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피청구인이 2009. 1. 9. 청구인에 대하여 한 건축불허가처분 등은

○「건축법」제11조

○「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」제3조, 제4조 및 제6조

○「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」제2조, 제10조 [별표 3]

○「부산광역시

○

○구 가스업소 허가·등록 및 신고에 관한 고시」제3조

1. 사건개요

청구인은 2008. 12. 26. ~ 12. 29. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 715-1번지(면적 5598.90㎡, 이하 “사건 토지”라 한다)에 공장건립을 위하여 건축신고 및 허가신청(신고 6건, 허가 1건, 이하 “이 건 신청”이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 2008. 12. 29. 관련부서와 실무종합심의회를 거쳐, 2009. 1. 9. 청구인에게 「액화 석유가스의 안전관리 및 사업법」제3조, 제4조 및 같은 법 시행규칙 제10조 [별표 3], 「부산광역시 ○○구 가스업소 허가·등록 및 신고에 관한 고시」(2006-58)에 따라 충전시설(저장설비·충전설비 및 탱크로리 이입·충전장소)과 보호시설의 부지 경계까지의 안전거리는 충전시설의 그 외면으로부터 사업소 경계와의 거리의 2배(48m 이상)로 하여야 하나, 이 건 신청 지역은 사실상 독립된 부분의 연면적이 100㎡ 이상의 건축물로 같은 법 시행규칙 제2조제1항제15호 [별표 1] 규정의 보호시설에 해당되어 인접 충전소(○○구 ○○동 751-11번지)와의 안전거리에 저촉된다는 이유로 건축불허가 등 처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 피청구인에게 사건 토지에 이 건 신청을 하였으나, 피청구인은「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」제3조 및 제4조 허가기준 및 같은 법 시행규칙 제10조 별표3에 규정된 액화석유가스충전사업의 시설 및 기술수준과「부산광역시 ○○구 가스업소 허가·등록 및 신고에 관한 고시(제2006-58)」에 따라 충전시설(저장설비·충전설비 및 탱크로리 이입·충전장소)과 보호시설의 부지 경계까지의 안전거리는 충전시설의 그 외면으로부터 사업소 경계와의 거리의 2배(48m 이상)로 하여야 하나, 이 건 신청은 사실상 독립된 부분의 연면적이 100㎡이상의 건축물로 같은 법 시행규칙 제2조제1항제15호 별표1 규정의 보호시설에 해당되어 인접 충전소(○○동 751-11번지)와의 안전거리에 저촉된다는 이유로 이 건 처분을 하였다.

나. 액화석유가스충전시설 안전거리 내에 인접한 사건 토지는 청구인이 필지별로 분양하고 공장 건축 공사를 완료하여 매수자 앞으로 이전 등기를 하여 사업을 종료하여야 하여야 됨에도 보호시설과의 안전거리 때문에 건축허가가 되지 않아 그로 인하여 공사착공 및 토지 분할이 되지 않아 현재 모든 분양자들과의 매매계약이 파기되어 청구인은 해당 부지의 분양 실패로 인한 피해가 막대한 지경에 이르게 되었다.

다. 액화석유가스충전시설 안전거리 내 공장건축허가가능여부에 관한 민원내용(2008. 7. 29)에 대한 회신에 의하면, 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」제10조 [별표3] 제1호가목 1) 라)에서 규정하고 있는 저장설비 등과 보호시설 간에 유지하여야 할 안전거리 기준은 충전사업자가 준수하여야 할 규정이며, 동 법령에서는 충전소부지 밖에 보호시설의 건축을 제한하는 규정을 두고 있지 않으므로 액화석유가스 충전소 허가를 받은 이후 충전소부지 밖에 타인의 보호시설 건축 가능여부에 대해서는 건축법 등 관련법령에 따라 판단되어야 할 것이라고 회신하였다. 이는 이 건 신청을 건축법 등 관련법령에 따라 판단하여야 하나, 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 및 같은 법 시행규칙 등에 따라 이 건 처분함은 위법·부당하다 할 것이다.

