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피청구인이 2009. 2. 16. 청구인에 대하여 한 건축불허가처분은

○「건축법」제11조

○「건축법 시행령」제9조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 및 제58조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 [별표1-2] 및 제71조 [별표 6]

○「주택건설기준 등에 관한 규정」제9조

○「부산광역시 건축지침」제2조, 제5조 [별표1]

○「부산광역시 주유소 등록요건에 관한 고시」(제2000-171호)

1. 사건개요

청구인은 2009. 2. 9. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 59-3번지(대지면적 479.3㎡, 이하 “사건토지”라 한다)에 주유소(지상 2층, 연면적 158.74㎡, 이하 “사건건축물”이라 한다)를 건축하기 위하여 건축허가청구를 하였으나, 피청구인은「부산광역시 ○○구 건축 인·허가 사전예고제 운영지침」제8조에 의하여 민원조정위원회 개최결과 주민들이 반대한다는 의견이 있음에 따라, 2009. 2. 16. 청구인에게 “주유소 신축 예정 부지는 교통사고 다발지역으로 지정된 곳으로 주유소 건립 시 주유공급 진·출입차량으로 인한 교통사고 위험이 더욱 가중되며, 또한 주유소 진·출입부분이 횡단보도, 버스정류장 등의 교통시설을 침범·간섭하며, 보행자 통행 및 교통정체 등 교통사고 위험이 상당히 크다.”는 이유로 건축불허가처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 사건토지에 사건건축물을 건축하기 위하여 2009. 2. 10. 피청구인에게 건축허가를 청구하였다. 피청구인은 2009. 2. 16.「부산광역시 ○○구 건축인·허가사전예고제 운영지침」제8조에 의한 민원조정위원회 심의결과 심의의견서 제2안(주민의견수용)으로 결정하고 ① 주유소 신축 예정부지는 이미 교통사고 다발지역으로 지정된 곳으로 주유소 건립 시 주유차량의 진·출입으로 인한 교통사고 위험이 더욱 가중되며, ② 또한 주유소 진·출입 부분이 횡단차도, 버스정류장 등의 교통시설을 침범·간섭하며, 보행자 통행 및 교통정체 등 교통사고 위험이 상당히 크다는 이유로 청구인의 건축허가신청에 대하여 이 건 처분을 하였다.

나. 청구인은 사건토지에 주유소 영업을 하고자 2008. 11. 9. 피청구인에게 위험물 저장 및 처리시설(주유소) 목적으로「부산광역시 ○○구 건축인·허가 사전예고제 운영지침」제4조에 의거 사전예고 허가 신청서를 제출하였으나, 피청구인은 같은 지침 제7조에 따라 2008. 11. 20. 15:00경 주민대표 3명을 참석시켜 조정회의를 개최하였고, 조정회의에서 청구인과 주민대표들 간 의견조정이 되지 않아 2008. 12. 22. 12:00경 같은 지침 제8조에 따라 주민대표 3명을 참석시켜 제2차 민원 조정위원회를 개최하였다. 그런데 위 주민대표로 참석한 3명 중 1명(이○○)은 사건토지 건너편에서 주유소(◎◎주유소)를 운영하고 있고, 또 다른 1명(이□□)은 아버지가 대리 참석하여 같은 지침 제5조에서 정한 주민대표 자격이 없는 자로 공정성이 결여되었다 할 것이다. 그리고 주민대표 1명(박○○)은 이 사건 민원제기를 철회한 상태이다. 피청구인은 2008. 12. 29.경 위 2차례의 민원조정위원회 심의결과를 청구인에게 통보하였으며, 청구인은 위 민원조정위원회 결정에 불복하여 2009. 2. 10. 피청구인에게 건축허가를 신청하였고, 피청구인은 2009. 2. 16. 이 건 처분하였다.

