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행정심판 재결례

사건명, 사건번호, 청구인, 피청구인, 청구취지, 관련법령, 재결일, 재결결과, 이유로 구성된 행정심판재결례 상세정보표
사건명 도로 폐지신청 반려처분 취소청구
사건번호 행심 제2022-77호
청구인 ○○○
피청구인 ○○구청장
청구취지

피청구인이 2022. 1. 4. 청구인에게 한 도로폐지 신청 반려처분은 이를 취소한다.

관련법령

건축법 제2조, 제45조

재결일 2022. 4. 28.
재결결과

청구인의 청구를 기각한다.

이유

1. 사건개요

    청구인은 청구인 소유인 부산광역시 〇〇군 〇〇읍 〇〇리 〇〇〇-〇번지 도로(이하 ‘사건토지’라 한다)를 폐지하기 위하여 2021. 11. 26. 피청구인에게 도로폐지 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였고,
    피청구인은 「건축법」 제45조제2항에 따른 그 도로에 대한 이해관계인의 동의서를 제출할 것을 두 차례에 걸쳐 보완요구 하였으나 청구인이 보완하지 않았다는 이유로 2022. 1. 4. 이 사건 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다.
2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 판례에 따르면 「건축법」제45조제2항의 이해관계인은 도로의 폐지나 변경에 대하여 그 근거법률로써 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 가진 자라고 보아야 한다고 하였다(수원지법 2012구합12069).
    나. 사건토지는 청구인이 1980. 6. 30. 바로 옆에 붙은 〇〇리 〇〇〇-〇 토지(대)와 함께 증여로 취득한 토지로서, 과거에는 마을 농로(〇〇〇길)의 일부 구간으로 이용되었다. 사건토지는 수년전 〇〇리 〇〇〇-〇〇번지 토지(소유자 〇〇군)를 지나는 계획도로의 일부가 개설된 뒤 〇〇리 〇〇〇-〇 토지를 통과하는 도로 부분과 함께 사실상 도로 기능을 상실하였으며 현재 공부상 지목만 도로로 기재되어 있다.
    다. 「건축법」제45조제2항에 따라 도로를 폐지 또는 변경하는 경우 동의를 받아야 하는 이해관계인은 “도로의 소유자와 동 도로와 접하고 있는 대지의 소유자 등”이나 사안에 따라 판단해야 한다고 할 수 있다. 피청구인이 사건토지의 이해관계인으로 보는 인접 토지 소유자는 대체 도로가 있으므로 이 건 도로 폐지 시 「건축법」제45조제2항에 따라 동의를 받아야 하는 이해관계인에 해당하지 않는다고 할 것이다. 그러므로 피청구인이 〇〇리 〇〇〇-〇번지 토지 소유자의 동의서 첨부 미이행 사유로 반려한 이 사건 처분은 재량권의 일탈·남용이다.
    라. 청구인은 〇〇군 〇〇읍 〇〇리 〇〇〇-〇번지에서 출생하여 80여년을 계속 거주하여 왔다. 청구인의 소유인 사건토지가 농촌지역의 마을길로 이용되면서 다소 손해가 있었으나 감내하여 왔다. 그러나 현재 〇〇리 마을도 도시화되고 대체 계획도로가 정비되면서 그 마을길이 폐쇄되어 사건토지의 도로 기능이 상실되었으므로 주민들의 동의를 받아서 이 건 도로폐지 신청을 하였다.
    마. 사건토지 주위에는 현재 청구인의 주택만 있으며 다른 주택이나 맹지도 없다. 사건토지 도로가 폐지되더라도 〇〇리 〇〇〇-〇〇번지 대체도로가 있고, 〇〇리 〇〇〇-〇번지 토지는 「건축법」상 도로 요건을 갖춘 진입로가 있으므로 사건토지에 「건축법」등에 의해 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있다고 할 수 없다.
    바. 〇〇리 〇〇〇-〇 토지의 소유자는 수년전 토목공사를 하여 도로부분을 합필하였고, 청구인도 사건토지가 도로기능을 상실하여 주택의 마당으로 사용하게 되었다.
    사. 사건토지는 공부상 지목만 도로일뿐 피청구인의 도로관리대장에 등재도 되어있지 않는 도로이다. 그러므로 사건토지를 이용한 통행로 기능이 상실되었고 바로 접한 맹지도 없으므로 이건 도로는 폐지되어야 한다. 또한 「건축법」상 도로는 건축법에 미달된 통행로를 확보하여 건축물을 짓기 위해 건축주가 자신의 토지 일부를 도로로 지정하여 주도록 허가권자에게 신청을 하면, 허가권자가 「건축법」제45조에 따라 지정·공고하는 것을 말한다고 할 수 있다.
    아. 위와 같이 청구인이 사건토지가 공부상 도로이나 현황상 대지여서 이를 사실에 맞게 바로잡기 위하여 피청구인에게 이 건 도로폐지를 신청한 사안에 대하여, 이 사건 처분은 피청구인이 이 건 처분으로 얻는 공익에 비하여, 청구인이 재산권 행사의 제한으로 입게 되는 어려움 등이 훨씬 크므로 심히 부당한 처분이다.
    자. 사건토지는 과거 도로를 폐지하고 대체도로가 개설되어 있고 사건토지를 접한 필지는 모두 도로에 접하고 있으므로 사건토지는 건축법상 막다른 도로가 아닌 점, 향후 만약 〇〇리 〇〇〇-〇 토지 소유자가 해당 필지를 분할하지 않는 한 이 건 토지 활용가능성은 없는 점, 피청구인이 위 사정들을 고려하여 사건토지에 직접적이고 구체적으로 적극행정을 하지 않은 사항 등을 알 수 있으므로 이 사건 처분은 청구인의 재산권을 침해하게 되므로 심히 부당하다.