라. 보호거리 내 건축 민원내용(2008. 11. 18)에 대한 회신에 의하면,「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 [별표3] 제1호 가목 1) 라)에서 규정하고 있는 저장설비 등과 보호시설 간에 유지하여야 할 안전거리 기준은 충전사업자가 준수하여야 할 규정이며, 동 법령에서는 충전소부지 밖에 보호시설의 건축을 제한하는 규정을 두고 있지 않으므로 액화석유가스 충전소 허가를 받은 이후 충전소부지 밖에 타인의 보호시설 건축 가능여부에 대해서는 건축법 등 관련법령에 따라 판단되어야 할 것이라고 회신을 하면서 덧붙여 1999. 4. 1. 이후 액화석유가스충전사업허가를 받아 저장설비와 사업소경계까지의 안전거리가 확보된 시설로서「액화 석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」 [별표3] 제1호 가목 1) 라) 및 16) 사)의 규정에 의한 사업소 경계 밖의 부지중 보호시설과의 안전거리 내에 충전사업자의 귀책사유 없이 보호시설이 들어선 경우 충전사업자가 허가기준을 위반한 것으로 볼 수 없으므로 같은 법 제9조 및 제19조의 규정에 의한 완성검사나 정기검사시 부적한 사유가 되지 않는다는 법제처의 유권해석이 있었음을 알려드리오니 참고하시기 바란다고 회신하였다. 이는 법제처 유권해석에 의해 완성검사나 정기검사 시 부적합 사유가 되지 않는다고 하였으므로 이 건 신청에 대한 이 건 처분은 위법하다 할 것이다.

마. 보호거리 내 분쟁의 소지 해소를 위하여 ○○안전공사의 검사 지침에 의한 LPG충전소 안전거리 내 보호시설 관련 법제처 유권해석(법령해석06-0263)과 산업자원부 검사방법 통보(에너지안전팀-1485, 2006. 12. 11), 주요 질의에 대한 지식경제부 회신내용에도 “적법 절차에 의한 건축허가를 받아 그 안전거리 이내에 보호시설을 설치하는 경우에는 보호시설 부지 소유여부 또는 보호시설 건축불명의 여부와는 관계없이 사업자의 귀책사유로서 간주하기는 곤란하다고 판단된다고 하였다. 그리고 경남 ○○군의「액화 석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」제8조에 관한 질의회신 내용에도 명확한 판단을 제시하고 있고, 부산광역시 ○○구 관할에서도 LPG충전사업허가를 받아 영업하는 영업장으로부터 안전거리로 고시된 48m내에 보호시설 규모이상의 건축물이 건축허가 된 사실을 확인할 수 있다.

바. 따라서 유권해석 및 각각의 유사사례를 분석해 볼 때,「액화 석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」제10조 [별표 3], 「부산광역시 ○○구 가스업소 허가·등록 및 신고에 관한 고시」제3조제4항제5호에서 충전설비 및 탱크로리 이입 충전 장소의 안전거리를 48m이상으로 규정하고 있다고 하여도, 사업자가 사업소 경계로부터 안전거리 사이의 토지에 대하여 사용권을 확보할 의무를 부담한다고는 할 수 없고, 또한 허가관청도 사업자에게 사업소 경계로부터 안전거리 사이의 토지에 대하여 사용권을 확보하도록 강제할 수 없으므로「액화 석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」제10조제1항의 규정에 따라 충전시설을 시설기준 및 기술기준에 적합하도록 유지하여야 한다고 하여 사업경계선 외부의 시설물의 건축제한을 방지하여야 할 의무까지 부담한다고는 할 수 없는 것이며, 또한 상기의 사례를 볼 때 충전소부근 보호시설 내 건축행위가 이루어져 건축행위 자체가 문제가 된 곳은 없었다. 따라서 보호거리 내 시설물 축조를 위한 건축허가 자체를 제약하는 것은 위법·부당하므로 이 건 처분은 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 2008. 12. 26. 및 2008. 12. 29. ○○구 ○○동 715-1번지상에 공장용도의 건축신고서(6건) 및 건축허가신청서(1건)를 제출하였으며, 이에 피청구인은 2008. 12. 29. 관련부서 실무종합심의회 개최하였다.「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」제3조 및 제4조 허가기준, 같은 법 시행규칙 제10조 [별표 3]에 규정된 액화석유가스충전사업의 시설 및 기술기준과 부산광역시○○구 가스업소 허가·등록 및 신고에 관한 고시(제2006-58)에 따라 충전시설(저장설비·충전설비 및 탱크로리 이입·충전장소)과 보호시설의 부지 경계까지의 안전거리는 충전시설의 그 외면으로부터 사업소 경계와의 거리의 2배(48m이상)로 하여야 하나, 이 건 신청은 사실상 독립된 부분의 연면적이 100㎡ 이상의 건축물로 동법 시행규칙 제2조제1항 규정의 보호시설에 해당되어 인접 충전소(○○동 715-11번지)와의 안전거리에 저촉된다는 사유로 이 건 처분하였다.

