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피청구인이 2008. 12. 16.청구인에 대하여 한 이행강제금 4,143,000원 부과처분은 이를 취소한다.

○ 「건축법」제11조, 제79조 및 제80조

○ 「건축법 시행령」제2조 및 제115조의2

1. 사건개요

청구인은 부산광역시 ○○구 ○○동1가 5-1번지 상 건물(지상 9층, 지하 3층, 면적 833.1㎡, 이하 “사건건축물”이라 한다)을 2008. 9. 16. 임의경매로 낙찰 받아 2008. 10. 1. 소유권이전등기하여 취득하여 오던 중 2008. 10. 6. 사건 건축물을 점포로 무단증축(경량철골조 천막, 연면적 25.52㎡, 이하 “위반건축물”이라 한다)하였다 하여 피청구인에게 2차례에 걸친 시정명령을 받았으며, 피청구인은 위반 건축물에 대한 시정명령 및 이행강제금 부과의 사전통지를 거쳐 2008. 12. 16. 허가 없이 사건 건축물을 증축하였다는 이유로 청구인에게 위반 건축물에 대한 이행강제금 4,143,000원 부과처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 2008. 9. 16. 사건 부동산에 대하여 부산지방법원 2007 타경40○○9호 임의경매사건에서 낙찰 받고 2008. 10. 1. 청구인 명의로 소유권을 취득하였으나, 피청구인은 경매 받은 부동산이 관련「건축법」을 위반하였다 하여 2008. 12. 1. 청구인에게 위반건축물 이행강제금 부과 사전통지를 하였고, 기간 내 시정하지 않는다 하여 2008. 12. 16. 위반건축물에 대한 이행강제금을 부과하였다.

나. 청구인은 사건 건축물을 부산지방법원 2007 타경 40○○9호 임의경매 사건에서 경낙 받았으나, 사건부동산에 대한「건축법」위반행위에 대해서는 잘 알지 못한 상태였다. 청구인이 탐문하여 알아본바, 사건 부동산의 불법 건축물은 약 1년 전부터 이미 존재고 있었으며, 실질적인 영업행위도 한 것으로 확인되었고, 더욱이 본 청구인이「건축법」의 위반 내용을 인지한 때는 불가 1개월 정도에 지나지 않았다.

다. 청구인은 위반건축물에 대하여 시정지시를 받고 상기 건물을 불법 점유하고 있는 허위 유치권자들이 청구인의 정상적인 점유일정을 방해하고 법원의 인도명령 신청에도 허위유치권자들과 임차인이 이의제기를 하는 등 이행강제금 부과처분 시점에는 도저히 철거 및 원상복구가 불가한 상태였다.

