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피청구인이 2008. 2. 29. 청구인에 대하여 한 도로점용허가취소 처분은 이를 취소한다.

○「도로법」제40조, 제45조, 제74조, 제75조

○「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조

1. 사건개요

청구인은 2004. 11. 11. 피청구인으로부터 부산광역시 ○○구 ○○동 1368번지(도로 43,720.90㎡ 중 143㎡, 이하 “이 건 허가지”라 한다)를 그 용도를 주차장으로, 허가기간을 2004. 11. 12. ~ 2008. 12. 31.로 하는 도로점용허가(이하 “이 건 허가”라 한다)를 받아 주차장으로 사용하여 왔던 바, 피청구인은 피청구인이 시행하는 도시계획시설사업인 ○○~○○동 경계 철도지하 연결도로 개설공사에 이 건 허가지의 면적이 일부 포함되고 원활한 공사를 위한 자재적치 등에 필요하다는 이유로 2008. 2. 29. 청구인에게 이 건 허가 취소 처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 이 건 허가를 받아 이 건 허가지에 있던 방치차량, 산업폐기물을 처리하였고, 경작지 보상 및 도로포장을 청구인이 비용부담하여 주차장을 조성한 후 매년 피청구인에게 사용료를 납부하고 허가받은 목적대로 주차장을 운영하던 중 2008. 3. 6. 청구인으로부터 이 건 처분서를 받았다. 청구인은 피청구인이 도로개설에 포함되는 면적에 대한 허가취소 또는 허가사항 변경(면적변경 포함)을 한다면 수긍을 하나, 공사에 필요한 자재 등을 적치하기 위하여 전체를 허가취소하는 것은 수용할 수 없다. 이 건 허가지 중 도로개설에 편입되는 부분은 청구인이 허가를 받은 면적의 5%에도 미치지 않는 극히 일부분에 지나지 않음에도 불구하고, 허가받은 면적 전체에 대하여 이 건 허가를 취소를 한다는 것은 부당하고, 자재적치는 공사현장과 접한 철길 옆의 차량통행이 거의 없는(1일 30대 미만 통행) 10m 도로의 일부나 인근의 공한지에 적치하면 되는 것을 굳이 이 건 허가지에 자재를 적치하기 위하여 이 건 허가를 취소하는 것은 부당하다.

나. 공사계약이 체결된 후 공사업체에서 자재적치 장소를 확보하거나, 이 건 허가지에 자재를 적치하려면 공사업체와 청구인이 협의하여 자재적치를 하거나, 청구인이 납부하는 사용료로 인근의 공한지를 임대하여 자재적치를 하거나, 피청구인이 운영하는 공사현장과 가까운 공영주차장이나 주거지 전용주차장에 자재적치를 하면 될 것이고, 공사업체에 자재적치 장소를 피청구인이 확보하여 준다는 계약조건을 제시한 것도 아니므로 이 건 허가지보다 더 좋은 조건의 자재적치 장소를 놔두고 굳이 이 건 허가지에 자재적치를 하기 위하여 이 건 처분을 한 것은 부당하다. 공사업체에서 본 건 토지에 대한 도로점용허가를 받았는지 여부는 모르지만 청구인에게 벌써 토지양도를 요청하는 것은 부당하니 심사가 종결될 때까지라도 양도요청을 중지하여 주기 바란다. 피청구인은 2007. 12. 12. ○○~○○동 경계 철도지하 연결도로 개설공사를 추진하면서 부산시보에 도시계획사업 실시계획 열람공고, 2008. 2. 20. 도시계획시설사업 실시계획 고시를 하였다고 하나, 고시문 상 도로계획에 이 건 허가지는 포함되지 않았다. 사전에 어떠한 협의도 없었다는 청구인의 주장에 대하여 피청구인은 위 고시로 청구인과 충분한 협의가 되었다고 주장하나, 사용료 고지서가 수시로 청구인의 거주지로 우송되고, 사용료가 연체되면 독촉전화를 하던 피청구인이 정작 이 건 처분과 같은 중요사안에 대하여는 부산시보로만 고시를 하고, 청구인에게 별도의 연락을 한번도 하지 않았으므로 충분한 협의를 하였다는 것은 부당하다. 또한 갑작스런 이 건 처분으로 청구인이 행정심판을 청구한 후 행정심판의 결과가 나올 때까지 만이라도 청구인이 주차장 영업을 계속할 수 있도록 하여 달라고 피청구인에게 전화로 당부하였음에도 피청구인은 2008. 4. 18. 예고도 없이 청구인의 주차장에 자재적치를 하는 등의 행위를 하였다.