나. 청구인이 공장용도로 건축하고자 하는 부지(○○동 715-1)와 안전거리 48m이내에 설치된 액화석유가스 충전사업소(○○동 715-11)는 원래 한 지번(○○동 715-1)이었으며, 소유자 또한 동일하다. 청구인은 2008. 5. 27. ○○동 715-1 번지 대지면적 2,475㎡ 중 건축면적 485㎡, 주용도 위험물저장 및 처리시설로 건축허가 신청을 하였고, 피청구인은 2008. 6. 13. 건축허가를 하였으며, 충전소 지번은 이후 715-11로 분할되었으며, 위 건축허가 후 피청구인은 청구인에 대해 2008. 7. 2. 액화석유가스충전사업 허가를 하였다.

다. 청구인은 위 허가신청을 하면서, 한국○○안전공사에 기술검토의뢰를 하였고, 그 기술검토서의 시설분야 중 안전거리에 충전시설 중 저장설비, 충전설비와 자동차에 고정된 탱크이입·충전장소의 중심으로부터 보호시설까지의 거리는 48m이상을 유지할 것을 확인 받아 피청구인에게 제출하여 충전소 허가를 득하였다.

라. 충전소 허가를 득한 후 5개월여 만에 청구인은 위 사건부지에 안전거리를 무시한 채 보호시설에 해당하는 건축물의 건축허가를 신청하였으며, 한편 LPG충전소 안전거리 기준의 연혁을 살펴보면, 1999. 4. 1. 이전에는 보호시설까지의 안전거리만 규정하다, 1998년 부천 충전소 사고로 인해 1999. 4. 1. 이후부터는 사업소 경계까지의 안전거리가 추가되었고, 보호시설과의 안전거리도 강화되었다. 또한 2003. 11. 7.부터는 충전사업자가 충전소 허가 이후에도 충전소 시설기준인 보호시설과의 안전거리를 유지하여야 하고, 보호시설과의 안전거리가 50m이상에서 사업소경계까지의 거리의 2배 이내로 제한되었다.

마. 이러한 충전소와 보호시설과의 안전거리 기준은 공공의 안전 즉, 주민의 생명과 재산을 보호하고, 가스사업에 대한 위해를 방지하는 차원에서 고려되어야 하며, 사회에 만연해 있는 안전 불감증에 편승하여 안전거리가 확보 되지 않은 상태에서 보호시설의 건축허가를 할 수는 없으며, 또한 충전소 허가기준을 충전소 허가 시에만 적용하고 충전소 허가이후에는 적용하지 않는다는 것은 법체계상 맞지 않는다는 법제처의 유권해석이 있고, 이 건과 관련하여 피청구인은 건축허가 신청이 들어오기 이전인 2008. 12. 2. 부산광역시장에게 액화석유가스 충전소 안전거리 내 건축허가 여부에 대해 질의를 하였으며, 이에 부산광역시장은 2008. 12. 4.「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」에서 규정하고 있는 보호시설과의 안전거리는 공공의 안전을 위하고 충전소 허가 이후에도 계속 유지함이 법의 합목적인 것으로 판단되며, 타 법령의 규정과 현장의 제반 여건 등을 종합 검토하여 허가하여야 할 것이라고 회신하였다.