라. 청구인은 2009. 1월 건물의 점유권을 확보하고 즉시 원상복구 공사를 시작하여 1월경 이미 원상복구하고 시정완료 보고한 상태다. 따라서 피청구인의 이 건 처분은 청구인이 인지하지 못한 상황이었으며, 인지 후 시정지시를 이행하고자 하는 강력한 의지가 있었음에도 불구하고 법원경매부동산의 특성인 인도와 명도절차가 남아 있음으로 인하여 불가피하게 시전조치를 이행치 못한 점, 또한 허위의 유치권자들이 건물의 인도를 거부한 점, 배당기일의 연기로 인하여 청구인이 이행강제금 부과시점에 이행을 할 수 없었던 점 등 지나치게 가혹한 법 적용으로 인한 점 등을 고려할 때 이 건 처분은 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 이 사건 위반건축물을 부산지방법원 2007타경40○○9호 임의경매사건에서 경낙 받았으므로 건축법 위반 경위에 대해서는 알지 못하였고, 탐문하여 보니 상기 위반건축물은 약 1년 전부터 이미 존재하여 실질적인 영업행위를 하였음에도 청구인이 건축법 위반 내용을 인지한 때는 불과 1개월 정도에 지나지 않았다고 주장하나, 이행강제금은 위법건축물의 방치를 막고자 행정청이 시정조치를 명하였음에도 건축주 등이 이를 이행하지 아니한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 시정명령 이행시까지 지속적으로 부과함으로써 건축물의 안전과 기능, 미관을 향상시켜 공공복리의 증진을 도모하기 위한 것으로서 이 경우 ‘건축주 등’이라 함은 위반사항에 대한 시정명령을 이행하여야 할 당해 건축물의 현재 소유권자를 말하는 것이므로, 피청구인의 이 사건 이행강제금 부과처분에 앞서 시정명령을 이행하여야 할 당해 현재 소유권자인 청구인에게로 2008. 10. 1. 소유권이 이전된 후 2008. 10. 6.자 이 사건 건축물 위반사항에 대하여 시정조치 하라는 피청구인의 시정명령이 2008. 10. 8.자로 청구인 주소지에 송달되었기에 이 사건「건축법」위반내용을 인지한 때는 불과 1개월 정도에 지나지 않았다는 청구인의 주장은 사리에 맞지 않는 억지 주장에 불과하며, 만약 청구인이 이 사건 건축물 소유권 이전에 따라 이 사건 건축법 위반사항에 대해 인지하지 못하여 피해가 발생하였다면 이것은 피청구인이 관여할 사항이 아니라 이해당사자간 자기결정에 기초하여 자기책임을 전제로 하는 사적자치의 원칙에 따라 민사적인 차원에서 해결해야 할 것이다.

나. 그리고 청구인은 법원 경매 부동산의 특성상 인도와 명도절차가 남아 있음으로 인해 불가피하게 시정지시를 이행하지 못하였으며, 허위유치권자들과 임차인들이 건물의 인도 거부 및 배당기일의 연기로 인하여 이행강제금 부과 시점엔 도저히 철거 및 원상복구 시정지시를 이행할 수 없었다고 주장하나, 피청구인은「행정절차법」제21조제1항 규정에 의거 이행강제금 부과처분 전 청구인에게 처분내용이 사실과 다를 경우 의견제출을 안내하면서 이의신청기간을 고지하는 처분사전통지를 하는 등(건축지적과-8247, 2008. 12. 1) 청구인의 위 주장대로 이 사건 시정명령을 기한 내 이행하지 못하는 불가피한 사정을 피청구인에게 통보할 수 있는 기회가 충분히 있었음에도 불구하고, 당시에는 이 사건 위반건축물에 대하여 청구인의 위 주장대로 건축물 인도·명도절차가 남아 있음으로 인한 시정기한 연장신청 등 아무런 의견진술을 하지 않고 있다가 지금에 와서야 이 사건 심판을 청구하여 위와 같은 사정으로 인하여 이행강제금 부과 시점엔 도저히 철거 및 원상복구 시정지시를 이행할 수 없었다고 주장하는 것은 터무니없는 억지 주장에 불과하므로 이유 없다 할 것이다.

다. 아울러 청구인은 위 여러 제반사정에 의하여 2009년 1월 건물의 점유권을 확보한 이후에야 이 사건 건축법 위반사항을 시정 완료하였으므로 이 사건 이행강제금 부과처분은 지나치게 가혹하여 부당하므로 취소되어야 한다고 주장하고 있으나, 대법원 결정(2007. 7. 13. 2007마637, 건축법위반에 대한 이의)에 의하면 “「건축법」제69조의2에 따른 이행강제금은 행정관청의 시정명령 위반행위에 대하여 과하는 제재이므로 일단 그 위반행위가 이루어지면 이행강제금 부과대상이 되는 것이고, 그 후에 이를 시정하였다 하여 이행강제금 부과대상에서 당연히 벗어나는 것은 아니다.”고 하였으며,「건축법」제80조제5항에서도 ‘허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 자가 이를 이행하면 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다.’라고 되어 있는바, 이 사건 이행강제금은 허가권자인 피청구인이 이 사건 건축물 위반사항에 대하여 철거 등 원상회복 시정명령을 누차 하였음에도 건축주인 청구인이 시정기한인 2008. 11. 28.까지 이행 조치하지 않아 적법·타당한 절차에 의거하여 부과되었기에 그 후에 청구인이 이 사건「건축법」위반사항을 시정하였다 하더라도 위「건축법」제80조제5항 규정에 의거 이미 부과된 이 사건 이행강제금은 반드시 징수되어야 하므로 청구인의 위 주장은 이유 없다 할 것이다.

