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1. 피청구인이 2009. 3. 5. 청구인에 대하여 한 쌀소득직불제부당

○ 「농지법」제2조, 제9조, 제83조, 제84조

○ 「농지법 시행령」제8조

○ 「쌀소득 등의 보전에 관한 법률」제13조

○ 「쌀소득 등의 보전에 관한 법률 시행규칙」제7조

1. 사건개요

청구인은 부산광역시 ○○구 ○○동 1768-14번지에 거주하면서 경상남도 ○○군 지역에 관외 출입경작을 하던 중 2005년도부터 2008년도까지 경상남도 ○○군 ○○면 ○○리 219번지 외 19필지 20,965.82㎡에 대하여 쌀소득등보전직불금 등록신청서를 제출하여 2005년부터 2007년도까지 쌀소득직불금 5,939,570원을 수령하였으나, 2008년도 10월부터 2008년 12월에 걸쳐 쌀소득직불금을 지급한 대상 농지에 대해 실경작 확인을 시행한 농지소재지 경상남도 ○○군수가 2008. 12. 19. 피청구인에게 청구인이 등록 신청한 ○○군 ○○면 소재 8필지의 농지가 실경작 되지 않았음을 통보함에 따라, 피청구인이 2009. 3. 5. 청구인에게 비실경작으로 인한 부적격자라는 이유로 쌀소득직불제 부당지급금 5,939,570원을 환수결정(이하 “이건 처분”이라 한다)하였음을 통지하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 2005년 7월 청구인과 청구외 서○○, 김○○ 3인이 차후 전원생활을 위하여 공동으로 ○○군 ○○면 ○○리 219번지 등 8필지 7,495㎡를 구입하여 농지의 명의는 청구인은 딸 정○○으로, 서○○은 처 이○○으로, 김○○은 처 이◇◇로 하고 3인이 수시로 왕래하면서 농사를 지었고, 농지 옆에 거주하는 ○○군 ○○면 ○○리 305번지 김◇◇씨가 농기계를 가지고 있어, 사용료를 주고 임차하여 농작업을 하였으며, 2005년 7월,「쌀 소득 보전에 관한 법률」제7조(쌀소득 보전직접지불금 지급대상자등록)에 의거 피청구인에게 등록신청을 하였고 피청구인의 현지조사 등 적법한 절차에 의해 등록증을 교부받아 2005년부터 2007년까지 3년간 직불금을 수령하고 수확한 쌀은 부산으로 가지고 와서 이웃과 친지들에게 팔았으나, 2008. 11. 21. 경상남도 ○○군 ○○면으로부터 쌀 소득 보전직불금 부당수령자로 의심되어 이의신청을 하라는 공문을 받고 이의신청을 하였지만 “쌀 경작 불인정”으로 통보가 온 바 있다. 2009. 3. 10. 피청구인으로부터 수령한 쌀소득 직불제 부당지급금 환수결정통지는 농림수산식품부 농가소득안정추진단-3350(2008. 12. 19)호로 시달된 “각 연도별 1필지라도 비 실경작인 경우 해당연도 기지급액 전부환수”지침에 의해서 2005년부터 2007년까지 3년간 받은 직불금 전액을 환수하라는 것이다.

나. ○○군 농업지원과-16199(2008. 12. 19)호로 통보된 ‘2005년-2008년 쌀 소득 보전직불금 관외경작자 실 경작 확인결과 통보서’에 ○○군 ○○읍과 ◎◎면, ▣▣면 소재 농지는 “실경작”으로 ○○면 소재 농지는 “비 실경작”으로 통보가 왔으며, 농사를 짓는다는 개념에는 모내기, 벼베기, 농약살포 등 상당부분을 다른 사람에게 돈을 주고 맡겨도 문제가 없고, 동일세대인 가족이 농사를 짓고 직불금을 받아도 아무런 문제가 없다고 했으며, 위 김◇◇씨에게 장비사용료와 농경비를 지불한 은행송금증을 첨부했고 부산에 거주하는 청구인이 ○○면 ○○리에 거주하는 김◇◇에게 돈을 보낼 다른 이유가 없는데도 ○○면에서는 어찌하여 “실경작”으로 인정해주지 않는지 억울하다. 청구인은 본인들의 비용과 책임으로 주도적으로 농사를 지었기 때문에 ○○면으로부터 당연히 “실경작”으로 인정을 받을 줄로 알았던 사항이므로 재심의를 요구하는 바이다.