바. 그리고 청구인이 청구서에서 인용한 민원회신 내용과 법제처의 유권해석 내용 등은 이미 허가를 득한 LPG충전소 사업자의 권리에 관한 사항이지, 청구인처럼 충전시설 안전거리 내에 보호시설의 건축허가를 신청하는 사업자에 대한 내용이 아니기 때문에 건축불허가 처분의 취소사유로 이유 없다. 예컨대, 충전소 허가 이후 보호시설과의 안전거리 내 보호시설이 설치될 경우 충전사업자가 허가기준을 위반한 것으로 볼 수는 없으므로 사업의 정지 또는 제한을 명할 수 없으며, 완성검사 또는 정기검사 시 불합격하였다고 보기는 어려우며, 보호시설의 철거여부는「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」에 따라 철거를 명하기도 어렵다고 하고, 다만 충전사업자와 보호시설 소유자간의 권리상충에 대해서는 입법적으로 해결해야 하나, 현재 상황에서는 먼저 허가를 취득한 자를 보호하는 방향에서 처리한다는 것이 법제처의 유권해석이므로 청구인의 주장은 더욱 이유 없다.

사. 행정소송에 있어서 특별한 사정이 있는 경우를 제외하면, “행정처분이 적법하다”는 것은 행정청이 주장·입증하여야 할 것이나, “행정처분이 위법하다”고 취소를 청구함에 있어서는 직권조사 사항을 제외하고는, 그 취소를 구하는 자가 위법사유에 해당하는 구체적 사실을 먼저 주장하여야 하고[대법원 2001.01.16. 선고 99두 8107 판결 참조], 재량에 의한 행정처분이 그 재량 한계를 벗어나 위법하다는 점은 그 행정처분의 효력을 다투는 자가 이를 주장·입증하여야 하고, 처분청이 그 재량권 행사가 정당하다는 것이었다는 점까지 주장·입증할 필요는 없다[대법원 1987.12.08. 선고 87누 861 판결 참조]고 한 점을 볼 때 청구인의 이 건 청구는 이유가 되지 못한다.

4. 이 건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○「건축법」제11조

○「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」제3조, 제4조 및 제6조

○「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」제2조, 제10조 [별표 3]

○「부산광역시 ○○구 가스업소 허가·등록 및 신고에 관한 고시」제3조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 건축신고 및 허가신청서, 피청구인의 답변서, 건축신고 및 허가신청반려 통보서 등 각종 증거자료를 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

(가) 청구인은 2008. 6. 13. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 715-1번지(현재지번 : 715-11번지)에 건축허가(가스충전소)를 받아, 2008. 7. 2. 액화석유가스 충전사업 허가를 득하였으며, 피청구인은 가스충전 허가를 하면서 “충전소 시설기준인 보호시설과의 안전거리를 계속하여 준수(유지)하여야 하며, 만약 보호시설과 안전거리를 유지하지 아니할 경우 허가가 취소된다.”는 내용으로 허가조건을 부여하였다.

(나) 청구인은 2008. 12. 26. ~ 12. 29. 피청구인에게 사건 토지에 공장용도의 이 건 신청을 하였다.

(다) 피청구인은 2008. 12. 29. 이 건 신청과 관련하여 관련부서 실무종합심의회를 개최하였다.

(라) 피청구인은 2009. 1. 9. 청구인에게 “인접 충전시설과 보호시설의 부지 경계까지의 안전거리는 충전시설의 그 외면으로부터 사업소 경계와의 거리의 2배(48m)로 하여야 하나, 이 건 신청지역은 사실상 독립된 부분의 연면적이 100제곱미터 이상의 건축물로「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」제2조제1항제15호 [별표1] 규정에 의한 보호시설에 해당되어, 인접 충전소(○○구 ○○동 751-11번지)와의 안전거리에 저촉된다.”라는 사유로 이 건 처분하였다.