다. 청구인이 신청한 사건토지는 토지이용계획확인원 상 제3종일반주거지역으로 위험물 저장 및 처리시설의 건축이 가능한 지역이며, 건축하고자 하는 건축물은 연면적 합계가 158.74㎡인 건축물로서 「건축법」제11조제1항 및 같은 법 시행령 제9조제1항에 의거 건축허가 대상 건축물에 해당되며,「석유 및 석유대체연료 사업법」제10조, 같은 법 시행령 제14조 및 별표 2에 근거한「부산광역시 주유소 등록요건에 관한 고시(2000-171호)」에 의한 등록요건 중 부지의 노폭(20M)과 접도거리(20M)가 적합하고「주택건설기준 등에 관한 규정」제9조제3항에 의한 공동주택과 25m 이상 이격되어 저촉사항이 없다 할 것이다.

라. 피청구인이 이 건 처분사유로 제시한「부산광역시 ○○구 건축인·허가 사전예고제 운영지침」제8조의 규정에 의한 민원조정위원회 심의결과 심의의견서 제2안(주민의견수용)으로 결정한 민원제기 및 교통정체, 교통사고의 위험성이 있다는 이유를 제시하였으나, 이는 어떠한 관계법령에도 근거하지 않은 임의적이고 추상적인 사유에 불과하다. 또한 위 지침 제8조제2항의 규정에 의하면 “건축주가 민원조정위원회 조정안을 수용하지 아니할 경우 건축 인·허가 불허 또는 반려”의 내용이 있지만, 피청구인이 위 민원조정위원회 심의결과 심의의견서 제2안(주민의견수용)으로 결정된 것만을 근거로 건축불허가 처분한 것은 위법 부당한 처분이다. 뿐만 아니라 피청구인이 이 사건 건축불허가 처분한 유일한 근거가 민원조정위원회 심의결과(심의의견서 제2안으로 결정된 것)는 위에서 본 바와 같이 이 사건 민원을 제기한 3명 중 2명은 자격 자체가 없고, 1명은 민원제기를 철회하였으므로 그 과정과 결과는 전혀 근거가 없는 것이다.

마. 청구인은 이 사건 피청구인의 부당한 처분에 대하여 원만하고도 신속한 해결을 위하여 국민권익위원회에 민원을 제기하였는바, 청구인의 민원제기에 대하여 국민권익위원회는 “피청구인이 현재 운영하고 있는 ‘사전예고 운영지침’이 행정절차법 제46조제1항의 규정에 근거하여 제정·운영되고 있는 것이어서 이 민원건축물의 불허가 처분이 적법하다고 주장하고 있으나, 행정절차법 제46조 규정은 정책·제도 및 계획의 수입과 시행으로 미치는 영향이 광범위하여 사전에 일반국민에게 예고할 필요성이 있는 행정 및 개발계획 등을 대상으로 봄이 타당하고, 이 민원 건축물과 같이 도시관리계획 등 행정계획 등에 의하여 그 입지가 개별 건축물을 대상으로 이를 적용하는 것은 타당하지 않은 것으로 보이는 점, 민원사무처리에 관한 법률 제24조제3항제4호의 규정에 따라 설치된 민원조정위원회는 같은 법 시행령 제37조제1항제4호의 규정에 따라 주무부서 또는 실무종합심의회에서 결정된 민원에 대한 법규적용의 타당성 여부 등을 검토하도록 규정되어 있으므로 이 ‘사전예고 운영지침’은 피청구인의 내부 행정지침에 불과한 점, 민원조정위원회의 심의결과만을 근거로 건축불허가 처분한 것은「민원사무처리에 관한 법률」에서 정하는 ‘민원조정위원회’의 운영범위를 넘어선 것으로 보이는 점, 피청구인 또한 ‘민원조정위원회’의 결정 이외에 타 법령상 저촉사항이 없음을 인정하고 있는 점, 건축허가권자는 건축허가청구가 건축법 등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없는 점(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두 1227 판결 참조) 등을 종합적으로 고려하여 볼 때 피청구인이 행한 건축불허가 처분은 위법 부당하므로 취소하는 것이 타당하다고 판단된다.”면서 피청구인의 청구인에 대한 이 사건 처분을 취소할 것을 권고하는 의결을 하였다. 위 국민권익위원회 의결에도 불구하고 피청구인은 어떠한 근거도 없이 주민들의 여론을 다시 수렴하여 처리한다는 구실로 청구인에 대한 건축불허가 처분을 유지하고 있다.

