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피청구인이 2008. 11. 28. 청구인에 대하여 한 영업정지 10일 처분은 이를 취소한다.

○「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」제24조, 제30조, 제32조

○「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행규칙」제23조 [별표 6], 제27조 [별표 7]

○「환경정책기본법 시행령」제2조 [별표 1]

1. 사건개요

청구인은 2007. 2. 9. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 527-2번지에서 “◇◇해수온천”이라는 상호의 체육시설업(이하 “사건업소”라 한다)을 신고하여 운영하던 중, 피청구인의 2008년 여름철 수영장업 안전위행 점검 계획에 따른 수질검사 결과로 부산광역시 보건환경연구원장이 2008. 8. 28. 피청구인에게 사건업소의 수영장 욕수에서 과망간산칼륨소비량이 26.92mg/L이 검출되어 부적합 판정됨을 통보함에 따라 피청구인은 2008. 9. 1. 청구인에게 시정명령을 하였고, 부산광역시 보건환경연구원장은 2008. 9. 22. 피청구인에게 재실시한 수질검사에서도 과망간산칼륨소비량이 23.38mg/L 검출되어 부적합 판정되었음을 통보함에 따라 피청구인은 2008. 9. 24. 청구인에게 처분사전통지를 하고 2008. 10. 13. 청구인으로부터 의견을 제출받아 부산광역시 보건환경연구원장, 문화체육관광부장관, 부산광역시장의 질의회신을 거쳐 2008. 11. 28. 청구인에게 안전·위생 기준을 위반하였다는 이유로 영업정지 10일(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 사건업소의 수영장 원수를 수돗물이 아닌 심층온천해수를 사용하고 있어 조사방법과 측정치를 달리하여 수질검사를 하는 것이 당연한 것으로 사료되어 이에 따라 검사하여 줄 것을 요청하였으나, 피청구인은 단지 지하수이용법에 따라 지하수로만 단순검사를 실시하고 그 결과치를 단순 적용하여 처분하였으므로 이 건 처분은 부당하다. 특히 ○○구의 각 부서마다 같은 해수온천수를 가지고 그 사용의 적부검사에 있어 검사방법에 따라 그 결과치가 환경위생과는 합격, 총무과는 불합격으로 달리하는 것은 처분에 대한 신뢰성을 확보할 수 없게 만들고 있는데, 동일한 ◇◇해수온천에 대한 분석과 해석, 처분은 동일하여야 할 것이다.

나. 사건업소의 수영장물은 온천 원수를 사용함으로 온천수에 포함된 해수의 특징을 갖고 있고, ○○화학실험연구소 분석자료에서 수돗물에는 없는 나트륨 농도의 합이 3850mg/L이므로 해수라 하고 있으며, 시료분석 방법에 있어 먹는물 수질공정시험방법에 의한 것이 아니라 해양환경공정시험방법으로 차이가 있고, ○○ 보건환경연구원의 답변사례에서 일반적인 물의 경우에는 산성법으로 실험하여 측정치를 검사하나 염분이 다량 포함된 해수의 경우에는 알칼리법으로 실험해야 하며 염분이 다량 함유시에는 별도의 전처리방법이 없으므로 염화물이 함유된 물에서는 더 많은 결과치를 나타낸다고 답하고 있는 것을 볼 때, 성분의 차이가 분명하기에 동일한 측정방법과 동일한 결과치를 요구하는 것은 부당하다.

다. 피청구인 건설과, 환경과에서는 매년 1회 이상 부산보건환경연구원에 온천수에 대하여 원수 및 욕조수 규격적부검사를 의뢰하여 적합판정을 통보하였고, 목욕장 욕수의 수질기준과 수질검사 방법은 「수질환경보전법」 제4조의 원수와 욕조수 기준에서 과망간산칼륨 소비량은 원수에서 10mg/L이하로 되어 있고, 실제 사용하는 욕조수의 다항에서는 과망간산칼륨이 25mg/L이하로 완화되어 있는바, 원수와 실제 사용하는 욕조수와의 간격을 원수는 바로 측정할 수 있는 것이므로 기준이 10mg/L이하이나 시간이 지남에 따라 과망간산칼륨의 발생량이 증가함을 계산하여 목욕물로 사용되어지는 부분에서는 완화하여 그 기준치를 현실화하고 있는 것이다. 이것은 과망간산칼륨이 실제 물속에서 산소와 결합하여 발생하는 것으로 시간이 지남에 따라 그 수치가 증가하는 것을 인정하여 원수에서 욕조수로 변하는 시간인 10시간 정도를 감안하여 기준치를 정한 것이다.