(2) 살피건대,「건축법」제11조에는 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하며, 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토해양부령으로 정하는 설계도서를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다고 되어 있고,「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」제3조 내지 제6조에서 액화석유가스 충전사업 또는 가스용품 제조사업, 액화석유가스 저장소를 설치할 경우 허가를 받도록 되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제2조 [별표 1], 제10조 [별표 3]에서 보호시설이라 함은 사람을 수용하는 건축물로서 사실상 독립된 부분의 연면적이 100㎡ 이상 1천㎡ 미만이라고 정의하고 있으며, 같은 법 시행규칙 제10조제1항제1호 [별표 3]에서는 액화석유가스 충전시설 중 충전설비는 그 외면으로부터 사업소 경계까지 24m 이상을 유지하고 안전거리 및 도로 폭을 허가관청이 정하는 경우에는 그 기준(24m 이상)의 2배 이내의 범위에서 시·도의 특수한 상황을 고려하여 강화된 기준을 정하여 고시할 수 있다고 되어 있다. 그리고「부산광역시 ○○구 가스업소 허가·등록 및 신고에 관한 고시」(○○구 고시 2006-58) 제3조제4항제2호에서는 충전시설(저장설비·충전설비 및 탱크로리 이입·충전장소)과 보호시설의 부지경계까지의 안전거리는 충전설비의 그 외면으로부터 사업소 경계와의 거리의 2배(48m)로 하도록 규정하고 있는바,

청구인은「액화석유가스의 안전관리 및 사업법 시행규칙」제10조제1항제1호 [별표 3]에서 규정하고 있는 저장설비 등과 보호시설 간에 유지하여야 할 안전거리 기준은 충전사업자가 준수하여야 할 내용으로 관련법에서는 충전소 부지 밖에 보호시설의 건축을 제한하는 규정을 두고 있지 않으므로 액화석유가스 충전소를 허가 받은 이후 충전소 부지 밖에 타인의 보호시설 건축 가능여부에 대해서는「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」에 의거 적용할 사항이 아니라고 주장하고 있고, 피청구인은「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」에서 규정하고 있는 보호시설과의 안전거리는 공공의 안전을 위하여 충전소 허가 이후에도 계속 유지함이 법의 목적에 부합되며, 충전소 허가기준을 충전소 허가 시에만 적용하고 충전소 허가 이후에는 적용하지 않는다는 것은 법체계상 맞지 않는다는 취지에 따라 이 건 처분함은 정당하다고 주장하고 있다. 먼저 이 사건 추진경위를 볼 때 피청구인은 2008. 7. 2. 청구인에게 사건토지와 인접한 부지에 액화석유가스 충전사업 허가를 하면서 “충전소 시설기준인 보호시설과의 안전거리를 계속하여 준수하여야 하며, 만약 보호시설과 안전거리를 유지하지 아니할 경우 허가가 취소된다.”는 허가조건을 부여한 사실을 확인할 수 있고, 또한 피청구인은 “실무종합심의회”를 개최하여 타 법령 등에 저촉되는지 여부를 확인한바,「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」과「부산광역시 ○○구 가스업소 허가등록 및 신고에 관한 고시」에서 규정하고 있는 보호시설과의 안전거리는 공공의 안전을 위하여 충전소 허가 이후에도 계속 유지함이 법의 목적에 부합되며, 충전소 허가기준을 충전소 허가 이후에도 계속 적용함이 타당하다고 판단하여 이 건 처분한 것이다. 따라서 이 건 신청이 건축법 등에서 정한 신고 및 허가기준을 충족하였다 할지라도 타 법령에 저촉되는지 여부와 중대한 공익상 필요(공공의 안전성 등)가 있을 경우에는 거부할 수 있다 할 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 이 건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다.