바. 청구인은 이 사건 주유소 사업을 위하여 토지매입비와 건축설계비 등 약 12억원의 비용과 많은 시간을 낭비하여 매우 곤란한 처지에 놓여 있다. 피청구인은 어떠한 관계법령에도 근거하지 않은 임의적이고 추상적인 사유와 민원조정위원회의 심의의견서 만을 근거로 청구인에 대하여 한 이 건 처분은 위법 부당하므로 마땅히 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 2008. 10. 10. 피청구인에게 사건토지 상에 위험물저장 및 처리시설(주유소) 용도의 건축인·허가 사전예고 신청이 되어 「부산광역시 ○○구 건축인·허가 사전예고제 운영지침」에 의거 2008. 10. 14. 청구지에 사전예고 안내문을 게시하여 2008. 10. 14 ~ 10. 20. 7일간 주민의견 수렴한 결과 교통사고 위험, 환경오염, 인근 상권지장 등의 사유로 주유소 건축은 반대하며, 병원·은행 등의 주민편익시설이 건축되기를 원한다는 의견을 제시하여 청구인에게 주민의견을 통보하여 2008. 10. 31. 주민의견에 대한 청구인의 답변을 받았으나 주민의견이 수용되지 않았다.

나. 주민과 청구인의 의견이 대립되어 2008. 11. 20. 주민대표 5명, 건축 관계자 2명을 참석시켜 조정회의를 실시하였으나 쌍방간의 의견이 조정되지 않아 회의가 결렬 되었다. 「부산광역시 ○○구 건축인·허가 사전예고제 운영지침」제8조(민원조정위원회 운영) 규정에 따라 2008. 12. 22. 민원조정위원회에 상정하여 심의한 결과 교통사고 다발지역으로 위험상존 등의 사유로 주민의견을 수용하여 건축불허가 처분을 하였고, 이에 청구인은 2009. 2. 9. 피청구인에게 사건토지에 사건건축물을 건축하기 위하여 건축허가를 신청하였으며, 피청구인은 민원조정위원회 심의결과에 따라 2009. 2. 16. 이 건 처분을 하였다.

다. 청구인은 피청구인의 운영지침은 내부지침에 불과하며 민원조정위원회에서 교통사고 다발지역으로 위험상존 등의 사유로 건축불허가 처분한 것은 임의적이고 추상적인 사유라고 주장하지만, 피청구인의 운영지침은「행정절차법」제46조제1항 규정을 근거로 건축인·허가 사전에 인근 주민에게 행정예고를 하여 주민의 행정참여를 도모함으로써 행정의 공정성과 투명성을 확보하고 민원을 사전에 최소화하는 등 신뢰받는 건축행정의 구현을 목적으로 하며,「민원사무처리에 관한 법률 시행령」제37조제1항제2호의 규정에 의한 장기 미해결 민원, 반복민원 및 다수인 관련 민원에 대한 해소 또는 방지대책을 위해 운영지침을 제정·시행하고 있다.

라. 사건건축물 신청지역 주변 현황을 살펴보면, 신청지역 전면에 ○○고가도로 교각이 있으며, 이 곳은 이미 교통사고 다발지역으로 관할경찰서에서 위험경고 표시를 하여 관리를 하고 있는 위험상존지역이다. 또한 신청지역 인근에 설치된 횡단보도와 버스정류장은 사건건축물 차량 진·출입으로 인하여 보행자의 통행에 위험이 따르며, 교통흐름을 방해하여 교통정체 유발 및 교통사고 위험이 있으므로, 민원조정위원회에서 주민의견을 수용하여 이 건 처분하였다.