라. 또한 위「건축법」제80조에서 규정한 이행강제금은 대상 토지의 개별공시지가를 기준으로 하여 시가표준액으로 환산한 금액(구조, 용도, 발생연도 등의 변수를 고려한 금액)에 위반면적과 일정한 요율 계산에 의거 현 상태의 건물가치에 맞게 부과되는 금액으로서 행정기관 임의로 조정하여 부과할 수 있는 사항이 아니라 할 것이다.

마. 이와 같이 피청구인이 이 사건 위반건축물에 대하여 건축법 등 관계법령상 적법한 절차에 의해 부과 처분한 이행강제금은 시정명령을 받은 후 시정기간 내 당해 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에게 부과하는 것으로서 이 사건 건물과 같이 철거를 하기에 적절하지 못할 경우 이행강제금의 부과처분은 철거와 같은 효과가 발생하며, 또한 건축법을 위반함으로써 건축주 등에게 돌아갈 수 있는 경제적 부당이윤을 환수하는 차원에서 행정청이 조치할 수 있는 집행벌로서 최소한의 부과금액이기에, 누구든지 사유를 불문하고 건축행위를 할 경우에는건축법 등 관련규정을 준수하여야 하고 관련규정을 위반한 경우에는 시정하여야 하며, 시정하지 않을 경우에는 관할 행정청이 고발 및 이행강제금 부과처분 등 행정처분 하도록 건축법 등 관계법령에 규정되어 있으므로 청구인의 위 주장은 모두 이유 없다 할 것이다.

바. 아울러 이는 모든 국민에게 동일하게 적용되어야 하는 것으로서 개인의 입장만을 내세워 피청구인의 적법·타당한 행정처분에 대하여 가혹하다고 주장하는 것은 국가의 공권력을 실추시킬 뿐만 아니라 법을 위반하는 행위를 당연히 여기는 처사임이 분명하기에 법을 준수하는 대다수의 선량한 국민들에 대한 피해예방 차원 및 다른 사람들에게 경각심을 불러일으키기 위해서라도 일벌백계로 다스리는 것이 마땅하다 할 것이다.

사. 위에서 살펴본 바와 같이 이행강제금은 건축주 등이 위법건축물에 대한 시정명령을 불이행한 경우에 행정명령의 실효성을 확보하기 위하여 부과함으로써 공공복리의 증진을 도모하기 위한 것으로서 청구인이 주장하는 사정을 감안하더라도 이 사건 각 처분으로 달성하고자 하는 위법건축물의 방지 등 공익은 청구인이 입게 될 재산권 침해 등 불이익에 비하여 결코 적지 아니하다 할 것이기에 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 볼 수 없음에도 불구하고, 청구인은 피청구인으로부터 건축법 위반에 대한 시정명령을 받고 이 사건 건물이 위법건축물임을 알면서도 위반사항에 대해 시정하지는 않고서 개인의 입장만을 내세워 행정청의 적법·타당한 행정처분의 취소를 주장하는 것은 국가의 공권력을 실추시키고 실정법 위반을 당연시 여기는 처사라고 밖에 볼 수 없기에, 청구인의 위 주장은 모두 이유 없으므로 이 사건 이행강제금부과처분 취소 청구는 마땅히 기각되어야 할 것입니다.

4. 이 건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○ 「건축법」제11조, 제79조 및 제80조

○ 「건축법 시행령」제2조 및 제115조의2

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 위반 건축물 시정명령서, 이행강제금부과계고서, 이행강제금부과 통지서, 현장사진 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2008. 10. 1. 사건 건축물을 임의경매로 낙찰 받아 청구인 명의로 소유권을 이전하였다.