3. 피청구인 주장 요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 청구인은 사건토지의 도로 폐지 신청의 이해관계인으로 〇〇리 〇〇〇-〇번지 토지 소유자가 이해관계인에 해당하지 않는다고 주장하고 있지만, 도로폐지 시 이해관계인의 범위에 대하여 법령에는 명시되어 있지 않으나, 국토교통부 유권해석(접수번호 1AA-1407-041990)(을 제5호증)에 따르면, 이해관계인이라 함은 당해 도로의 소유자와 동 도로와 접하고 있는 대지 및 건축물의 소유자로 되어있는바 해당 도로와 접하고 있는 〇〇리 〇〇〇-〇번지 토지 소유자 동의가 필요하다고 판단된다는 보완사항은 적법·타당하다.
    나. 사건토지는 1963년 12월 30일 지목변경에 따라 도로로 지목이 변경되어 현재까지 공부상 관리되어 왔으며, 그 길이는 17∼18m, 폭은 3m 정도의 막다른 도로로 1980년 6월 30일자부터 현재까지 청구권자의 소유로 되어 있다.
    다. 청구인은 2020.10. 〇〇읍 〇〇리 〇〇〇-〇 외 2필지(사건토지 포함)에 건축허가(신축) 신청을 하였고, 피청구인은 이 건축허가 신청을 수리를 하였다. 그리고 당초 신축허가의 도면상에는 사건토지가 구분되었음을 알 수 있으나 (을제7호증) 이후 청구인은 ‘21.7.8. 재차 증축신고를 하였고, (을제8호증) 피청구인은 해당 도면상에 사건토지가 구분되지 않고 포함되어 있음을 확인하였다. 그리하여 피청구인은 당시 청구인에게 ’21.7.9., ‘21.8.7. 법 제45조제2항에 따라 도로폐지 절차 이행을 하도록 보완요구를 2회 요청하였으나 끝내 이행되지 않아 피청구인은 ’21.8.25. 청구인의 해당 부지의 증축신고를 반려한 사실이 있다.
    라. 청구인의 주장 중 사실상 도로의 기능을 상실하였다는 이유만으로 곧바로 청구외인에게 법률상 이익이 없다하여 이해관계인으로서의 지위를 부정한 것은 타당하지 않다. 먼저 법 제45조제2항에 따른 도로폐지의 경우 폐지하고자 하는 도로의 위치, 이해관계인 토지의 도로인접 정도, 향후 기타 상황 발생 등을 고려한다면 관계자들의 이해관계에 매우 중대한 영향을 미치는 사안이므로 허가권자인 피청구인은 「건축법」 제45조제2항 조문을 엄격히 해석할 수밖에 없으며, 이해관계인 동의 필요여부에 관해서 매우 신중히 접근해야할 필요가 있다. 
    마. 이해관계인에 대하여는 “건축법 제45조제2항에 따라 허가권자가 지정한 도로를 폐지하거나 변경하려면 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 하는 데 이 경우 이해관계인은 도로대장에 이해관계인으로 등재된 자만을 말하는 것이 아니라 도로의 소유자, 그 도로를 이용하여 건축허가를 받은 자 등 그 도로가 폐지됨으로 인하여 직.간접의 경제적 손실을 입게 될 자를 말한다고 할 것이다.〞라고 하여 판시한 바 있다.
    바. ① 사건토지가 관계 법령상의 막다른 도로로써 〇〇군 공부상 관리되고 있고, ② 이해관계인의 토지(〇〇리 〇〇〇-〇)에 매우 인접한 점, ③ 막다른 도로의 향후 활용가능성, ④ 허가권자가 몇몇 사항을 고려하여 동의를 받아야 하는 이해관계인 범위를 결정할 사항이라고 회신한 국토교통부 의견 등을 고려하였을 때 허가권자인 피청구인은 법 제45조제2항에 따라 청구외인의 이해관계인으로서의 법적지위를 인정하여 청구인에게 이해관계인 동의서를 요구한 것은 적법·타당한 조치라 할 것이다.
    사. 청구인은 사건토지가 현재 법에 따른 도로의 요건에 일부 미비하므로 도로 폐지의 당위성을 주장하고 있습니다만, 사건토지의 지목이 도로로 된 ‘63년도에 관련법상 도로지정에 따른 도로관리대장 구비 규정도 없을뿐더러 사건토지가 현재 법 시행령 제3조의3제2호 막다른 도로 기준에 부합하므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 그리고 청구인은 사건토지가 현황상 대지라고 하나, 지목상 도로인 사실은 변함이 없으며 오히려 청구인이 사건 토지인 도로 일부를 불법으로 대지로 포함하여 사용하고 있는 것을 피청구인이 확인하여 시정명령한 상태이다.
    아. 피청구인은 법 제45조제2항의 허가권자로서 이해관계인 동의서 미보완 사유로 청구인의 도로폐지신청을 반려처분을 하였다. 관련 판례, 해당 법 조문, 관계 부처 의견 등을 검토하였을 때 이해관계인의 범위를 결정하는 주체는 허가권자이며 청구외인을 사건토지의 이해관계인으로 보는 것이 타당하고 되려 청구외인을 이해관계인에서 배제한다면 도로폐지로 인한 제삼자의 법적 이익을 보호하고자 하는 법의 목적, 취지에 위배된다 할 것이다.
    자. 「건축법」제45조제2항에 따라 도로폐지를 위해서는 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다는 강행규정으로 명시해놓고 있어 해당 규정의 취지에 따라 그 이해관계인의 범위에 대한 해석과 적용에 있어 피청구인은 더욱더 엄격히 할 수 밖에 없으며, 청구인은 막다른 도로는 건축물의 대지가 다른 공지 또는 도로에 접하지 않을 경우에 그 대지에 접한 도로 여부를 판단하는 것이라 주장하나 그에 대한 내용은 관계 법령에 규정되어 있지 않다.