라. 이와 같은 이유로 지하심층에서 나오는 해수온천수라는 것이 증명되므로 피청구인의 수질검사방법은 잘못 적용되었기에 이 건 처분은 부당하므로 취소되어야 한다. 목욕장수와 수영장 용수가 사람이 이용하는 동일한 사항임에도 불구하고, 과망간산칼륨이 발행하는 시간대와 이를 인준한 목욕장 욕수의 수질기준과 수질검사방법의 합리적인 적용과 해수를 욕수로 하는 경우에는 「환경정책기본법」 제10조의 적용사례가 있음을 볼 때, 목욕물로 사용함에는 아무 이상이 없는데, 수영장 물로는 사용할 수 없다는 이 건 처분은 행정의 일관성과 동일성을 무시한 처사이며, 특히 ○○구 관내 여러 목욕장에서 이미 심층해수를 사용하여 목욕장 온천수로 사용함에도 불구하고 행정편의주의식 처분을 하여 청구인의 피해는 막대하므로 이 건 처분은 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 수영장수의 과망간산칼륨 소비량 기준이 목욕탕 등 타업종에 비해 지나치게 엄격하고 사건업소의 목욕장수는 건설과와 환경위생과의 적합판정을 받아 수영장수로 이용에 문제가 없고, 수영장 원수가 해수의 특성을 가지고 있어 염분의 다량함유로 인해 과망간산칼륨소비량이 높게 나타나는 것으로 해수기준으로 분석방법을 변경하여 측정하는 것이 타당하고 주장하나, 피청구인이 부산광역시장(문화체육관광부 경유)과 부산광역시 보건환경연구원장에게 수질검사와 관련하여 질의한 결과, 판단불가 또는 해당기관의 종합적인 판단을 요한다고 회시되어, 관련법규 등을 종합 검토하여 직접 바닷물을 이용하지 않는 수영장의 물을 나트륨의 농도가 높다고 해서 해수 수영장으로 적용할 근거가 없다고 판단하여 이 건 처분을 하였다.

나. 사건업소는 2007년 위생안전 점검 시 이번 검사기준과 동일한 기준으로 수질검사를 실시하여 적합판정을 받았고, 2008년 수질검사에서 2차례 과망간산칼륨의 기준치를 2배 이상 증가한 점을 볼 때 수영장 욕조수에 포함된 염분만으로 인해 위 수치가 높게 나왔다는 청구인의 주장은 근거가 미약하다 할 것이다. 또한, ◇◇온천 목욕장의 수질검사 적합판정에 대해서는 비록 같은 장소에서 영업하고 있으나, 수영장과 목욕장의 욕조는 완전히 분리되어 운영되는 별도시설로서 그 관리상태가 상이하고, 관련규정을 적용하는 법 또한 다르므로 단순 비교의 대상이 될 수 없으며, 수영장 욕조수의 수질검사기준이 타법의 기준에 비해 상대적으로 엄격하다는 청구인의 주장은 개별법 제정 시 해당업종의 특성을 고려하여 마련된 것으로 법을 집행하는 기관에서 판단할 사항이 아니다. 청구인은 ○○화학실험연구소의 ◇◇해수온천 원수의 분석 자료로서 기존 수돗물에는 없는 나트륨 농도의 합이 3850mg/L이므로 해수라고 주장하나, 이 법(유사 관련법 포함)에서 규정하고 있는 ″해수″의 명확한 정의는 없고, 단지 사전적인 정의 및 통상적인 의미의 ″해수″는 ″바닷물“을 의미하므로 사건업소는 직접 바닷물을 이용하지 않고 지하심층수를 이용하므로 해수 수영장이라 할 수 없다. 따라서, 청구인이 이 건 처분으로 인하여 보는 피해에 비하여 이 건 처분으로 체육시설업소를 이용하는 국민들이 안전하고 위생적인 서비스 제공받기 위해 얻어지는 공익이 더 크므로 청구인의 주장은 마땅히 기각되어야 한다.

4. 이 건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」제24조, 제30조, 제32조

○「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행규칙」제23조 [별표 6], 제27조 [별표 7]

○「환경정책기본법 시행령」제2조 [별표 1]

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 의견제출서, 피청구인의 답변서, 체육시설신고대장, 수영장수 수질검사 통보서, 행정처분통보서 등 관련 자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2007. 2. 9. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 527-2번지에서 “◇◇해수온천”이라는 상호의 체육시설업을 신고하여 운영하고 있었다.

(나) 피청구인은 2008년 여름철 수영장업 안전위행 점검계획에 따라 부산광역시 보건환경연구원장에게 수영장 욕조수의 수질검사를 의뢰한 결과, 부산광역시 보건환경연구원장은 2008. 8. 28. 피청구인에게 사건업소의 수영장 욕수에서 과망간산칼륨소비량이 26.92mg/L이 검출되어 부적합 판정됨을 통보하였다.