다. 청구인은 이 건 허가지에 주차장을 운영하여 아토피성 피부질환을 앓고 있는 자식 2명과 당뇨로 인하여 거동을 못하고 실명 직전에 있는 처의 생계를 유지하고 있는데, 사전에 생계대책을 세울 아무런 예고나 협의도 없이 갑자기 청구인에게 이 건 처분을 한 것과 공사업체에서 토지양도를 요청한 것은 극히 난감하다. 도로개설공사가 시작되려면, 설계, 계획, 공사업체 결정 등 상당한 기간 전에 일이 진행되어 왔을 것인데, 청구인에게 공사예정을 알려주든가, 공사가 끝난 후 보행자의 통행에 지장이 없으면 재허가를 한다든가, 허가는 존치하고 사용료를 감면한다든가, 보상을 한다든가 하는 등의 사전협의가 없었고, 인근에 자재적치 장소가 없다면 몰라도 법에 따라 이 건 처분을 하여 통보한 것은 행정관청의 횡포에 지나지 않으므로 이 건 처분의 취소를 구한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. ○○~○○동 경계 철도지하 연결도로 개설공사는 지하차도 폭과 높이가 낮아 차량교행이 불가(승용차 통행 가능)하여 우회도로를 이용하여 차량교행을 했던 주민들에게 철도지하 연결도로를 개설하여 원활한 차량교행과 주민통행불편 해소 및 낙후지역 개발촉진을 위하여 지하차도(7.2 ×2.4) L = 14.5m B = 8m, 연결도로 L = 103m B = 7.2m~11m 의 사업규모로 사업비 3,500백만원을 들여 2006년부터 2009년까지 시행하는 관급 공사(공사발주 : 2007. 12. 26.~2009. 8. 25.)로서 2007. 12. 12. 부산시보에 도시계획시설사업 실시계획 열람공고하였고, 2008. 2. 20. 도시계획시설사업 실시계획 고시를 하였으나, 청구인은 아무런 의견도 제출하지 않았다. 동 사업은 현재 보상이 거의 마무리된 단계로서 곧 공사를 시작할 예정으로 있고, 도로개설 공사 시 원활한 작업진행을 위하여 자재적치 및 작업 공간 확보는 꼭 필요하다. 청구인은 철길 옆 10m도로의 일부나 인근 공한지에 자재적치를 할 수 있다고 주장하나, 철길 옆 도로는 ◎◎로에서 ▣▣로로 연결되는 중요한 통로로 사용되는 도로이고, 평상시에도 차량 두 대가 왕복할 정도의 폭이 되지 않아 한쪽 방향의 차가 지나가고 나면 다른 방향차가 지나가는 도로인데, 이 도로의 일부에 공사 자재들을 적치한다는 것은 차주나 주민들에게 불편을 주는 것을 물론 사고의 위험이 있고, 공사차량의 진입로로 사용될 도로이므로 자재적치는 불가하다.

나. 공사구간 주변은 공한지도 없고, 도로도 좁으며, 주민들의 통행이 잦은 지역이고, 특히 출퇴근 시간대에는 차량 통행이 많아 공사기간 중 도로 통제를 최소한으로 할 계획으로 있어 공사 시 일반차량과 공사차량, 주민통행 등 이 지역은 더욱 혼잡한 지역이 될 것이다. 공사자재 적치장소와 터파기 공사, 공사차량 진입 등으로 인한 최소한의 작업공간은 확보되어야 하는데, 청구인이 자재적치 장소로 주장하는 곳은 모두 공사 작업 반경안의 작업공간이나, 이 건 허가지는 공사 지역 인근에 위치하고, 한 면이 법면으로 되어 있어 자재적치가 용이하며, 주민들의 통행에 불편이나 노상 적치물로 인한 야간 사고의 위험이 상대적으로 적은 곳이다. 피청구인이 시행하는 도시계획시설사업인 ○○~○○동 경계 철도지하 연결도로 개설공사의 실시계획 열람공고 및 고시에 수용 또는 사용할 토지 및 소유권 이외의 권리자 조서에 부산광역시 ○○구 ○○동 1368번지 ◐◐◐(청구인의 주차장 현지 관리인)이 포함되어 있고, 직·간접으로 이미 청구인은 이 건 도로개설공사에 대하여 인지하였다. 이 건 허가지는 도로개설 계획구간 내에 포함되어 옹벽 끝 곡각지 일부분이 철거될 예정이고, 주차장과 공사구간의 면적산정은 현황도로로서 별도의 측량을 하지 않아 정확한 면적산출이 곤란한 뿐이다. 청구인은 공사 계약이 체결되면, 공사업체와 청구인이 자재적치 등을 쌍방 협의할 문제라고 주장하나, 공익을 위한 도로 개설 관급 사업이므로 공사의 관리, 감독은 물론 원활한 사업시행을 위한 필요한 행정행위를 하는 것은 당연하다고 할 것이고, 청구인이 당초 도로점용허가를 받았을 때에도 허가조건에 “관리청은 공익상 또는 법령이 정하는 바에 의하여 허가의 변경 또는 취소 등의 처분을 할 수 있다”고 명시되어 있다.「도로법」제75조의2에서는 비관리청의 공사실시허가를 제74조 또는 제75조의 규정에 의하여 취소하고자 하는 경우에는 청문을 실시하도록 되어 있어 이 건 처분에는 별도의 청문 절차는 필요하지 않다.

