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피청구인이 2007. 11. 27. 청구인에 대하여 한 개발행위허가 불가처분은 이를 취소한다.

○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제57조, 제58조

○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조

○ 「부산광역시 도시계획 조례」 제22조, 제29조

1. 사건개요

청구인이 2007. 9. 18. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○3동 산15-2번지(이하 “사건토지” 라 한다) 에 807㎡ 규모로 건설폐기물 임시보관 장소를 조성하는 내용으로 개발행위허가를 신청함에 따라, 피청구인 주관부서인 건설과에서 2007. 9. 21. 관련부서인 환경위생과외 4개 부서에 의견협의를 통보하여 관련부서인 환경위생과 등으로부터 의견회신을 받은 후, 2007. 10. 9. 개발행위불가처분을 하였으나, 청구인은 2007. 11. 1. 신청면적을 706㎡로 조정하고 건축자재 보관장소 조성을 내용으로 하여 개발행위허가를 재신청 하였고, 이에 대해 피청구인은 2007. 11. 21. 부산광역시○○도시계획위원회 회부결과 불허가로 자문통보 받아, 2007. 11. 27. 청구인에게 개발행위허가 불가처분(이하 “이건 처분”이라 한다) 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 개발지에 대한 분진 살수 소음 차단막 등 피해를 방지하기 위한 친환경 소재 펜스 시설과 도로로부터의 경관 조경용 수벽 식재 및 ▣▣산 경관 보존에 따른 적치장 상단을 회복할 수 있는 수목의 수관울폐 조경수 식재와 기타 불량한 시계차단 조경을 병행하여 환경저해를 방지할 것으로 사업계획서에 반영하여 개발행위허가를 신청하였다.

나. 피청구인으로부터 발급받은 유일한 법률적, 행정적 판단자료인 토지이용계획확인서를 검토한바 청구인이 허가 신청한 토지는 국토이용계획의 지역・지구 구분 중에 자연녹지 지역이고 도시계획확인서의 지역・지구 지정 세항에 사건 토지가 미관 및 경관지역으로 명시된 바가 없으므로 다른 법령에 토지이용 규제가 없다면 행위제한은 자연녹지 지역내의 행정제한 범위 내에서 되어야 하므로 사유재산권 보장차원에서 완화되어 적용되어야 할 것임에도 피청구인은 도시계획위원회의 자문결과라고 하면서 ◎◎로 변에 위치하고 있어 ▣▣산의 도시 경관 저해를 사유로 사유재산권을 침해하는 불허처분을 한 것은 도저히 납득할 수 없는 부당한 처분이므로 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인이 2007. 9. 18. 피청구인에게 ○○구 ○○3동 산15-2번지 자연녹지지역에 물건적치 면적 807㎡를 건설폐기물 임시보관 장소로 사용할 목적으로 개발행위허가를 신청하여, 피청구인은 2007. 10. 9. 청구인에게 개발행위허가(건설폐기물 임시적치)에 대하여 산지관리법 시행령 제12조의 규정에 의거 불허가통보를 하자, 2007. 11. 1. 청구인은 토지형질변경 신청면적 706㎡, 물건적치 면적 435㎡에 대해 건축자재 적치장 부지조성공사 개발행위허가 신청서를 재신청하였으며, 피청구인은 2007. 11. 21. 도시계획위원회 개최결과 “지목변경으로 인한 폐기물 적치 우려 및 개발로 인한 도시경관 저해” 사유로 2007. 11. 27. 청구인에게 불허가 통보를 하였던 것이다.

나. 청구인은 토지이용계획 확인서에서 미관 및 경관지구가 명시되어 있지 않고 도시계획위원회에서 결정된 사항만으로 개발행위불허가 하였다는 것은 부당하다고 주장하고 있으나, 토지이용계획 확인서에는 “지역・지구등 안에서의 행위제한내용은 신청인의 편의를 위해 관계 법령 및 자치법규에 규정된 내용을 그대로 제공해 드리는 것으로서 신청인이 신청한 경우에 한하여 제공되며, 신청토지에 대하여 제공된 행위제한내용 외의 모든 개발행위가 법적으로 보장되는 것은 아닙니다.” 라고 유의사항에 명시되어 있으며, 부산광역시 도시계획조례 제29조제2항의 규정에 의거 개발행위로 인한 도시경관저해, 재해발생, 환경오염 등의 예방을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 도시계획위원회의 자문을 거칠 수 있으므로 개발행위허가 신청한 사항에 대하여 2007. 11. 21. 피청구인 5층 대회의실에서 도시계획위원 18명이 참석하여 분과위원회 자문결과 이건 개발행위 자문안건은 “지목변경으로 인한 폐기물 적치 우려 및 개발로 인한 도시경관 저해” 사유로 불허가로 결정이 난 사항이었던 것이다.