다.「쌀 소득 등의 보전에 관한 법률」제13조(쌀 소득 등 보전직접지불금의 감액지금 또는 등록제한)제1항제1호 “거짓 그 밖의 부정한 방법으로 등록을 한 경우에는 이미 지급한 금액이 있는 때에는 이를 회수하여야 한다.”고 명시되어 있으나 적법한 절차에 의해 등록을 하였는데 3년이 지난 지금에 와서 위 제13조를 적용함은 무리가 있고, 2009. 3. 25. 개정되어 2009. 6. 26.부터 시행되기로 되어 있는 같은 법 제13조제1항 “거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록 또는 수령을 한 경우 등록자 또는 수령자가 등록된 모든 농지의 고정직접지불금 및 변동직접지불금 전부를 지급하지 아니한다.”는 규정과 제13조의2 “제13조1항에 해당하는 사유에도 불구하고 쌀 소득 보전직접지불금을 이미 지급한 경우에는 이를 돌려받아야한다”는 규정을 적용한 ○○구청의 이러한 환수조치는 시행일 이전의 행위에 대한 소급적용이므로 마땅히 무효처리 되어야 할 것이다.

라. 만약, 전부 취소가 되지 않으면 실 경작으로 통보된 함안군 가야읍, ◎◎면, ▣▣면의 직불금은 인정해주고 2005년과 2007년도 직불금 수령액 중 ○○면 소재 농지의 비 실경작 직불금 지급액만 환수하는 것이 타당하다고 보므로 실경작으로 통보된 다른 면에 있는 농지의 직불금까지 환수한다는 것은, 이 건 처분으로 청구인이 받게 될 정신적 고통과 경제적 손실이 크므로 너무 가혹한 처벌이라 아니 할 수 없다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 “○○군 ○○면 ○○리 226번지 외 7필지에 대한 농지소재지의 비실경작 판정을 인정할 수 없다”고 주장하고 있으나, 쌀소득직불제 지침 변경에 따라 ○○면 농지소재지에서 ‘실경작심사위원회’ 를 구성하여 청구인의 실경작 여부에 대하여 관계기관 영농기록, 경작농지 현장방문, 이·통장 면담, 인근 농지 경작자 3명이상 면담 등을 통하여 종합적으로 신청자격 유무를 심사하여 실경작 조건 미비자로 분류 청구인에게 이의신청 기회를 부여하였고, 그 후 청구인의 이의 신청을 받아 청구인이 제출한 실경작 확인 근거서류에 의거 현지조사 후 재 심의한 결과 ‘실경작심사위원회’의 재적인원 10인(적합 1명, 부적합 9명)의 판정으로 비실경작을 최종 판정하여 청구인에게 이의신청 결과를 통보한 사항이며, ○○면 소재 농지의 경우 3인이 공동 소유·경작을 하였다고 주장을 하나 그 중 한명인 청구외 이○○는 2005 ~ 2007년도 쌀소득직불금을 자진반납하고, 2008년도 지급대상자 자진철회를 신청해 스스로 농사를 짓지 않는다고 인정하였다.

