있거나 본 커피를 치료 목적의 의약품으로 혼동·오인할 가능성은 전혀 없다 할 것으로서 본 법규를 위반하였다는 주장은 위 참조 법규 및 “어떠한 표시·광고가 식품 광고로서의 한계를 벗어나 의약품으로 혼동·오인하게 하는지는 사회일반인의 평균적 인식을 기준으로 법 적용기관이 구체적으로 판단하여야 한다.”라는 판례에도 정면 배치되는 것으로, 청구인의 사업장에 적용한 식품에 대한 표시는 식품표시광고법 제1조(목적)에서 규정한 바와 같이 청구인이 제공하거나 판매하는 식품 등에 대하여 올바른 표시·광고를 하도록 하여 소비자의 알 권리를 보장하기 위한 정보 제공 차원임에도 ‘질병의 치료 및 예방 목적의 의약품으로 인식할 우려’라는 판단에 기인한 본 건 처분은 위법·부당하다. 

    라. 본 건 위반은 청구인의 부(〇〇〇, ‘47년생)는 76세의 고령자로서 커피 제조 과정에서 발생하는 유해요소가 암의 원인이 된다는 판단을 갖고서 노벨상에도 도전한다는 외골수 신념으로 수 십년간을 연구하여 오면서 연간 2천만원 정도의 소규모 매출로서 이는 정상적인 영업이나 판매를 위한 상업적 규모가 아닌 지인이나 친지 등에게 원재료비만 받고서 시음용으로 제공한 사실밖에 없으며, 현재 80세를 앞둔 고령으로 생계를 등한시한 청구외 실제 업주(〇〇〇)가 이혼을 당한 후 정부의 기초수급 등의 사회보장제도 등 부조를 배제하고 커피 연구에 몰두한 나머지 발생한 판단 부족으로 발생한 것으로 직접적으로 상업적인 표시 광고로 악용된 사실이 없이 광고 시안으로서 검토 중에 있었던 문구 표현을 식약처 직원들이 단속 실적 거양을 위하여 고령자를 대상으로 6시간 이상과 그리고 야간 조사를 통하여 인지를 못하거나 심신이 미약한 상태에서 법규에 무지한 청구외 실제업주로부터 반 강압으로 징구한 확인서를 증거로 하여 처분한 본건 2개월간의 영업정지는 설령 청구외 실제 업주가 과실이 있다 하더라도 본 건 식품으로 인하여 식품 안전상 위해나 사회 일반인의 건강을 훼손(손상)하여 신고되거나 하여 식품으로서 중대한 결점이나 하자를 남긴 경우가 아니므로 “처분으로 인하여 공익상의 필요보다 상대방이 받게 되는 불이익 등이 막대한 경우에는 재량권의 한계를 일탈한 것으로 그 자체가 위법임을 면치 못한다 할 것이다”라는 판례에도 배치되는 위법·부당한 처분이다. 

    마. 본 건은 식품의 식품표시광고법 제8조(부당한 표시 또는 광고행위의 금지)의 제1항제1호 및 6호를 위반하였다 하여 같은 법 제26조(벌칙) 및 제27조(벌칙)에 의하여 청구외 실제업주 부친 〇〇〇에 대하여 형사처벌을 하였고 그 외 업소에 대하여 2개월이라는 장기간 동안 영업정지를 부과한 것외 동일한 위반사안에 대하여 과징금 384만원을 병과한 것은 헌법 제13조제1항에서 “모든 국민은 행위 시의 법률에 의하여 범죄를 구성하지 아니하는 행위로 소추되지 아니하며, 동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다.”에서 명시하는 일사부재리 원칙에 위배됨은 물론이요 동일 건 위반에 대한 이중처벌의 금지 원칙에도 명백히 위배되는 위법·부당한 처분이다. 

3. 피청구인 주장 요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 식품표시광고법 제8조제1항제1호에 따르면 누구든지 식품 등의 명칭·제조방법·성분 등에 대하여 질병의 예방·치료에 효능이 있을 것으로 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고를 하여서는 아니 되며 이를 위반했을 경우 식품표시광고법 시행규칙 제16조[별표 7]Ⅱ개별기준. 1. 라. 1)목을 적용하여 영업정지 2개월 처분 및 해당제품폐기로 규정하고 있다.

    나. 청구인은 2010. 10. 12. 식품제조가공업 영업등록을 득하고 2019. 3. 15. 〇〇〇으로 소재지 변경신고하여 식품을 제조·가공하여 판매하는 자로, 2022. 9. 21. 21:00경 식품의약품안전처 식품위생감시원 단속에서 판매사이트(〇〇〇 〇〇〇〇〇〇) 「〇〇〇〇」의 표시내용 중 ‘활성산소, 혈액, 혈관, 염증, 면역, 만성피로 음용 20분 후부터 5시간이상 확인’ 표시 및 인터넷 광고 및 전단지 광고내용 확인되어 질병의 예방·치료에 효능이 있는 것으로 인식할 우려가 있으며, 〇〇〇〇의 발암성 아크릴아마이드와 항산화지수(ORAC) 비교표에서 〇〇〇〇와 일반커피를 비교하여, 식품표시광고법 제8조제1항제1호 및 6호 위반으로 적발되었다. 