(다) 피청구인은 2008. 9. 1. 청구인에게 시정명령을 하였고 2008. 9. 4. 다시 부산광역시 보건환경연구원장에게 수영장 욕조수의 수질검사를 의뢰한 결과, 부산광역시 보건환경연구원장은 2008. 9. 22. 피청구인에게 과망간산칼륨소비량이 23.38mg/L 검출되어 부적합 판정됨을 통보하였다.

(라) 피청구인은 2008. 9. 24. 청구인에게 처분사전통지를 하고, 2008. 10. 13. 청구인으로부터 의견을 제출받아 부산광역시 보건환경연구원장, 문화체육관광부장관, 부산광역시장의 질의회신을 거쳐 2008. 11. 28. 청구인에게 안전·위생 기준을 위반하였다는 이유로 이 건 처분을 하였다.

(2) 살피건대, 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」제24조제1항에 따르면 체육시설업자는 이용자가 체육시설을 안전하고 쾌적하게 이용할 수 있도록 안전관리요원 배치, 수질 관리 및 보호 장구의 구비 등 문화체육관광부령으로 정하는 안전·위생 기준을 지켜야 하고, 같은 법 시행규칙 제23조 [별표 6] 2. 체육시설업의 종류별 기준 사. 수영장업에서 “(6) 수영조의 욕수는 다음의 수질기준을 유지하여야 하며, 욕수의 수질검사방법은 「먹는물 수질기준 및 검사 등에 관한 규칙」에 따른 수질검사방법에 따른다.(해수를 이용하는 수영장의 욕수 수질기준은 「환경정책기본법 시행령」 제2조 및 별표 1 제3호라목의 Ⅱ등급 기준을 적용한다) ㉱ 과망간산칼륨의 소비량은 12㎎/l 이하로 하여야 한다.”로 규정하고 있으며, 같은 법 제30조에서는 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 체육시설업자 또는 사업계획의 승인을 받은 자가 제24조제1항에 따른 안전·위생 기준을 위반한 때에 해당하면 기간을 정하여 그 시정을 명할 수 있고, 같은 법 제32조제2항에서 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 체육시설업자가 제30조에 따른 시정명령을 받고 이를 이행하지 아니한 경우에 해당하면 그 등록취소 또는 영업 폐쇄명령을 하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 영업정지를 명할 수 있으며, 같은 법 시행규칙 제27조 [별표 7] 2. 개별기준 (5) 법 제30조를 위반한 경우 중 (사) 에 따르면 법 제24조제1항에 따른 안전·위생 기준을 위반하여 시정명령을 받고 이를 이행하지 아니한 경우 1차 위반시 영업정지 10일 처분을 규정하고 있는바,

청구인은 온천목욕장 욕수 및 목욕장 욕수에 대한 피청구인 건설과, 환경위생과의 수질검사에서 적합 판정을 받았다고 주장하면서 같은 온천수를 이용하는 수영장에 대한 이 건 처분이 부당하며 사건업소가 해수의 특징을 가진 지하온천수를 사용하고 있으므로 해수기준으로 수질검사를 하여야 한다고 주장하나, 온천수 및 목욕장은 각각 「온천법」, 「공중위생관리법」에 따라 개별적인 수질기준에 적합하게 관리하여야 할 것이므로 온천수 및 목욕장의 수질검사는 별론으로 하고 사건업소의 수영장 욕수에 대하여 살펴보면, 수영장 욕수의 수질검사방법은 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행규칙」 제23조 [별표 6]에서 「먹는물 수질기준 및 검사 등에 관한 규칙」에 따른 수질검사방법을 따르도록 한 것을 볼 때, 수영장 욕수는 수영을 하면서 사람이 먹게 되는 경우가 많기 때문에 그 수질기준이 더 엄격하다 할 것이므로 사건업소에서 염분이 많은 지하온천수를 사용하고 있다 하여 이를 해수기준으로 적용하여 수질검사를 하는 것은 부적절하다 할 것이며, 사건업소가 일반기준으로 검사한 2007년도 수질검사에서는 적합판정을 받았으나 동일한 기준으로 2008년에 실시한 수질검사에서는 과망간산칼륨 소비량이 2007년에 검출된 양의 2배가 넘는 수치가 측정된 점 등에 비추어 볼 때, 청구인은 이용자가 체육시설을 안전하고 쾌적하게 이용할 수 있도록 관계법령에서 정하고 있는 안전·위생기준을 지켜야 함에도 이를 소홀히 하여 사건업소를 운영함으로써 법령을 위반한 사실이 인정된다 할 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 이 건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다.