| 사건명 | 시설사용료등반환의무 이행청구 |
|---|---|
| 사건번호 | 행심 제2008-313호 |
| 청구인 | ○○○ |
| 피청구인 | ○○사업소장 |
| 청구취지 | 1. 피청구인이 2008. 7. 16. 청구인에 대하여 한 시설사용료과오 납금 반환결정 시 공제한 시설사용료 2,213,550원을 반환하라. 2. 시설사용료 과오납금 반환결정 시 과소 지급된 이자 1,208,490원을 반환하라 |
| 관련법령 | ○ 「행정심판법」제2조, 제3조, 제4조 ○ 「공유재산 및 물품관리법」 제20조, 제22조, 제82조 ○ 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제13조, 제14조 ○ 「부산광역시 공유재산 및 물품관리 조례」 제12조 ○ 「부산광역시 공유재산 및 물품관리조례 시행규칙」제15조 |
| 재결일 | 2008. 12. 16. |
| 재결결과 | 각하 |
| 이유 | 1. 사건개요
피청구인은 2008. 2. 4. 부산광역시○○농산물도매관리시장 내 시설인 서비스동 식당의 시설사용에 대해 전자입찰을 공고하였고, 청구인은 피청구인의 시설사용 입찰에 참가하여 낙찰됨에 따라 연간 시설사용료 62,150,000원(부가가치세 포함)을 납부하고 2008. 2. 22. 피청구인에게 공유재산사용허가 신청을 하였으며, 피청구인은 이에 대해 2008. 2. 28. 허가기간을 2008. 3. 17.부터 2010. 12. 31.까지로 공유재산 사용허가를 하였으나, 시설의 원상회복이 지연되었음을 이유로 2008. 4. 8. 허가기간을 2008. 4. 9.부터 2010. 12. 31.까지로 하는 내용으로 허가기간 변경통보를 하였고, 청구인은 2008. 4. 11. 개인적인 사유로 계약을 포기하겠다는 포기서를 제출하고, 2008. 7. 2. 피청구인에게 시설사용료 환불을 요청한데 대해, 피청구인은 사용허가 개시일부터 허가취소일까지의 기간인 13일간의 사용료 2,213,550원을 공제하고 환부이자 8,930원을 더한 59,945,380원의 선납사용료를 반환결정 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 포기서를 제출한 것은 낙찰 후 2개월 가까이 시설물을 정상적으로 인도받지 못했고 그에 따라 정상적인 영업활동에 지장을 초래한 데 있으며, 이는 전적으로 관리사업소의 귀책사유로 본인에게 책임을 물을 수 없는 부분이며, 시설 인도 후에도 청구인은 어떤 이삿짐도 들여놓은 적이 없고, 영업활동을 한 적도 없는데 후임자 선정을 위한 재입찰기간 동안 사용료를 징수하는 것은 부당이득에 해당하고 신의성실 원칙에도 어긋난다 할 것이다. 나. 차기사용자 선정을 위한 재입찰기간(2008. 4. 9~4. 21, 13일간) 동안 사용료를 징수한다 하더라도 계약포기서 제출과 함께 기존에 성립된 계약서는 취소된 것이므로, 낙찰예정가격(부가가치세 포함 연 1,480만원가량)을 기준으로 하여 산출하여야 하는데 청구인이 낙찰한 금액을 기준으로 사용료를 징수하는 것도 이치에 맞지 않는다. 다. 반환금 59,945,380원에 대한 환부이자도 통상적인 이자율에 비해 현저히 낮은 8,930원만 계산하였는데 이 또한 그 적용기간과 이자율 모두 매우 납득하기 어려운 조치인바, 은행정기예금 이율을 기준으로 시행하는 국세의 경우 환급가산금 이율은 연리 4.38% 가량으로 알고 있다. 라. 위와 같은 사유로 청구인에게 한 시설사용료 환불은 위법·부당한 처분이므로 선납사용료 반환 시 공제한 2,012,320원과 부가세 201,230원을 합한 2,213,550원을 추가로 환불하여 주고, 선납된 사용료 59,945,380원에 대한 정당한 지연일수 적용과 국세의 환급가산율에 준하여 적정하게 계산된 환부이자 1,208,490원을 추가로 지급할 것을 청구하는 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 포기서를 제출한 것은 낙찰 후 2개월 가까이 시설물을 정상적으로 인도받지 못했고 그에 따라 정상적인 영업활동에 지장을 초래한 데 있으며, 이는 전적으로 피청구인의 귀책사유로 청구인에게 책임을 물을 수 없는 부분이라고 주장하나, 피청구인은 공유재산 및 물품관리법 시행령 제13조제1항에 의거 서비스동 식당을 지정정보장치에 공개입찰하면서 시설에 대한 현황을 입찰 참가자가 직접 방문·확인할 것을 입찰공고문 제2조에 명시하여 예상하지 못한 손실을 방지할 수 있도록 하여 입찰 참가자들이 사전 조사 및 관리사업소 문의를 통하여 현황을 파악하고 있으며, 제12조에 “우리시(사업소)를 상대로 시설 인계 지연에 따른 손해발생분에 대하여 일체의 민·형사상 주장이나 이의를 제기할 수 없습니다.”