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피청구인이 2009. 2. 25. 청구인에 대하여 한 개발행위불허가처분은 이를 취소한다.

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 및 제58조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조〔별표 1의2〕

○「부산광역시 도시계획 조례」제22조 및 제29조

1. 사건개요

청구인은 2008. 6. 23.과 2008. 9. 3. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 산15-3번지 외 2필지(이하 ‘사건토지’라 한다)에 근린생활시설 건축을 위반 개발행위허가 신청을 하였고, 피청구인은 2008. 7. 2.과 2008. 9. 12. 사건토지의 최대경사도는 각각 35.5%와 37.7%로 「부산광역시 도시계획 조례」상 개발행위허가 기준인 32.5%를 초과한다는 이유로 이를 불허가하였다. 청구인은 2009. 2. 4. 사건토지 중 1,526㎡에 주식회사◇◇교통의 차고지 조성공사를 위하여 개발행위 허가 신청을 하였고, 피청구인은 2009. 2. 24. 부산광역시 ○○구 도시계획위원회 자문을 거쳐 2009. 2. 25. 청구인에게 ①신청지는 평소 교통량이 많은 지역이며, 신청지 인접지에 도시고속도로 램프가 위치하여 차량진출입에 따른 교통사고 우려가 많으며, ②신청지는 산사태 발생지와 인접한 지역으로 지반 거동이 진행되고 있는 특성 등을 감안할 때 절토시 재해 등의 우려가 높고, ③◇◇산 자연경관 훼손 방지 및 녹지축의 연속성 확보를 위해 주변지역 일원은 개발보다는 보존함이 바람직함을 이유로 개발행위불허가 처분(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 차고지로 사용하던 부지를 2002년 5월 한국○○부산지역본부 지역주택조합에 매각한 후 차고지 확보를 위하여 꾸준히 노력을 하였으나 부지를 확보하지 못하여 회사를 운영함에 있어 어려움을 겪고 있어 사건토지 9,055㎡ 중 1,526㎡에 대하여 개발행위허가 신청을 하였으나 피청구인으로부터 이 건 처분을 받게 된 것으로, 사건토지의 최대경사도는 28.9%로 기준인 32.5%보다 낮으며 피청구인이 관련부서와 협의한 내용에도 개발행위허가와 관련하여 별다른 의견이 없었으며, 사건토지에는 등산로나 약수터 등 주민이 근접할 시설이 없고 여타 보호할 만한 수목이나 문화재 등도 전무한 곳으로 청구인이 사건토지의 주변환경과 미관을 손상시키지 않도록 계획을 수립하였음에도 피청구인은 이에 대한 보완책은 전혀 검토도 하지 않았고, 이 건 처분으로 인한 청구인의 사익 즉 산업의 파급적 효과 등은 전혀 고려하지 않은 채 공익만을 우선시하여 아무런 비교형량 없이 개발행위허가에 따른 반대 여론과 민원을 우려하여 한 이 건 처분은 재량권을 남용한 위법한 처분이라 할 것이다.

나. 사건토지의 인근에 위치하고 있는 부산광역시 ○○구 ○○동 산24-1번지는 입목이 양호하며 산사태 발생지에 인접하고 약 10m 거리에 도시고속도로 진입램프가 위치하고 있음에도, 부산광역시 ○○구 고시 제2000-32호(2000. 6. 14.)로 도시계획시설결정이 난 뒤 부산광역시 ○○구 고시 제2008-26호(2008. 5. 14.)로 사업시행자지정 및 실시계획인가가 취소되었으나 이에 대한 행정소송 판결 결과에 따라 부산광역시 ○○구 고시 제2009-22호(2009. 3. 11.)로 다시 도시계획시설사업(◇◇자동차운전학원 부지조성 공사) 실시계획변경인가가 났으며, 인근에 위치한 ○○구 ○○동 198-3번지의 ◎◎택시(주)는 차고지 사용목적(주차면수 62대)의 개발행위허가가 났고, ○○구 ○○동 198-6번지에 건축된 □□빌라의 실제 주차면수는 19면으로 사용승인(2005. 9. 27.)과 ○○구 ○○동 산53-20번지 일원의 운동시설 ◇◇과 비교·교량하면 사건토지의 주차면수는 36대로 기허가가 난 토지와 비교할 때 교통유발이 거의 발생하지 않고, 사건토지중 668㎡는 이미 개발되어 있어 산측 편입 일부 부지(858㎡)의 수목은 24그루밖에 되지 않아 사업 시행시 최대한 이식하여 친환경적으로 부지를 조정한다면 자연경관 훼손은 극히 미미하다 할 것으로 도시경관 저해, 재해발생, 환경오염등과 전혀 관련이 없는 사건토지를 피청구인이 자의적으로 판단하여 도시계획위원회의 자문을 거쳐 피청구인이 한 이 건 처분은 구체적이고 명확한 법 규정을 무시하고 규정을 확대 해석한 위법·부당한 처분이라 할 것이므로 피청구인의 이 건 처분은 취소되어야 할 것이다.