나.「농지법」제2조제5호에는“‘자경’ 이란 농업인이 그 소유 농지에서 농작물을 경작 또는 다년생 식물 재배에 상시 종사하거나 농작업의 2분의 1 이상을 자기의 노동력으로 경작 또는 재배하는 것” 이라고 하고 있으며, 쌀직불금 시행지침 변경〔붙임1〕쌀 직불금 적법·환수대상 판단 기준에도 “‘실경작’이라 함은 자기의 비용과 책임으로 농작업을 직접 수행하거나, 농작업의 일부를 위탁하여 경영하는 것”으로 명시되어 있고,「농지법」제9조(농지의 위탁경영) 및 같은 법 시행령 제8조에 의거 주요 농작업의 1/3이상을 자기 또는 세대원의 노동력에 의하거나 1년 중 30일 이상을 주요 농작업에 직접 종사하는 농업인에 한해 농작업의 일부를 위탁할 수 있음에도 불구하고, 청구인은 어디에 근거한 것인지는 모르지만 “농사를 짓는다는 개념에는 모내기, 벼베기, 농약살포 등 상당부분을 다른 사람에게 돈을 주고 맡겨도 문제가 없고…” 라고 하면서 ○○면 거주 청구외 김◇◇에게 장비사용료와 농경비를 지불한 은행송금증을 근거로 본인들의 비용과 책임으로 주도적으로 농사를 지었으므로 당연히 실경작으로 인정하여야 한다고 주장하나, 청구인의 주장대로 모내기, 벼베기, 농약살포 등 상당부분을 위 김◇◇에게 맡기고 장비사용료와 농경비를 지급하였다면 농작업의 대부분을 위탁하였다는 것을 인정하는 것이고, 청구인 등이 주도적으로 농사를 지었다고 주장하기 위해서는 볍씨, 비료, 농약, 벼 포장재 등을 구입한 영수증 등의 객관적인 자료가 있어야 하나 청구인은 이를 증명하거나 자료를 제출하지 못하였으며, 청구인이 ○○면 거주 농민 김◇◇에게 장비사용료와 농경비를 지불하고 위 김◇◇이 논갈이를 하고 볍씨, 비료, 농약을 구입하여 이앙과 병충해방제, 벼베기(탈곡)까지 한 것을 인정하는 것이므로 이는 농작업의 대부분(전부)을 위탁한 것으로서 청구인의 경우 일부 위탁이 아닌 전부 위탁으로 인정되어 ‘○○면실경작심사위원회’에서 비실경작 판정을 한 것은 합법적이고 정당한 행정행위이며, 청구인이 장비사용료와 농경비를 지불한 사실만으로 본인들의 비용과 책임으로 주도적으로 농사를 지었으므로 실경작으로 인정해 달라고 주장하는 것은 행정처분을 모면해보려는 억지주장에 불과한 것이다.

다. 청구인은 적법절차를 거쳐 등록하였으므로 「쌀소득 등의 보전에 관한법률」제13조(쌀소득등 보전 직접지불금의 감액 또는 등록제한)제1항제1호 “거짓 그 밖의 부정한 방법으로 등록한 경우에는 이미 지급한 금액이 있을 때에는 이를 회수하여야 한다.”를 적용하는 것이 부당하다고 주장하나, 청구인은 앞에서 언급한 바와 같이 경남 ○○군 ○○면 ○○리 219번지외 7필지 3,724.32㎡에 대하여 2005년˜2008년 까지 비실경작자로 판정되어 직불금지급대상자로서의 자격이 없었음에도 직불금을 계속하여 지급받았으며, 「쌀소득 등의 보전에 관한법률」제8조(등록사항의 변경사항 신고등)제1항에는 “쌀소득등의보전직접지불금의 지급대상자로 등록된자는 쌀소득보전직접지불금의 지급대상농지 또는 쌀 생산농지의 면적이 변동되면 농림수산식품부령이 정하는 바에 따라 농림수산식품부장관에게 변경등록을 하여야한다.”라고 규정하고 있으나 청구인은 쌀직불금 지급대상농지가 축소되었음에도 불구하고 변경등록 하지 않고 직불금대상이 아닌 농지에 대하여 직불금을 지속적으로 수령 또는 등록신청 하였으므로 청구인이 주장하는 적법절차에 의하여 등록하였다는 주장은 변명에 불과하다.