라고 공고하여 재차 주의를 촉구한바 있어 청구인도 사전에 분석하였음이 당연하며 또한 낙찰이후 피청구인이 별도로 인계 절차에 대한 설명을 하면서 허가개시일의 유보를 조건으로 사용허가 한 바 있다. 나. 시설 인도 후에도 청구인은 어떤 이삿짐도 들여놓은 적이 없고, 영업활동을 한 적도 없는데 후임자 선정을 위한 재입찰기간 동안 사용료를 징수하는 것은 부당이득에 해당하고 신의성실 원칙에도 어긋난다고 주장하나, 공유재산 사용허가는 시설을 사용할 수 있는 권리를 부여하는 것으로서 2008. 4. 9. 시설물의 인도 이후 허가기간 내 청구인이 영업을 언제 개시하는지는 전적으로 청구인의 자유의사에 의하는 바, 피청구인이 영업을 강제할 권한이 없는 한 영업을 하지 않은 책임을 피청구인에게 전가하는 것은 사용료 납부를 피하기 위한 주장으로 볼 수밖에 없다 할 것이다. 다. 설령 차기사용자 선정을 위한 재입찰기간(2008. 4. 9~4. 21, 13일간) 동안 사용료를 징수한다 하더라도 계약포기서 제출과 함께 기존에 성립된 계약서는 취소된 것이므로, 낙찰예정가격(부가가치세 포함 연 1,480만원가량)을 기준으로 하여 산출하여야 하는데 청구인이 낙찰한 금액을 기준으로 사용료를 징수하는 것도 이치에 맞지 않다고 주장하나, 부산광역시 공유재산 및 물품관리 조례 시행규칙 별지 제6호의 허가조건 제12조에서는 “사용자는 허가취소를 받고자 하는 때에는 2월 전에 이를 요청하여야 한다”라고 규정하고 있는 바, 이에 대하여 행정안전부의 전신인 행정자치부는 “포기서 제출일로부터 2개월이 경과한 후 허가취소 한다”라고 해석하고 있으며, 그에 따라 피청구인은 포기서 제출일로부터 2개월 3일후인 2008. 07. 15. 허가를 취소하였다. 또한, 공유재산 임대 공개경쟁입찰은 다수의 입찰자가 경쟁하여 최고액을 제시한자에게 허가를 획득할 권리를 부여하는 것으로 청구인의 자유의사로 입찰에 참여하여 입찰가액을 스스로 책정하여 납부한 사용료를 사후에 부인하고 최저입찰가를 사용료 적용해야 한다고 주장함은 입찰참여 자체를 부정하고 있음이며 공개경쟁입찰의 원리 및 사회 일반적인 거래관행에 위배되는 주장이라 할 것이다. 라. 은행정기예금 이율을 기준으로 시행하는 국세의 경우 환급가산금 이율은 연리 4.38% 가량으로 알고 있다며 반환금에 대한 환부이자도 통상적인 이자율에 비해 현저히 낮게 계산하였다고 주장하나, 사용료 반환시 지급한 이자는 반환결정일(2008. 07. 15)과 반환일(2008. 07. 16)간의 1일 차이에 해당하는 이자로서 청구인이 주장하는 이자와는 무관하며, 이자 지급 기간에 대하여 청구인이 최초 선납일(2008. 02. 20)부터 사용료 반환일(2008. 07. 16)까지의 이자를 요구하는 것은 입찰과 사용허가에 의해 정당하게 성립된 계약을 전면 부인하고 피청구인에게 일방적인 양보를 구하는 주장이라 할 것이다. 마. 피청구인은 사용료 반환시 공제한 사용료 2,012,320원, 부가가치세 201,230원 및 당초 납부했던 사용료 및 부가가치세에 대한 최초 납부일부터 반환일까지의 환부이자 1,208,490원을 합하여 총 62,150,000원을 반환하여야 하나 59,945,380원만을 반환하였으므로 3,413,110원을 추가 반환하여야 한다고 주장하나, 입찰시점의 시설현황, 입찰공고문, 사용허가 조건, 행정안전부의 해석 및 사회 일반적인 거래관행 등을 고려해 볼 때 공유재산 사용허가 취소 결정 시점까지의 사용료에 대한 징수와 선납사용료에 대한 이자지급의무는 없다 할 것이므로 피청구인의 요구는 본인의 재산만을 우선하고 입찰조건 및 허가조건을 전면 부인하고 있다할 것이다. 