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피청구인이 2008. 9. 25. 청구인에 대하여 한 공연장등록신청거부처분은 이를 취소한다.

○「공연법」 제2조, 제9조, 제11조

○「공연법 시행령」 제1조의2, 제8조, 제9조

○「공연법 시행규칙」 제5조

○「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제9조, 제22조, 제49조

○「지하공공보도시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제2조, 제7조

1. 사건개요

청구인은 2007. 12월경 부산○○공사와 부산광역시 ○○구 ○○동 143번지 ○○지하철역구내 상가 1호 488.40㎡(이하 “이 건 신청지”라 한다)에 대하여 상가운영의 용도로 임대하는 임대차계약을 체결하고 2008. 4. 29. 피청구인에게 이 건 신청지에 건축면적 488.4㎡, 무대면적 53.48㎡, 187석, 공연장명칭 “◇◇”인 공연장을 등록하기 위한 신청을 하였다가 2008. 5. 7. 취하서를 제출하였고, 2008. 9. 18. 다시 객석수를 180석으로 조정하여 공연장 등록신청(이하 “이 건 신청”이라 한다)을 하였으며, 피청구인은 2008. 9. 11. 국토해양부장관으로부터 질의회신을 받아 2008. 9. 25. 청구인에게 이 건 신청지는 「도시철도법」에서 규정한 역무시설이므로 공연장 등록대상으로 적합하지 아니하다는 이유로 공연장등록신청 거부처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 공연장 관련사업, 연극, 음악 및 기타 예술관련사업, 대중문화지 발간 및 판매업 등을 사업목적으로 하여 설립된 법인이다. 청구인은 2007. 12. 16. 부산○○공사로부터 부산광역시 ○○구 ○○동 143번지 ○○지하철 내 역무시설을 이용하여 법정시설기준 객석 180석 규모의 공연장시설을 완비하고, 「공연법」 제9조에 의거 2008. 9. 18. 피청구인에게 공연장 등록을 신청하였다. 그러나, 피청구인은 공연장 등록대상지가 「도시철도법」에서 규정한 역무시설(편의시설)이므로 공연장 등록대상으로 적합하지 않다는 이유로 이 건 처분을 하였다.

나. 「도시철도법」 제3조제3호가목에는 “도시철도의 선로, 역사 및 역무시설(물류시설·환승시설 및 편의시설 등을 포함한다)”을 도시철도시설의 일종으로 규정하고 있고, 「철도건설법」 제2조제6호가목에는 “철도의 선로(선로에 부대되는 시설을 포함한다), 역시설(물류시설ㆍ환승시설 및 역사와 동일 건물안에 있는 판매시설ㆍ업무시설ㆍ근린생활시설ㆍ근린공공시설ㆍ숙박시설ㆍ관람집회시설 및 전시시설 등을 포함한다) 및 철도운영을 위한 건축물ㆍ건축설비”를 철도시설의 일종으로 규정하고 있다. 위 법 규정들을 종합해 볼 때, 공연장은 도시철도법 상의 역무시설(편의시설)에 포함된다고 해석하여야 함에도 피청구인은 법령을 자의적으로 해석한 나머지 공연장은 도시철도법 상의 역무시설(편의시설)에 속하지 않는다고 판단하고 있다.

다. 또한, 피청구인은 「지하공공보도시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제7조제2항제6호에 따라 공연장 등록이 불가하다고 주장하나, 동 규정에서의 지하도상가란 지하보행로와 접하여 설치된 점포가 늘어선 구역을 말하는 것으로, 청구인은 부산교통공사와 업종을 소극장으로 변경하여 2008. 12. 16. 계약을 체결하였고 이 건 신청지 주위에는 어떤 형태의 점포도 존재하지 않고 상가용도로 사용하고 있지도 않고 지하도 상가에 관한 규정을 적용할 이유가 없다. 피청구인은 지하철 이용승객의 불편과 안전사고의 예방적 차원에서도 공연장 등록이 불가하다고 주장하나, 삭막한 지하철역 구내에 문화공간이 마련되면 지하철 이용승객이나 지역주민들의 메말랐던 문화욕구를 충족시키고 삶의 질을 향상시킬 수 있음에도 피청구인은 행정편의주의적 발상을 하고 있다. 청구인은 소방법 소정의 안전시설을 완벽하게 갖추었을 뿐 아니라 안전사고 방지를 위하여 최선을 다할 것이기 때문에 대형사고의 발생 우려는 근거 없는 기우에 불과하다 할 것이며 이 건 처분은 권한남용이므로 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인 공연장이 도시철도법 상의 역무시설(편의시설)에 포함되므로 공연장 등록이 합당하다고 주장하나, 「도시철도법」에 규정된 편의시설은 역무시설의 일부로 승객이 지하철을 이용함에 있어 원활한 이동 및 이용에 불편함이 없도록 설치하는 시설을 말하므로 공연장은 동법에서 규정한 편의시설에 포함되지 않는 것으로 판단되며, 이 건 신청지에 불특정 다수인이 운집하는 공연장을 설치하는 경우 대형안전사고의 우려가 예상되므로 지하철 이용승객 및 공연장 관람객의 안전사고 예방을 위하여 이 건 신청지에 공연장을 설치하는 것은 불가하다고 판단된다.