라.「쌀소득 등의 보전에 관한법률」제13조의2(부당이득금 및 가산금)조항은 청구인에게 2005~2007년도 쌀소득 직불제 부당지급금 환수결정통지한 이후 신설된 조항으로서 본 환수결정통지에 적용되지 않았으며, 본 환수결정통지는 같은 법 제13조(쌀소득 등 보전직접지불금의 감액지급 및 등록제한)제1항에서 “농림수산식품부장관은 쌀소득등직불금등록자가 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 고정직불금 또는 변동직불금의 전부 또는 일부를 지급하지 아니하되 제1호에 해당 하는 자에 대하여는 고정직접지불금 및 변동직접지불금의 전부를 지급하지 아니하며 이미 지급한 금액이 있을 때에는 이를 회수하여야한다. 1. 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 등록을 한 경우”를 적용하여 처분한 것으로 청구인은 아직 시행하지 않는 같은 법 제13조 2(2009. 3. 25 신설, 2009. 6. 26 시행) 조항을 착오 인용하는 우를 범하고 있으며, 그 전에 같은 법 제13조제1항에 “이미 지급한 금액이 있을 때에는 이를 회수하여야 한다.”고 규정하고 있으므로 이는 이법 시행 이전에 지급한 금액에 대해서도 회수하여야 한다고 소급 회수를 인정한 조항으로서 피청구인의 환급조치는 합법적이고 정당한 행정조치라 할 것이다.

마. ‘05~’07년도 직불금 환수(전체) 결정을 취소하지 않으면 직불금 수령액 중 ◇◇면 소재 비실경작 직불금액만 환수하는 것이 타당하다고 주장하나, 쌀소득의 보전에 관한 법률 시행규칙 제7조〔별표2〕에서 “거짓 또는 그 밖의 방법으로 등록한 경우에는 고정 직접직불금 및 변동 직접지불금의 전부 미지급(이미 지급된 금액이 있을 때에는 이를 회수)하여야 한다” 고 규정하고 있고, 농림수산식품부에서 시달된 쌀직불금 특별조사결과 및 후속조치사항에서도 “특별조사결과 연도별로 여러 필지 중 한 필지라도 비 실경작인 경우에는 해당연도 기 지급액 전부회수” 하도록 규정되어 있으므로 청구인의 2005~2007년도 쌀직불금 전액에 대하여 회수하는 것이 적법 타당한 처분이라 할 것이며, 또한 청구인은 이건 처분으로 정신적 고통과 경제적 손실이 크므로 너무 가혹한 처벌이라 주장하나, 이는 WTO 쌀 협상이후 쌀값 폭락에 대비하여 영세한 농민을 보호하고 농촌사회의 붕괴와 국가식량주권을 보호하기 위하여 시행하는 쌀 소득등 보전직접지불제의 근본취지를 오도하였고, 마땅히 실경작 농민에게 돌아가야 할 귀중한 국가보조금이 손실되고 농민들의 절망과 사회적 파장에 비하면 가혹한 처벌이라 할 수 없을 것이다. 따라서 이 사건처분은 적법하고 타당한 행정행위이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○ 「농지법」제2조, 제9조, 제83조, 제84조

○ 「농지법 시행령」제8조

○ 「쌀소득 등의 보전에 관한 법률」제13조

○ 「쌀소득 등의 보전에 관한 법률 시행규칙」제7조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 이의신청서, 피청구인의 답변서, 쌀소득직불제 부당지급금 환수결정 통지서, 경상남도 ○○군수의 쌀경작확인 심사결과 통보서 등 관련 자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2005. 8. 31. 피청구인에게 쌀소득보전직접지불금 등록 신청을 한 이래, 2006년과 2007년도에도 쌀소득등보전직접지불금 등록을 신청하고, 2005년도 2,237,830원 2006년도 1,591,840원 2007년도 1,482,340원 도합 5,939,570원의 직접지불금을 수령하였다.