마. 또한, 사건건축물 신청이 관계법령에서 정한 기준을 충족하였다 할지라도 중대한 공익상 필요가 있을 경우에는 그 수리를 거부할 수 있으며(대법원 1998. 9. 25. 선고 98두 7503 판결), 사건건축물 신청지역 전면도로가 교통사고 다발지역인 점, 주유소 차량 진·출입과 횡단보도, 버스정류장의 교통간섭으로 인한 보행자 및 교통사고 위험, 주변토지의 이용현황 등을 종합적으로 고려한바, 공익상의 위험을 예방할 중대한 필요가 있으므로 피청구인이 청구인에게 한 이 건 처분은 타당하다.

바. 청구인은 반대 민원을 제기한 3명 중 2명은 자격이 없고, 1명은 반대민원을 철회하였다고 주장하나, 민원대표 중 이○○는「○○동 258-20번지」, 이□□은「○○동 258-5번지」토지소유자로「부산광역시 ○○구 건축인·허가 사전예고제 운영지침」제5조(주민의견 수렴범위)에 의한 건축예정지 경계로부터 50m이내에 해당되는 주민이며, 위 지침은 인근 주민의 의견을 최대한 수렴하기 위한 목적으로 시행하는 것이므로 주민대표 1명이 반대민원을 철회하였다고 하여 민원사항이 해결되었다고 할 수 없다. 따라서 이 건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○「건축법」제11조

○「건축법 시행령」제9조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 및 제58조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제56조 [별표1-2] 및 제71조 [별표 6]

○「주택건설기준 등에 관한 규정」제9조

○「부산광역시 건축지침」제2조, 제5조 [별표1]

○「부산광역시 주유소 등록요건에 관한 고시」(제2000-171호)

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 건축인허가 사전예고제 관련 민원조정위원회 개최 및 심의결과 통보서, 건축허가신청서, 피청구인의 답변서, 건축불허가처분 통보서 등 각종 증거자료를 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

(가) 청구인은 2008. 10. 10. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 59-3번지에 대지면적 479.3㎡, 건축연면적 158.74㎡, 지상 2층 규모의 위험물저장 및 처리시설(주유소)을 건축하기 위하여 “건축인·허가 사전예고 신청”을 하였다.

(나) 피청구인은 2008. 12. 22. 건축물 인·허가제 사전예고제 관련 민원조정위원회를 개최하였고, 교통사고 다발지역으로 위험상존 등의 사유로 주민의견을 수렴하여 건축불허가처분을 결정하였다.

(다) 피청구인은 2008. 12. 29. 청구인에게 “「부산광역시 ○○구 건축 인·허가 사전예고제 운영지침」제8조에 의하여 민원조정위원회 심의결과 주민의견 수렴으로 결정하였으며, 주유소 신축예정 부지는 이미 교통사고 다발지역으로 지정된 곳으로 주유소 건립시 주유공급 진·출입 차량으로 인한 교통사고 위험이 더욱 가중되며, 또한 주유소 진·출입부분이 횡단보도, 버스정류장 등의 교통시설 침범·간섭하며, 보행자 통행 및 교통정체 등 교통사고 위험이 상당히 크므로 주유소 건축 불허가 처분한다.”는 내용으로 민원조정위원회 심의결과를 통보하였다.

(라) 청구인은 2009. 2. 9. 피청구인에게 사건토지에 건축허가(지상 2층, 대지면적 479.3㎡, 건축연면적 158.74㎡)를 신청하였다.

(마) 피청구인은 2009. 2. 16. 청구인에게 “「부산광역시 ○○구 건축 인·허가 사전예고제 운영지침」제8조 규정에 의한 민원조정위원회 심의결과 주민의견 수렴으로 결정하였으며, 주유소 신축예정 부지는 이미 교통사고 다발지역으로 지정된 곳으로 주유소 건립시 주유공급 진·출입 차량으로 인한 교통사고 위험이 더욱 가중되며, 또한 주유소 진·출입부분이 횡단보도, 버스정류장 등의 교통시설 침범·간섭하며, 보행자 통행 및 교통정체 등 교통사고 위험이 상당히 크다.”는 내용으로 이 건 처분을 하였다.