나. 「도시철도법」에 편의시설에 대한 정의가 없어 국토해양부 광역도시철도과에 질의한 결과, 「도시철도법」에 규정된 편의시설은 역무시설의 일부로 승객이 지하철을 이용함에 있어 원활한 이동 및 이용에 불편함이 없도록 설치하는 시설을 말하며 공연장은 동법에서 규정한 편의시설이 아닌 것으로 회시되었으며, 「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제16조제2항의 규정과 「지하공공보도시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제7조제2항제6호에 의하면 지하도상가에는 공연장, 극장 등의 점포를 설치하여서는 아니된다는 규정이 있고, 이 건 신청지의 임대차계약서에 상가용도로 명시되어 있고 실질적으로 지하도상가로 사용되고 있는 현황에 비추어 볼 때, 비록 위 공간이 현재 지하도상가로 결정되어 있지 않다고 하더라도 이 건 신청지에 불특정 다수인이 운집하는 공연장을 설치할 경우 지하철 이용승객의 불편과 안전사고의 우려가 예상되므로 이 건 처분을 한 것이다. 「도시철도법」은 도시철도의 건설을 촉진하고 그 운영을 합리화하기 위한 특별법으로서 철도에 관한 일반법인 「철도건설법」을 적용하기에 앞서 「도시철도법」의 규정에 따라야 하므로 「철도건설법」 제2조제6호의 규정을 적용할 수 없는 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「공연법」 제2조, 제9조, 제11조

○「공연법 시행령」 제1조의2, 제8조, 제9조

○「공연법 시행규칙」 제5조

○「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제9조, 제22조, 제49조

○「지하공공보도시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제2조, 제7조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 국토해양부장관의 질의회신, 공연장등록신청 처리결과 통보서 등 관련 자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 부산광역시 ○○구 ○○동 143번지 일원 ○○지하철역은 건설교통부 고시 제1992-331(1992. 6. 27)로 도시계획시설(철도) 결정되고, 부산직할시 고시 제1996-232호

(1996. 9. 15)로 도시계획시설(철도) 변경결정 및 지적승인고시 되었다.

(나) 청구인은 2007년 12월경 부산○○공사사장과 부산광역시 ○○구 ○○동 143번지 ○○지하철역구내 상가 1호 488.40㎡에 대하여 상가운영 용도로 임대차계약을 체결하였다.

(다) 청구인은 2008. 4. 29. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 143번지 ○○역 지하상가 1호에 건축면적 488.4㎡, 무대면적 53.48㎡, 187석, 공연장명칭 “◇◇”인 공연장 등록을 신청하였다가 2008. 5. 7. 취하서를 제출하였다.

(라) 피청구인은 2008. 8. 25. 및 2008. 8. 28. 부산광역시장에게 공연장 설치 가능여부를 질의하여 부산광역시장은 2008. 9. 5. 피청구인에게 지하철 ○○역은 도시계획시설 “철도”로 고시된 지역으로 지하 1층은 종전에 역무실로 사용했던 공간으로 「지하공공보도시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」의 적용대상이 아님을 회시하였다.

(마) 피청구인은 2008. 9. 11. 국토해양부장관에게 공연장 설치 가능여부 등을 질의하여 국토해양부장관은 같은 날 피청구인에게 공연장은 「도시철도법」에서 규정하고 있는 편의시설이 아니지만 도시철도시설에 공연장 설치를 제한하는 규정은 없으며 「도시철도건설규칙」 제35조의3에 마감재료에 관한 규정이 있고, 정거장은 여객이 열차를 타고 내리는데 사용되는 장소이므로 도시철도시설에 공연장 설치여부는 지하철 이용시민들의 불편 및 화재 등의 안전에 지장이 없는 범위에서 관계법령 등을 검토하여 귀 구에서 판단·결정할 사항이며, 지하 1층이 지하공공보도시설인지 여부 등은 도시철도법 소관사항이 아니라는 내용을 회시하였다.

(바) 청구인은 2008. 9. 18. 피청구인에게 건축면적 488.4㎡, 무대면적 53.48㎡, 180석, 공연장명칭 “◇◇”인 공연장 등록을 신청하였다.

(사) 피청구인은 2008. 9. 25. 청구인에게 이 건 신청지는 「도시철도법」에서 규정한 역무시설이므로 공연장 등록대상으로 적합하지 아니하다는 이유로 이 건 처분을 하였다.