    다. 청구인에 따르면 활성산소, 혈액, 혈관, 면역, 만성피로, 활성산소 배가 등의 문구는 병리적인 질병명이 아니라 건강한 인체에서도 발생할 수 있는 생리적인 현상일 뿐이며 또한 커피는 여하한 사유를 막론하고 기호음료(식품)라는 보편적이고 확고한 인식에 따라 질병을 예방하거나 치료에 효능이 있다는 논리에 현혹될 소비자는 없을 것으로 사건업소의 표시·광고가 위법임을 인지하지 못하여 본처분이 부당하다고 주장하나, 판매페이지 해당제품(〇〇〇〇) 소개 등에 ‘30분-6시간 암세포 사멸 정도 확인가능’, ‘30분후부터 6시간 NK세포 활성도, 염증, 통증, 암세포 사멸수치, 혈액수치와 NK세포 활성도 증식율, 암 사멸을 실시간 확인 가능’ 등을 광고하여 제품과 질병사이의 연관성을 나타내는 광고 행위, 커피의 발암성 아크릴아마이드와 항산화지수(ORAC) 비교표를 통한 일반커피와의 비교는 다른업체의 제품을 비방하는 명백한 법 위반행위라 할 것으로 본 처분이 부당하다 주장하는 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.

    라. 식품표시광고법 제20조(부당한 표시·광고에 따른 과징금 부과 등)제1항 “제8조 제1항제1호 규정을 위반하여 제16조제1항 또는 제3항에 따라 2개월 이상의 영업정지 처분을 받은 자에 대하여 그가 판매한 해당 식품등의 판매가격에 상당하는 금액을 과징금을 부과한다.”에 따라 과징금(부당한 표시·광고를 한 식품 등을 최초로 판매한 시점부터 적발시점까지 판매금액) 384만원을 병과 처분하였다. 또한, 피청구인이 행한 행정처분은 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 기인하여 가하는 제재이며, 위반자에게 고의나 과실이 없고 경제적으로 어렵다고 하더라도 당연히 부과해야 하는 정당한 행정행위이고, 관련 법규에 근거하여 영업정지 2개월 및 해당제품폐기, 과징금 부과 처분한 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법․부당 여부

    가. 관계법령 

     ○「식품 등의 표시·광고에 관한 법률」제8조, 제16조, 제20조

     ○「식품 등의 표시·광고에 관한 법률 시행령」제3조 [별표1]

     ○「식품 등의 표시·광고에 관한 법률 시행규칙」제16조 [별표7]

    나. 판    단 

      (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 등 제출된 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

       (가) 청구인은 부산광역시 〇〇〇 〇〇〇 〇〇〇〇〇 〇〇-〇〇 소재 〇〇〇〇(이하 ‘사건업체’라 한다)을 운영하는 자로, 사건업체는 커피(〇〇〇〇, 〇〇〇〇〇)를 제조하여 판매하는 업체이다.

       (나) 식품의약안전처장이 2022. 9. 21. 사건업체를 점검하여 사건업체에서 판매하는 〇〇〇〇와 〇〇〇〇〇 제품의 〇〇〇 〇〇〇〇〇〇 및 전단지 광고, 제품 표시 내용에서 “암 세포 사멸 정도 확인가능”, “음용 30분 후부터 암세포 분해정도 확인 가능”, “활성산소, 혈액, 혈관, 염증, 면역, 만성피로 음용 20분 후부터 5시간 이상 확인” 등의 표현을 사용한 사실을 적발하고 2022. 9. 26. 피청구인에게 위 사실을 통보하였다.  

       (다) 피청구인은 2022. 9. 30. 청구인에게 처분사전 통지를 하였고, 2022. 10.경 청구인으로부터 ‘검찰의 최종 수사결과 도출시까지 처분을 연기하여 주시기 바람.’이라는 내용의 의견을 제출받았다.

       (라) 부산지방검찰청〇〇〇〇〇은 2023. 9. 4. 피청구인에게 이 사건 관련 판결결과(〇〇〇, 징역 1년 집행유예 2년)를 통보하였다. 