다. 피청구인은 사건토지와 접해 있는 ○○구 ○○동 산15-2번지 토지에 대한 개발행위허가 신청이 있었으나 개발행위로 인한 도시경관저해 등을 이유로 도시계획위원회 자문결과에 따라 불허가 처리한 개발행위허가에 대한 행정심판 재결결과 기각된 사례가 있어 피청구인이 한 이 건 처분이 규정을 확대 해석하여 행한 행정처분으로 볼 수 없다고 하나, ○○구 ○○동 산15-2번지 토지에 대한 개발행위불허가처분은 피청구인이 관련부서 협의시 불가의견으로 회신되었고, 건축자재 적치장 조성과 관련한 개발행위허가에 대하여 도시계획위원회에서 “지목변경으로 인한 폐기물 적치 우려 및 개발로 인한 도시경관 저해”사유로 불허가 결정이 난 것이지만, 사건토지는 건설폐기물 임시보관 또는 건축자재 적치장도 아니고 도시경관을 저해할 만한 사업계획이 아니며, 청구인이 현재 일부 훼손되어 방치된 부지를 친환경적으로 개발 정비하여 소규모 평면 주차 차고지로 사용하려고 함에도 사건토지가 행정심판재결에서 기각된 토지와 인접되어 있다는 이유만으로 이 건 처분을 하는 것은 부당하다 할 것이다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 사건토지 인근에 위치한 ◇◇자동차운전학원 부지조성공사와 운동시설◇◇은 부산광역시장의 개발 및 정비계획 등에 따라 2000년 6월과 1984년 11월에 도시계획시설로 결정된 사항으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조의 규정에 따라 일반적인 개발행위가 기준을 적용하지 아니한 사업이며, 2003년 10월 개발행위허가 신청한 □□연립주택은 2005년 9월 준공된 16세대의 연립주택지로서 교통유발이 거의 발생하지 아니하고 2005년 6월 개발행위허가 신청한 ◎◎택시주식회사의 차고지는 개발행위허가 신청한 부지가 경작지로 이용되고 있어 자연경관 훼손은 극히 미비하고, ○○로에서 떨어진 곳에 위치하고 있어 도시경관에 크게 문제가 되지 않아 도시계획위원회에서 개발행위허가가 난 곳이다.

나. 피청구인은 「부산광역시 도시계획 조례」제29조제2항의 규정에 따라 개발행위로 인한 도시경관저해, 재해발생, 환경오염 등의 예방이 필요하다고 인정된 사건토지에 대하여 도시계획위원회 자문을 거친 결과 차량 진·출입에 따른 교통사고, 사건토지의 지반 특성상 절리현상과 지반거동이 우려되어 사건토지 절토시 재해 등의 우려가 높을 뿐 아니라 ◇◇산 자연경견 훼손방지 등을 위하여 개발보다는 녹지로 보존하는 것이 바람직하다는 의견이 제시되어 이 건 처분을 한 것으로, 피청구인은 사건토지와 접하고 있는 ○○구 ○○동 산 15-2번지에 대한 개발행위허가 신청시에도 도시경관 저해 등을 이유로 도시계획위원회 자문결과에 따라 개발행위를 불허가한 사례가 있는바, 피청구인이 주변환경과 미관을 이유로 개발행위 허가를 불허하는 것은 관련규정을 확대 해석한 부당한 처분이라는 주장은 이유 없다 할 것이다.

다. 개발행위를 하고자 하는 자는 당해 개발행위에 따른 위해방지·환경오염방지·경관·조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 허가권자에게 제출하여야 한다고 강행규정으로 두고 있으며, 이에 반하여 허가권자는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보, 위해방지, 환경오염방지, 경관·조경 등에 관한 조치를 할 것을 조건으로 개발행위를 할 수 있다고 임의 규정을 두어 개발계획에 대한 수용여부를 허가권자의 재량에 맡기고 있다고 할 것이므로, 피청구인이 관계법령은 물론 사건토지의 개발이 주변환경에 미치는 영향과 지속가능한 도시발전 등을 종합적으로 검토하여 청구인에게 한 이 건 처분은 위법·부당하거나 재량권을 일탈·남용한 처분이라 할 수 없으므로 청구인의 이 건 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 및 제58조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조〔별표 1의2〕

○「부산광역시 도시계획 조례」제22조 및 제29조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 개발행위허가 신청서, 도시계획위원회 자문결과, 개발행위불허가 통보서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2008. 6. 23. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 산15-3번지5,048.0㎡(자연녹지지역)에 근린생활시설 신축을 위한 개발행위허가 신청을 하였고, 피청구인은 2008. 7. 2. 사건토지의 최대경사도는 35.5%로 기준인 32.5%를 초과하며, 도시경관 저해 및 재해발생 우려가 예상된다면 개발행위불허가 처분을 하였다.