바. 공유재산 유상사용 허가는 누구든지 자유롭게 입찰하고 그 결과에 쌍방이 귀속됨이 당연한 자유계약의 일종으로 청구인이 공고문 및 허가조건을 충분히 숙지하고 청구인의 의사로 선택한 계약에 대해 본인이 정한 낙찰가액(사용료)이 너무 높아 영업이익을 보장 못한다는 이유로 포기하였음은 자신의 권리 또한 포기한 것으로 계약에 따른 사용료 납부를 부인하고 그 이자를 청구하는 주장은 이유가 없다 할 것이며, 공유재산 및 물품을 보호하고 그 취득·유지·보존 및 운용과 처분의 적정을 기함을 목적으로 하는 피청구인의 공유재산 유상사용 허가 및 허가취소 후 일정기간의 사용료 징수는 위법하거나 부당함이 없는 적법한 것이므로 청구인의 이 사건 심판 청구는 기각되어야 마땅하다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 및 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 ○ 「행정심판법」제2조, 제3조, 제4조 ○ 「공유재산 및 물품관리법」 제20조, 제22조, 제82조 ○ 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제13조, 제14조 ○ 「부산광역시 공유재산 및 물품관리 조례」 제12조 ○ 「부산광역시 공유재산 및 물품관리조례 시행규칙」제15조 나. 판 단 (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 전자입찰공고문, 공유재산사용허가신청서, 공유재산사용허가통보서 등 증거자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다. (가) 피청구인은 2008. 2. 4. 부산광역시○○농산물도매시장관리사업소 내 시설인 서비스동 식당의 시설사용에 대하여 전자입찰 공고를 하였다. (나) 청구인은 2008. 2. 12. 입찰서를 제출하여 입찰에 참가하였으며, 2008. 2. 13. 피청구인으로부터 낙찰자로 결정되었다. (다) 청구인은 2008. 2. 22. 피청구인에게 사용료 납부 영수증 등을 첨부하여 공유재산사용허가 신청서를 제출하였으며, 피청구인은 2008. 2. 28. 청구인에게 다음과 같은 사항을 주요내용으로 허가조건을 붙여 시설사용 허가를 통보하였다. ① 사용기간은 2008. 3. 17.부터 2010. 12. 31.로 하되 현재 존치된 시설물의 원상복구 등 실제 사용 개시를 위해 필요한 기간을 감안하여 사용개시일을 조정할 수 있다. ② 사용료는 건물평가액과 부지평가액을 합산한 금액의 부산광역시○○농산물도매시장관리사업소 사용요율을 적용하여 일수는 일할 계산하며 부산광역시○○농산물도매시장관리사업소장이 허가를 취소한 경우에는 납부한 사용료는 사용료를 계산하고 잔여 미사용 기간분에 대한 과납금은 이를 반환한다. ③ 사용자가 허가조건을 위반하여 허가를 취소함으로써 사용자에게 손해가 생기더라도 시는 그 손해를 배상하지 아니하고 사용자는 허가취소를 받고자 하는 때에는 2월 전에 이를 요청하여야 한다. (라) 피청구인은 2008. 4. 8. 시설의 원상회복이 지연되었음을 이유로 2008. 4. 9.부터 2010. 12. 31.까지로 하는 내용으로 허가기간 변경통보를 하였다. (마) 청구인은 2008. 4. 11. 개인적인 사유로 계약을 포기한다는 내용의 포기서를 제출하고, 2008. 7. 2.에는 시설사용료 환불을 요구하는 요청서를 피청구인에게 제출하였으며, 피청구인은 2008. 7. 16. 차기사용자 낙찰일을 기준일자로 사용허가를 취소하고 사업개시일부터 사용허가취소일까지인 13일분의 사용료 2,213,550원을 공제하고 환부이자 8,930원을 더한 59,945,380원의 선납사용료를 반환결정 하였다. (2) 살피건대,「행정심판법」제3조에서는 행정청의 처분 또는 부작위를 행정심판 대상으로 규정하고 있으며,「공유재산 및 물품관리법」제20조제1항에는 행정재산등은 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위 안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있다고 규정하는 한편, 같은 법 제22조제1항에서는 지방자치단체의 장은 행정재산등의 사용·수익을 허가한 때는 대통령령이 정하는 요율과 산출방법에 의하여 매년 사용료를 징수한다고 규정하고 있으며, 부산광역시 공유재산 및 물품관리 조례 시행규칙 제15조제1항에서는 공유재산을 사용·수익하고자 하는 자와 대부받고자 하는 자는 … 시장에게 신청하여야 함을, 같은 조 제2항에서는 재산관리관은 제1항의 규정에 의하여 소관재산의 사용·수익허가 또는 대부 신청을 받은 경우 다음 각 호의 사항을 고려하여 사용·수익허가 또는 대부하여야 한다. 