(아) 청구인은 2008. 12. 16. 부산교통공사사장과 당초 상가에서 소극장으로 업종을 변경하여 임대차계약을 체결하였다.

(2) 살피건대, 「공연법」 제2조 및 같은 법 시행령 제1조의2에서 "공연장"이란 공연을 주된 목적으로 설치하여 운영하는 시설로서 연 90일 이상 또는 계속하여 30일 이상 공연에 제공할 목적으로 설치하여 운영하는 시설을 말하고, 「공연법」 제9조, 같은 법 시행령 제8조 및 같은 법 시행규칙 제5조에서 공연장을 설치하여 운영하고자 하는 자는 문화체육관광부령이 정하는 시설기준을 갖추어 공연장 소재지를 관할하는 시장·군수 또는 구청장에게 등록하기 위하여 공연장등록신청서를 제출하여야 하고, 등록을 하지 아니하는 공연장의 기준은 객석수가 100석(객석이 구분되지 아니하여 그 수를 셀 수 없는 경우에는 객석으로 사용되는 바닥 연면적이 100제곱미터)에 미달되는 공연장으로 규정하고 있으며, 시장·군수 또는 구청장은 등록신청서를 제출받은 때에는 무대시설(조명시설ㆍ음향시설을 포함한다) 및 방음 시설을 갖추었는지의 여부를 확인하고 공연장등록부에 등록사항을 기재한 후 공연장등록증을 교부하여야 하며, 「공연법」 제11조제1항, 같은 법 시행령 제9조제1항 및 제2항에서 공연장운영자는 화재 기타 재해예방을 위하여 공연장 시설 등의 관리를 행하는 자의 임무 및 관리조직에 관한 사항, 비상시에 취하여야 할 조치 및 연락처에 관한 사항, 화재예방 및 인명피해 방지조치에 관한 사항이 포함된 재해대처계획을 정하여 공연장 등록신청과 함께 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 하고 신고를 받은 시장·군수 또는 구청장은 재해대처계획을 관할소방서장에게 통보하며, 「도시계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제9조제1호 각 목에서 도로는 사용 및 형태별로 일반도로, 자동차전용도로, 보행자전용도로, 자전거전용도로, 고가도로, 지하도로로 구분하고 있고 제22조에서 철도는 「철도건설법」 제2조제1호의 규정에 의한 철도, 「도시철도법」 제3조제1호의 규정에 의한 도시철도, 「한국철도시설공단법」 제7조 및 「한국철도공사법」 제9조제1항의 규정에 의한 사업의 시설로 구분하고 있고 제49조에서는 광장을 규정하고 있으며, 지하공공보도시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제2조제1호에서 "지하공공보도시설"이라 함은 도로·광장 등의 지하에 설치된 지하보행로·지하광장·지하도상가와 그에 따른 지하도출입시설(출입구를 포함한다)·지하층연결로 및 부대시설을 말한다 라고 하고 있고 제7조제2항제6호에서 일시에 불특정 다수인이 운집하거나 밀폐된 공간에서 영업하는 공연장, 극장 등의 업종은 지하도상가에 설치하여서는 아니된다고 하고 있는바,

이 건 신청지는 1992. 6. 27. 도시계획시설(철도) 결정되고 1996. 9. 15. 도시계획시설(철도) 변경결정 및 지적승인고시된 도시계획시설이 철도이므로 「지하공공보도시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙」에 비추어 판단할 수는 없다 할 것이다. 또한, 피청구인은 지하철 이용승객의 불편 초래 및 안전사고 우려에 대하여 객관적인 자료등이 없이 막연하게 주장하고 있는 것으로 보여지고, 「도시철도건설규칙」 제35조의3에 정거장의 구조물 등의 마감재료를 규정하고 있으며, 국토해양부장관이 도시철도법령에 도시철도시설에 공연장의 설치를 제한하는 규정은 없다고 확인하고 있는 점, 「공연법」에서 공연장운영자가 재해대처계획을 정하여 관할 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 하고 시장·군수 또는 구청장은 신고받은 재해대처계획을 관할소방서장에게 통보하도록 규정하고 있을 뿐 아니라 청구인이 안전사고 방지를 위하여 최선을 다할 것이라고 하고 있는 점, 이 건 신청지가 지상으로 향하는 출입구에 인접해 있는 점, 이 건 신청의 등록으로 시민의 문화적 욕구를 충족할 수 있는 상시적인 공간 마련을 통한 문화환경조성을 기대할 수 있는 점 등을 감안해 볼 때, 이 건 신청지가 「도시철도법」에서 규정한 역무시설이므로 공연장 등록대상으로 적합하지 아니하다는 이유로 피청구인이 이 건 처분을 한 것은 재량권의 범위를 벗어난 처분이라 할 것이다.