(나) 청구인은 2008. 9. 3. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 산15-3번지2,724.0㎡(자연녹지지역)에 근린생활시설 신축을 위한 개발행위허가 신청을 하였고, 피청구인은 2008. 9. 12. 사건토지의 최대경사도는 37.7%로 기준인 32.5%를 초과한다는 이유로 개발행위불허가 처분을 하였다.

(다) 청구인은 2008. 10. 21. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 산15-3번지1,526.0㎡(자연녹지지역)에 차고지 조성공사를 위한 개발행위허가 신청을 하였으나 2008. 11. 19. 피청구인에게 취하원을 제출하였다.

(라) 청구인은 2009. 2. 4. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 산15-3번지 외 2필지 1,526㎡(자연녹지지역)에 차고지 조성공사를 위한 개발행위허가 신청을 하였고, 피청구인은 「부산광역시 도시계획 조례」제29조제2항에 따라 2009. 2. 24. 부산광역시 ○○구 도시계획위원회 자문을 거쳐 2009. 2. 25. 청구인에게 ① 신청지는 평소 교통량이 많은 지역이며, 신청지 인접지에 도시고속도로 램프가 위치하여 차량 진출입에 따른 교통사고 우려가 많으며, ② 신청지는 산사태 발생지와 인접한 지역으로 지반 거동이 진행되고 있는 특성 등을 감안할 때 절토시 재해 등의 우려가 높고, ③ ◇◇산 자연경관 훼손 방지 및 녹지축의 연속성 확보를 위해 주변지역 일원은 개발보다는 보존함이 바람직함을 이유로 개발행위불허가 처분을 하였다.

(2) 살피건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조에서 토지의 형질 변경(이하 “개발행위”라 한다)을 하고자 하는 자는 허가를 받아야 하며, 같은 법 제58조제1항에서 개발행위의 허가기준으로 “4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것”이라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제56조제1항 [별표 1의2]의 1. 분야별 검토사항, 가. 공통분야 (3)에 토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우에는 표고·경사도·임상 및 인근 도로의 높이, 배수 등을 참작하여 도시계획조례(특별시·광역시·시 또는 군의 도시계획조례를 말한다. 이하 이 표에서 같다)가 정하는 기준에 적합할 것, 라. 주변지역과의 관계 (1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고,… (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 …생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것.”이라고 규정하면서, 「부산광역시 도시계획 조례」 제22조의 개발행위허가기준에 1. 등고선, 표고 등이 인근 개발지보다 높은 곳으로 지역여건을 보아 형질변경을 함으로서 주변환경 및 미관을 크게 해칠 우려가 있는 지역은 제외할 것, 8. 토지의 형질변경 등의 행위로 환경의 오염 또는 위해·붕괴 등 재해발생이 예상되지 아니할 것(다만, 환경의 오염방지, 위해·붕괴의 방지, 완충지대 설치 등의 조건을 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다)”이라고 규정하면서, 시장은 개발행위로 인한 도시경관 저해, 재해발생, 환경오염 등의 예방을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 도시계획위원회의 자문을 거치도록 규정하고 있는바,

청구인은 피청구인의 이 건 처분이 사건토지에 인접한 토지와 비교·교량하면 비례와 평등의 원칙에 반하여 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 주장하나, 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 등 각종 증거자료에 의하면 청구인이 사건토지에 대하여 개발행위허가 신청을 하자 피청구인은 「부산광역시 도시계획 조례」제29조제2항의 규정에 따라 개발행위로 인한 도시경관저해, 재해발생, 환경오염 등의 예방이 필요하다고 인정하고 사건토지에 대한 도시계획위원회 자문을 거친 결과 개발행위가 불가하다는 의견이 제시되었으나, ◎◎택시(주)와 □□빌라는 사건토지로부터 약간 떨어진 곳에 위치하며 토지이용형태 등이 사건토지와는 달라 도시계획위원회 자문 결과 개발행위허가 의견이 있어 개발행위허가가 난 것을 알 수 있으며, 이에 비해 사건토지에 접하고 있는 부산광역시 ○○구 ○○동 산15-2번지 토지에 대한 개발행위허가 신청에 대하여 피청구인이 도시계획위원회 자문결과에 따라 경관 저해 등을 이유로 개발행위를 불허가한 사례도 있는바, 피청구인이 토지의 형질변경 행위를 수반하는 개발행위허가에 대한 허가여부에 대한 결정은 재량행위에 속하는 것이라 할 것이며, 행정청은 재량행위의 영역에서 제3자에게 재량권을 행사했던 일정한 선례가 존재하는 경우에 행정청은 동일한 사안에 대하여 이전에 제3자에게 한 처분과 동일한 처분을 상대방에게 하도록 스스로 구속당한다고 할 수 있는바, 피청구인이 사건토지의 개발이 주변 환경에 미치는 영향과 도시발전 등을 종합적으로 검토하여 도시환경 저해를 방지하기 위하여 한 이 건 처분은 청구인의 사익을 고려하더라도 위법·부당하거나 재량권을 일탈· 남용한 처분이라 할 수 없다 할 것이다.