다. 피청구인은 이 건 처분 시 지장물 등 정리 기간을 한 달간 주었고, 이 건 허가지의 용도가 주차장이므로 실제 정비할 지장물은 점용허가 부지 내에는 없다. 도로 공사 후 청구인에게 도로점용의 재허가 여부는 도로 공사 후 주변의 도로 여건 변화를 감안하여 판단할 사항이고, 허가를 존치하고 사용료를 감면하거나 보상하는 것 등은「도로법」규정에 없는 사항이다. 2008년도 도로점용료는 점용기간을 2008. 1. 1.~ 2008. 3. 31.의 기간에 대하여만 부과되었고, 허가취소 이후의 기간은 부과기간에서 제외되었다. 청구인은 2008. 4. 15. 행정심판 결과가 나올 때까지만 주차장 영업을 계속할 수 있도록 전화로 허락을 받았다고 주장하나, 이는 피청구인 측 담당자가 행정심판 결과에 따라 행정조치를 취하겠다고 한 답변을 오해한 것으로 판단되고, 당초 2008. 4. 1.부터 자재를 적치할 예정이었으나, 청구인의 입장을 최대한 존중하여 2008. 4. 18.부터 자재를 적치하게 된 것이다. 청구인은 이 건 허가지 바로 옆에 도로(○○동 1274번지, 87㎡) 및 구거(○○동 1264-1번지, 82㎡)부지를 별도 점용허가를 받아 주차장으로 운영해 오고 있었고, 청구인은 주차장으로 운영하고 있던 면적 총 312㎡ 중 도로개설공사와 관련하여 143㎡에 대하여만 이 건 처분을 받았으므로 나머지 169㎡는 주차장으로 현재 사용 중에 있다. 따라서 이 건 처분은 도로개설공사에 따른 불가피한 행정조치로서 정당하므로 이 건 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「도로법」제40조, 제45조, 제74조, 제75조

(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 전부개정되기 전의 것)

○「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 도로점용허가서, 이 건 처분서 등 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2004. 11. 11. 피청구인으로부터 이 건 허가지를 그 용도를 주차장으로, 허가기간을 2004. 11. 12. ~ 2008. 12. 31, 관리청은 공익상 또는 법령이 정하는 바에 의하여 허가의 변경 또는 취소 등의 처분을 할 수 있다는 등의 허가조건을 붙인 도로점용허가를 받아 주차장으로 사용하여 왔다.

(나) 피청구인은 2007. 12. 12. 부산광역시 ○○구 ○○동 1368번지를 포함한 부산광역시 ○○구 ○○동 273번지 일원에 계획중인 ○○~○○동 경계 철도지하 연결도로 개설공사를 내용으로 하는 도시계획시설사업 실시계획 열람공고를 하였고, 2008. 2. 20. 부산광역시 ○○구 ○○동 1368번지 43,720.90㎡ 중 123㎡ 편입을 내용으로 하는 도시계획시설사업 실시계획 고시를 하였다.

(다) 피청구인은 피청구인이 시행하는 도시계획시설사업인 ○○~○○동 경계 철도지하 연결도로 개설공사에 이 건 허가지의 면적이 일부 포함되고 원활한 공사를 위한 자재적치 등에 필요하다는 이유로 2008. 2. 29. 청구인에게 이 건 처분을 하였다.

(2) 살피건대,「도로법」(2008. 3. 21. 법률 제8976호로 전부개정되기 전의 것) 제40조제1항, 제45조제1항 및 제3항, 제74조 및 제75조의 규정에 의하면, 도로의 구역안에서 공작물·물건 기타의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 기타의 목적으로 도로를 점용하고자 하는 자는 관리청의 허가를 받아야 하고, 도로를 점용하는 자는 그 점용기간이 만료되었거나 점용을 폐지하였을 경우에는 도로를 원상회복하여야 하며, 관리청은 도로에 관한 공사를 위하여 필요한 경우,「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조의 규정에 따른 공익사업 등 공공의 이익이 될 사업을 위하여 특히 필요한 경우에는 허가 또는 승인의 취소 등의 처분을 할 수 있다고 규정하고 있는 바,

피청구인이 2004. 11. 11. 청구인에게 이 건 허가를 하면서 관리청은 공익상 또는 법령이 정하는 바에 의하여 허가의 변경 또는 취소 등의 처분을 할 수 있다는 등의 허가조건을 붙인 도로점용허가를 한 사실과 피청구인이 시행하는 ○○~○○동 경계 철도지하 연결도로 개설공사에 부산광역시 ○○구 ○○동 1368번지가 편입된 사실을 인정할 수 있다. 따라서 피청구인이 관계법령에 따라 청구인에게 한 이 건 처분에 있어 위법·부당함은 없다 할 것이고, 달리 재량권의 일탈이나 남용이 있다고 보기도 어렵다 할 것이다.

5. 결 론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.