(나) 경상남도 ○○군수는 2008. 12. 19. 피청구인에게 “2005~2008년도 실경작확인결과”를 통보 하면서 청구인 등록 농지의 실경작 확인결과 2005~2006년도 등록신청분 중 경남 ○○군 ○○면 소재 7필지, 2007년도 등록신청분 중 ○○면 소재 8필지 농지가 비실경작으로 판명되었음을 통지 하였다.

(다) 피청구인은 2009. 3. 5. 청구인에게 2005~2007년도 쌀소득직불제 부당지급금 환수결정을 통지 하였고, 청구인은 이에 대해 2009. 5. 22. 이의신청을 제기하였다.

(라) 피청구인은 2009. 5. 25. 경남 ○○군 ○○면장에게 청구인의 이의신청에

따른 재심의 요청을 하였고, 이에 대해 ○○면장은 2009. 6. 3. “변동사항 없음”으로 종결 처리하였음을 통보 하였다.

(마) 피청구인은 2009. 6. 9. 청구인에게 이의신청이 불인정되었음을 통보 하였다.

(2) 살피건대,「쌀소득 등의 보전에 관한 법률」제13조제1항에 의하면 “농림수산식품부장관은 쌀소득등직불금등록자가 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 고정직접지불금 또는 변동직접지불금의 전부 또는 일부를 지급하지 아니하되, 제1호에 해당하는 자에 대하여는 고정직접지불금 및 변동직접지불금의 전부를 지급하지 아니하며 이미 지급한 금액이 있는 때에는 이를 회수하여야한다”고 규정하면서 제1호에 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 등록을 한 경우를 들고 있으며, 같은 조제3항에서는 제1항의 규정에 의한 고정직접지불금과 변동직접지불금의 지급제한기준의 세부적인 기준은 그 위반행위의 유형과 위반의 정도 등을 참작하여 농림수산식품부령으로 정한다고 하고 있는 한편, 같은 법 시행규칙 제7조 관련〔별표 2〕2. 개별기준 가호에 “거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록 또는 수령을 한 경우 등록된 모든 농지의 고정직접지불금 및 변동직접지불금 전부 미지급”으로 규정하고 있는바,

청구인은 적법절차를 거쳐 등록하였으므로「쌀소득 등의 보전에 관한법률」제13조제1항제1호를 적용하는 것이 부당하다고 주장하나, 청구인 소유 농지의 소재지 행정관청인 경상남도 ○○군수가 피청구인에게 통보한 내용에 따르면 청구인 등록 농지의 실경작 확인결과 2005~2006년도 등록신청분 중 경남 ○○군 ○○면 소재 7필지, 2007년도 등록신청분 중 경남 ○○군 ○○면 소재 8필지 농지가 비실경작으로 판명되었고 그에 대한 청구인의 이의신청에 의해 피청구인이 재심의 요청을 한 데 대하여도 동일한 내용의 통보를 하였으며, 이는 관련법규와 지침 등에 따라 ○○면의 ‘실경작심사위원회’에서 현장 확인 등을 통해 면밀히 조사한 결과에 따라 판명된 것으로 보아지는 데 반해 뚜렷한 반증도 없이 ‘비실경작’으로 판명된 것이 잘못되었다고 하는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵고, 따라서 청구인은 실경작을 하지 않고 있는 농지를 등록하고 쌀소득등보전직접지불금을 수령한 것이며, 이는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록 또는 수령을 한 경우로서 「쌀소득 등의 보전에 관한법률」제13조제1항제1호에 해당되고, 이에 대해서 “등록된 모든 농지의 고정직접지불금 및 변동직접지불금 전부 미지급하고 이미 지급한 금액이 있는 때에는 이를 회수하여야한다”고 규정하고 있는 법규에 따라 청구인에게 한 피청구인의 이 건 처분에 있어 위법·부당함은 없다 할 것이다.