다. 이 건의 관할 구역인 피청구인 ○○3동장의 의견 회신 내용을 살펴보면, 인근주민들은 폐기물야적장 시설이 들어서는데 대하여 대체적으로 반대의견이 많은 편이라는 내용이었으며, 또한, 이 사건 지역은 ◎◎교차로와 ▣▣산 터널을 연결하는 왕복 6차로의 교통량이 많은 ◎◎로상에 위치하고 있으며 자연녹지지역으로서 ▣▣산 밑에 위치하고 있고, 개발행위 허가 시 주변경관 및 미관의 저해뿐만 아니라 인근 주민들에게 건축자재 적치로 인해 위화감을 조성할 수 있는 사항으로 난개발 방지, 주변지역 경관 및 미관의 저해 등의 우려가 있어 사건 토지에 청구인이 신청한 개발행위허가 신청에 대하여 피청구인이 행한 이 건 처분은 마땅하다 할 것이므로 청구인의 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법・부당 여부

가. 관계법령

○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제57조, 제58조

○ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조

○ 「부산광역시 도시계획 조례」 제22조, 제29조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 개발행위허가 신청서, 사업계획서, 피청구인의 답변서, 의견협의 회신서, 도시계획위원회 개최결과보고서, 위치도 등 관련 증거자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2007. 9. 18. 피청구인에게 임야인 사건토지에 807㎡ 규모의 건설폐기물 임시보관 장소를 조성하는 것을 내용으로 하는 개발행위허가 신청을 하였다.

(나) 피청구인 주관부서인 건설과에서 2007. 9. 21. 관련부서인 환경위생과외 4개 부서에 의견을 구하는 의견협의를 통보하였다.

(다) 피청구인 관련부서인 환경위생과외 4개 부서에서는 2007. 10. 1.부터 2007. 10. 8까지 주관부서인 건설과에 보완 또는 불가의견으로 의견회신 하였다.

(라) 피청구인은 2007. 10. 9. 청구인에게 개발행위허가 불가처분을 하였다.

(마) 청구인은 2007. 11. 1. 피청구인에게 사건토지에 706㎡의 규모로 건축자재 적치장 조성을 내용으로 하는 개발행위허가를 신청하였다.

(바) 피청구인은 2007. 11. 21. 부산광역시○○도시계획위원회에 회부하여 자문을 거친 후, 2007. 11. 27. 청구인에게 이건 처분을 하였다.

(2) 살피건대,「국토의 계획 및 이용에 관한법률」제56조제1항2호에서는 토지의 형질변경 행위를 하기위해서는 특별시장・광역시장・시장 도는 군수의 개발행위허가를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제57조제1항 내지 제4항에서는 개발행위를 하고자 하는 자는 당해 개발행위에 따른 위해방지・환경오염방지・경관・조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 허가권자에게 제출하여야 하며, 허가권자는 개발행위허가 신청에 대하여 특별한 사유가 없는 한 대통령령이 정하는 기간 이내에 허가 또는 불허가의 처분을 하여야 하며, 또한 허가권자는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보・위해방지・환경오염방지・경관・조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다고 규정하는 한편, 같은 법 제58조제1항제4호에서는 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이루는 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은법 시행령 제56조제1항 〔별표 1〕에서는 개발행위별 검토사항 중 물건을 쌓아놓는 행위에 대해 당해행위로 인하여 위해발생, 주변환경오염 및 경관훼손 등의 우려가 없고, 당해 물건을 쉽게 옮길 수 있는 경우로서 도시계획조례가 정하는 기준에 적합할 것을 개발행위허가의 기준으로 들고 있으며, 부산광역시 도시계획조례 제22조제6호에서는 토지의 형질변경 등의 행위로 인하여 환경의 오염 또는 위해・붕괴 등 재해발생이 예상되지 아니할 것을 개발행위허가의 기준으로 들고 있는바,

먼저, 환경저해를 방지하고자 하는 내용을 사업계획서에 반영하여 개발행위허가를 신청하였으므로 불가는 부당하다는 청구인의 주장에 대해 살펴보면, 개발행위를 하고자 하는 자는 당해 개발행위에 따른 위해방지・환경오염방지・경관・조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 허가권자에게 제출하여야 한다고 강행규정으로 두고 있으나, 이에 대해 허가권자는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보・위해방지・환경오염방지・경관・조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위허가를 할 수 있다고 임의규정으로 두어 개발계획에 대한 수용여부를 허가권자의 재량에 맡기고 있다고 할 것이므로 청구인의 주장은 잘못된 주장이라 할 것이며, 다음으로, 피청구인으로부터 발급받은 토지이용계획확인서에 청구인이 허가 신청한 토지가 국토이용계획의 지역・지구 구분 중에 자연녹지 지역이고, 지역지구 지정 세항에 미관 및 경관지역으로 명시된 바가 없으므로 다른 법령에 토지이용 규제가 없다면 행위제한은 자연녹지지역내의 행정제한 범위 내에서 적용되어야 할 것임에도 이건 처분을 한 것은 부당한 처분이라는 청구인의 주장에 대해 살펴보면, 용도지역은 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 이용방향 등을 고려하여 국토를 구분하여 지정한 것일 뿐이고, 자연녹지지역이라 하여서 주변 환경오염 및 경관훼손 여부 등 개발행위허가 기준의 적용에서 예외라고 할 근거는 어디에도 찾을 수 없으므로 이 또한 잘못된 주장이라 할 것이다.

또한 이 건 처분의 성격으로 비추어 보아도 “국토계획법 제56조제1항제2호의 규정에 의한 토지의 형질변경허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로”라고 한 판례(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181)와 같이 토지의 형질변경행위를 수반하는 이 건 개발행위허가에 대한 허가여부에 대한 결정은 재량행위에 속한다고 할 것이므로, 관계법령은 물론 사건토지의 개발이 주변 환경에 미치는 영향과 지속가능한 도시발전 등을 종합적으로 검토, 도시환경 저해를 방지하기 위한 피청구인의 이 건 처분은 청구인의 사익을 고려하더라도 위법・부당하거나 재량권을 일탈・남용한 처분이라 할 수 없다 할 것이다.