(2) 살피건대, 「석유 및 석유대체연료 사업법」제10조, 같은 법 시행령 제15조 [별표 2]에 근거한 「부산광역시 주유소 등록요건에 관한 고시」(부산광역시 고시 제2000-171)는 주유소 등록요건에 대하여 부지의 노폭 및 접도거리(노폭 20m이상의 도로에 접한면 20m이상), 주변 환경과의 관계(공동주택과 25m이상 이격), 주유소 화장실 설치기준에 관한 사항으로 정하고 있으며, 「주택건설기준 등에 관한 규정」제9조제3항은 주유소로부터 25m이상 떨어진 곳에 공동주택 등을 배치할 수 있다고 규정하고 있다. 또한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항의 규정에 의하면 건축물의 건축 또는 공작물을 설치하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제56조 [별표 1-2] 2. 개발행위별 검토사항, 가. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치 (1)에 의하면 건축법을 적용받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당되는 경우 그 건축 또는 설치의 기준에 관하여는 건축법의 규정과 법 및 이 영이 정하는 바에 의하고, 그 건축 또는 설치의 절차에 관하여는 건축법의 규정에 의하도록 되어 있고, 같은 법 제58조의 규정에 의한 개발행위의 기준은 1. 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것, 2. 도시관리계획의 내용에 배치되지 아니할 것, 3. 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것, 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경 또는 경관과 조화를 이룰 것, 5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정한 경우에 한하여 개발행위를 하여야 한다고 규정하고 있는바,

피청구인은 사건토지 앞 도로는 이미 교통사고 다발지역으로 지정된 곳으로 주유소 건립시 주유소 진·출입 차량으로 인하여 교통사고 위험이 더욱 가중되며, 또한 주유소 진·출입부분이 횡단보도, 버스정류장 등의 교통시설 침범·간섭하며, 보행자 통행 및 교통정체 등 교통사고 우려 및 교통체증 등으로 건축불허가 처분한 것이라고 주장하고 있으나, 청구인이 신청한 사건토지는 토지이용계획확인원상「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제76조제1항, 같은 법 시행령 제71조제1항제5호 [별표 6]의 규정에 의한 제3종일반주거지역으로 위험물저장 및 처리시설의 입지가 가능하고, 같은 법 제56조 및 제58조의 규정에 의한 개발행위 기준 등에 부적합 하다고 볼 수 없으며,「석유 및 석유대체연료 사업법」제10조, 같은 법 시행령 제15조 [별표 2]에 근거한「부산광역시 주유소 등록요건에 관한 고시」에 의한 등록요건에도 적합함을 알 수 있다. 또한 피청구인이 주된 불허가 사유로 제시한 교통사고 우려 및 교통체증 등은 주유소 건립에 따라 일정부분 영향을 미치지 않는다고는 할 수 없으나, 이 사건 건축물이 건축될 경우 교통사고 우려 및 체증 등 어느 정도 지장이 있는지 구체적으로 알 수 없고, 이러한 임의적이고 추상적인 사유를 들어 사건 건축물을 불허가 할 정도의 중대한 공익상의 필요가 있다는 점을 인정할 아무런 근거가 없다 할 것이다. 피청구인은 건축허가 신청이 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 임의적이고 추상적인 사유를 들어 거부할 수는 없으며, 위에서 언급한 중대한 공익상의 필요가 없음에도 요건을 갖추어 허가신청 한 사항을 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없다 할 것이다. 따라서 건축허가 신청은 공익과 사익을 비교·교량한다 할지라도 피청구인이 이 건 처분으로 주민이 얻게 될 공익에 비해 청구인이 입게 되는 사익의 침해 또한 적지 않다고 볼 때 피청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이며, 피청구인의 이 건 처분은 법령을 잘못 적용한 위법·부당한 처분이라 할 것이다.