       (마) 피청구인은 2023. 9. 15. 청구인에게 질병의 예방·치료에 효능이 있는 것으로 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고를 하였다(1차 위반)는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 

      (2) 살피건대, 「식품 등의 표시·광고에 관한 법률」제8조제1항제1호에 누구든지 식품등의 명칭·제조방법·성분 등 대통령령으로 정하는 사항에 관하여 질병의 예방·치료에 효능이 있는 것으로 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고를 하여서는 아니된다고 규정되어있고, 같은 법 제16조제1항제2호 및 같은 법 시행규칙 제16조 [별표7] Ⅱ. 개별기준 1호 라목에 따르면 질병의 예방·치료에 효능이 있는 것으로 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고를 한 경우 1차 위반시 영업정지 2개월 처분하도록 규정되어 있다. 한편, 같은 법 제20조제1항에 군수는 제8조제1항제1호를 위반하여 2개월 이상의 영업정지 처분을 받은 자에 대하여 그가 판매한 해당 식품등의 판매가격에 상당하는 금액을 과징금으로 부과한다고 규정되어 있다. 

       (가) 청구인은 해당 제품의 포장지나 홈페이지에 인체 생리적 현상에 대한 간접적인 효과를 적시한 사실은 있지만 특정 질병의 치료·예방 등을 직접적이고 주된 목적으로 하는 것인 양 표시·광고한 적은 없으며, 해당 제품으로 인해 식품 안전상 위해나 사회 일반인의 건강을 훼손한 것은 아니므로 이 사건 처분은 재량권의 한계를 일탈한 것인 점, 영업정지 외 과징금을 병과한 것은 이중 처벌 금지 원칙에 위배되는 것인 점 등을 주장하며 이 사건 처분의 취소를 구하고 있다. 

       (나) 식품표시광고법 제8조제1항1호에는 누구든지 식품 등의 명칭·제조방법·성분 등 대통령령으로 정하는 사항에 관하여 질병의 예방·치료에 효능이 있는 것으로 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고를 하여서는 아니된다고 규정되어 있다. 그런데 위 법령조항의 의미를 해석함에 있어 위 규정이 식품의 약리적 효능에 관한 표시ㆍ광고를 전부 금지하고 있다고 볼 수는 없고, 그러한 내용의 표시ㆍ광고라 하더라도 그것이 식품으로서 갖는 효능이라는 본질적 한계 내에서 식품에 부수되거나 영양섭취의 결과 나타나는 효과임을 표시ㆍ광고하는 것과 같은 경우에는 허용된다고 보아야 하므로, 결국 위 법령조항은 식품 등에 대하여 마치 특정 질병의 치료ㆍ예방 등을 직접적이고 주된 목적으로 하는 것인 양 표시ㆍ광고하여 소비자로 하여금 의약품으로 혼동ㆍ오인하게 하는 표시ㆍ광고만을 규제한다고 한정적으로 해석하여야 하며, 어떠한 표시ㆍ광고가 식품광고로서의 한계를 벗어나 의약품으로 혼동ㆍ오인하게 하는지는 사회일반인의 평균적 인식을 기준으로 법적용기관이 구체적으로 판단하여야 한다(대법원 2015. 7. 9. 선고 2015도6807 판결 참조). 

       위 법리에 비추어 이 사건에 관해 살펴보면, 청구인이 게재한 광고에 “암 세포 사멸 정도 확인가능”, “활성산소, 혈액, 혈관, 염증, 면역, 만성피로 음용 20분 후부터 5시간 이상 확인” 등의 표현이 있는 것으로 확인되는데, 이는 커피가 갖는 효능이라는 본질적 한계 내에서 부수되거나 영양섭취의 결과 나타나는 효과인 표현을 넘어서 특정 질병의 치료를 직접적이고 주된 목적으로 하는 표시·광고로 볼 수 있고, 이에 더하여 청구인의 父(〇〇〇)가 이 사건 위반행위와 관련하여 징역 1년, 집행유예 2년의 판결을 받은 것이 확인되므로, 청구인이 질병의 예방·치료에 효능이 있는 것으로 인식할 우려가 있는 표시 또는 광고를 하여 식품표시광고법을 위반한 사실은 인정된다.

       그리고, 올바른 표시·광고를 하도록 하여 소비자의 알 권리를 보장하고 건전한 거래질서를 확립함으로써 소비자 보호에 이바지하기 위한 식품표시광고법의 입법 목적과 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있는 점 등을 고려하면 이 사건 처분이 재량권의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없고, 식품표시광고법 제20조제1항에 법 제8조제1항1호를 위반하여 2개월 이상의 영업정지 처분을 받은 자에 대해 그가 판매한 해당 식품 등의 판매가격에 상당하는 금액을 과징금으로 부과하도록 규정하고 있으므로 이 사건 처분이 이중 처벌 금지 원칙을 위반한다는 청구인의 주장도 이유가 없다. 따라서 관계법령에 따른 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 

5. 결   론

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.