4. 이 사건 처분의 위법․부당 여부

   가. 관계법령
     ○「건축법」 제2조, 제45조
   나. 판    단
     (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
       (가) 청구인은 2021. 11. 26. 피청구인에게 이 사건 신청을 하였다.
       (나) 피청구인은 2021. 12. 1.과 2021. 12. 20. 청구인에게 「건축법」제45조제2항에 따른 그 도로에 대한 이해관계인의 동의서를 제출할 것을 보완 요구하였다.
       (다) 피청구인은 2022. 1. 4. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 
     (2) 살피건대, 「건축법」제2조제1항제11호에 따르면 “도로”란 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로를 말한다고 규정되어 있고, 같은 법 제45조제2항에 따르면 허가권자는 제1항에 따라 지정한 도로를 폐지하거나 변경하려면 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 하며, 그 도로에 편입된 토지의 소유자, 건축주 등이 허가권자에게 제1항에 따라 지정된 도로의 폐지나 변경을 신청하는 경우에도 또한 같다고 규정되어 있다.
       (가) 청구인은, 〇〇리 〇〇〇-〇번지 토지소유자에게 사건토지가 유일한 통로가 아니고 마을 주민들도 사건토지는 도로 기능이 상실되어 폐지되어도 불편함을 느끼지 않는다고 확인하고 있음에도 〇〇리 〇〇〇-〇번지 토지소유자를 이해관계인으로 본 것은 이해관계인 범위를 확대해석하여 위법·부당한 점, 사건토지를 접한 필지는 모두 도로에 접하고 있으므로 건축법상 막다른 도로가 아닌 점, 피청구인이 이 사건 처분으로 얻게 되는 공익보다 청구인이 입는 손해가 훨씬 큰 점 등을 주장하면서 이 사건 처분의 취소를 구하고 있으나,
       (나) 관계법령상 도로폐지를 위해 동의를 받아야 하는 이해관계인은 그 도로가 폐지됨으로 인하여 직.간접의 경제적 손실을 입게 될 자를 말한다고 할 수 있고, 국토교통부의 질의회신 사례에서 도로와 접하고 있는 대지 및 건축물의 소유자는 이해관계인의 범위에 포함된다고 해석하고 있는바 사건토지에 바로 인접한 〇〇리 〇〇〇-〇번지 토지소유자를 이해관계인이라고 판단한 피청구인의 판단이 위법·부당하다고 보기는 어렵고,
          사건토지는 지적도상 〇〇리 〇〇〇-〇번지 토지에 막혀 있고 건축물 배치도상으로도 ‘3m막다른도로’로 관리되고 있는바 사건토지가 건축법상 막다른 도로가 아니라는 청구인의 주장은 이를 인정하기에 증거가 부족한 점, 「건축법」제45조제2항에 따라 도로폐지를 위해서는 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 한다는 강행규정으로 명시하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 관계법령에 따라 피청구인이 행한 이 사건 처분을 위법·부당하다고 할 수 없다.

5. 결   론


    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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2022-02-11

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