(나) 피청구인은 2008. 10. 6. 청구인 명의로 되어 있는 사건 건축물에 점포 용도로 무단증축(경량철골조 천막, 연면적 25.52㎡)하였다 하여 위반건축물 시정명령을 하였다.

(다) 피청구인은 2008. 11. 7. 청구인에게 위반 건축물에 대한 2차 시정명령을 하였다.

(라) 피청구인은 2008. 12. 1. 청구인에게 위반 건축물에 대한 이행강제금을 부과하겠으니 2008. 12. 12한 의견제출 하도록 사전통지 하였다.

(마) 피청구인은 2008. 12. 16. 청구인에게 이 건 처분을 하였다.

(2) 살피건대, 「건축법」제2조제1항제8호에 따르면 “건축이란 건축물을 신축·증축·개축·재축하거나 건축물을 이전하는 것을 말한다.”고 되어 있고, 같은 법 시행령 제2조제1항제2호에서는 “증축이란 기존 건축물이 있는 대지에서 건축물의 건축면적, 연면적, 층수 또는 높이를 늘리는 것을 말한다.”고 정의하고 있으며, 같은 법 제11조제1항, 제79조제1항 및 제80조제1항제1호에 따르면, 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 하고, 허가권자는 대지나 건축물이 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되면 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명하도록 되어 있고, 허가권자는 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 시정명령 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니한 경우 「지방세법」에 따라 해당 건축물에 적용되는 1제곱미터의 시가표준액의 100분의 50에 해당하는 금액에 위반면적을 곱한 금액 이하로 이행강제금을 부과하도록 규정하고 있는바,

청구인은 사건 건축물을 부산지방법원 2007타경40○○9호 임의경매 사건에서 경낙 받았으나 사건 부동산과 관련한 위반 건축물이 있는지에 대하여 인지한 지는 불가 1개월도 되지 않는다고 하면서 위반건축물에 대한 시정지시를 받고 불법 건축물을 점유하고 있는 자에 대하여 법원에 인도명령 신청을 하는 등 시정명령 이행에 노력하였고, 법원의 인도와 명도절차가 남아 있어 불법 건축물의 철거 및 원상복구가 사실상 불가능하였으나, 이 건 처분 후 법원의 배당기일 결정으로 건물의 점유권을 확보하고 즉시 원상복구 하였으므로 피청구인이 청구인에게 한 이 건 처분은 지나치게 가혹한 법 적용이라 주장하고 있다. 한편 피청구인은「건축법」제80조에 의한 이행강제금은 행정관청의 시정명령 위반 행위에 대하여 과하는 제재이므로 일단 그 위반행위가 이루어지면 이행강제금 부과대상이 되는 것이고 그 후에 이를 시정하였다 하여 이행강제금 부과대상에서 당연히 벗어나는 것은 아니라고 주장하고 있다. 이 사건의 경우는 청구인이 2008. 10. 1. 임의경매 사건에서 경낙 받아 소유권을 이전 받았으나 기존 불법으로 점유하고 있는 점유자들에 대한 법원의 인도명령 신청이 있었고, 인도명령 신청 이후에도 점유자들이 유치권을 내세워 이의제기를 하는 등 불법 건축물에 대한 시정명령을 이행할 수 없었던 여건(부동산 임의경매 배당기일 연기 등)을 알 수 있고, 또한 이 건 처분 후인 2008. 12. 23. 부동산 임의경매 배당기일이 확정되어 2009. 1월 위법 건축물에 대한 인도 및 명도절차를 이행한 사실을 관련 자료를 통해 확인할 수 있다. 따라서 청구인의 주장 사실이 명확하고 시정명령을 이행할 수 없는 불가피한 사정이 있었음을 감안할 때, 피청구인이 청구인에게 한 이 건 처분은 지나치게 가혹한 법적용으로 재량권을 남용한 위법한 부분이 있다 할 것이다.