이 경우 사용·수익허가 또는 대부계약은 별지 제6호서식 또는 별지 제7호서식에 의한다고 하고 있으며, 별지 제6호서식 허가조건 제5조에는 납부한 사용료는 허가를 취소한 경우 취소기일까지 사용기간분에 대하여는 제3조의 규정에 의하여 사용료를 계산하고 잔여 미사용 기간분에 대한 과납금은 반환하여야 함을, 같은 조건 제12조에서는 사용자는 허가취소를 받고자 하는 때에는 2개월 전에 이를 요청하여야 한다고 규정하고 있는 바, 먼저 이 건 청구의 적격여부를 직권으로 살펴보면, 이 건 공유재산사용허가의 성격에 대해 “국공유재산 등 공물의 사용관계 중 특허사용이란 특정인에게 일반인에게는 인정되지 않는 공물의 사용권을 설정하는 것을 말하고, 국공유재산 등의 관리청이 하는 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 순전히 사경제적 주체로서 행하는 사법상의 행위가 아니라 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당한다고 할 것이다” (대법원 1998. 2. 27. 선고 97누 1105)고 하고 있는 대법원의 판례와 같이 처분성이 인정된다고 할 것이다. 그렇다고 하더라도 이 건 청구에 있어서의 시설사용허가가 비록 허가라는 형식을 띠었지만 일정한 조건을 제시한 공개경쟁 입찰에 청구인이 사용료를 스스로 책정하여 자발적으로 참여한 것이 사용허가의 시발점이며, 청구인이 “사용료 및 사용조건에 대해 귀 사업소가 정하는 조건을 수락함”이라는 내용으로 공유재산유상사용허가신청서를, “개인적인 사유로 계약을 포기하며…”라는 내용으로 시설사용포기서를 피청구인에게 제출하였다는 점 등으로 미루어 사용료와 허가취소 시의 사용료의 반환 등에 대해서는 피청구인이 일방적으로 정하여 부과한 것으로 볼 수 없고, 상호간에 청약과 승낙이라는 계약의 성격으로 이루어 졌다고 봄이 상당하다. 따라서 이 건에 있어서의 사용료의 징수와 환부는 입찰참가자격제한, 낙찰자 결정 등과 달리 상호간 사경제적 주체로서 행하여진 계약조건의 이행이라 할 것이므로 행정처분으로 보기 어렵다 할 것이다. 이와 관련하여「행정심판법」제2조제1항, 제3조제1항 및 제4조제3호의 규정에 의하면, 의무이행 심판은 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고 “부작위”라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 않은 것을 말한다고 되어 있는 바, 부작위가 성립하려면 청구인에게 행정청에 대하여 그 신청에 따른 처분을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 할 것임에 비추어 보면, 피청구인은「공유재산 및 물품관리법」제82조의 규정에 따라 허가취소에 의한 사용료의 과납금을 이미 반환하였으므로 추가 반환을 요구하는 청구인의 이건 청구는 사용허가 신청과 사용허가 시 상호 수인하기로 합의된 허가조건에 대한 다툼으로 밖에 볼 수 없으며, 관련 법규와 허가 조건의 이행으로 행해진 피청구인의 사용료 반환을 처분으로 볼 수 없다는 점과 이미 법규의 규정에 따라 과오납금 반환을 이행한 피청구인에 대해 청구인이 추가로 반환을 요구할 법규상 또는 조리상 권리가 달리 있다고 할 수도 없다 할 것이므로 청구인의 이 건 청구는 행정심판의 대상이 아닌 것을 대상으로 제기한 부적법한 심판 청구라 할 것이다. |
행정심판 재결례
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