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피청구인이 2009. 3. 27. 청구인에 대하여 한 개간사업시행인가신청 반려처분은 이를 취소한다.

○「개발제한구역지정 및 관리에 관한 특별조치법」제11조 및 제12조

○「개발제한구역지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제10조, 제14조 및 제20조

○「농어촌정비법」제9조, 제10조 및 제12조

○「개간업무지침( 2004. 12. 24 농림부 훈령 제1184호)」제10조

○「부산광역시 사무위임 조례」제2조〔별표 1〕

1. 사건개요

청구인은 2008. 6. 2. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 산 1-27번지 3,510㎡(이하 ‘사건토지’라 한다)에 대하여 과수원 조성을 위하여 개간대상지 선정 신청을 하였고 피청구인은 2008. 6. 10. 청구인에게 개간대상지 선정 및 사업시행자 지정을 통보하였기에 청구인은 2008. 6. 12. ○○신문에 사건토지에 대한 개간사업시행계획을 고시한 후 2009. 3. 19. 피청구인에게 개간사업시행인가 신청을 하였으며, 피청구인은 같은 날 관련부서 의견을 협의한 후 2009. 3. 27. 청구인에게 ①○○관광단지 지구지정을 위한 개발제한구역 해제업무 추진시 “중앙부처의 협의 및 중앙도시계획위원회 자문심의”에서 현 상태로 보존토록 협의된 지역이며, ②세계적인 관광단지조성에 따른 인근지역의 무분별한 개발로 인해 국가경쟁력 및 국가위상에 지장이 우려된다는 이유로 개간사업시행인가신청 반려처분(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 농업인으로 부산광역시 ○○구 ○○동 177번지(답)에 농사를 짓고 있으며, 사건토지는 2004. 12. 3. 공유지분으로 구입하였다가 2007. 12. 27. 청구인 명의로 소유권 이전등기를 하고 개간할 필요성을 느껴 피청구인에게 개간사업시행인가신청을 하자 피청구인은 사건토지가 ①○○관광단지 지구지정을 위한 개발제한구역 해제업무 추진시 현상태로 보존토록 협의된 지역이고, ②인근지역의 무분별한 개발로 인해 국가경쟁력 및 국가위상에 지장이 우려된다는 추상적인 이유로 이 건 처분을 하였다.

나. 사건토지는 토지이용계획확인서상 자연녹지지역·개발제한구역 및 토지거래계약에 관한 허가구역은 맞지만 관광진흥법상의 관광단지는 아니며, 지목은 ‘임야’로 자연녹지지역에 속해 있으나 도시계획구역이나 수자원 또는 수질보호구역이 아니며 그 외에 달리 ○○관광단지 조성사업의 지정구역이 아니므로 법령상 어떠한 형질변경의 제한이 없는 토지로 사건토지 주변에는 소나무, 해송, 잡목들이 무질서하게 식재되어 있어 전체적으로 산림의 경관이 수려하다든지 명승지, 유적지, 휴양지, 유원지 등 자연경관의 보존을 위하여 피청구인 또는 지방관리청장이 고시한 지역도 아니므로 사건토지에 산림형질변경이 나더라도 주위의 자연경관을 저해할 우려가 없고 청구인의 사업계획대로 사건토지를 농지(과수원-과실수 매실)로 사용하여 쾌적한 자연환경으로 조성하는 것이 훨씬 더 자연친화적이라 할 것임에도 피청구인이 이 건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라 할 것이다.

다. 피청구인은 사건토지가 ○○관광단지 인접지라 하여 이 건 처분을 하였으나, 피청구인은 ○○관광단지에 인접하고 있던 부산광역시 ○○구 ○○동 322-3번지와 ○○동 322-1번지에 대한 청구 외 조○○과 김○○의 개간사업시행인가 신청에 대하여는 인가를 해주어 임야에서 과수원(농지)으로 지목이 변경된 사실이 있음에도 불구하고 청구인에게 이 건 처분을 한 것은 행정의 자기구속의 원칙에도 위배된다 할 것이다.

라. 청구인은 사건토지를 1억 5,700만원에 구입하여 매월 100만원의 은행이자를 부담해야 하는 형편에서 생계비라도 벌기 위해 이 건 신청을 하였으나 피청구인은 이 건 처분을 하면서 관광단지조성에 저해요소가 없는 지역을 선정하여 신청하라는 대안을 제시하였으나, 청구인은 피청구인의 대안이 ○○관광단지 조성사업 사업개요와 같이 위락테마 개념의 시설군과 유사한 것을 설치하라는 것인지 사건토지가 아닌 전혀 다른 토지를 매입하여 개간사업시행인가신청을 하라는 것인지 의문스럽지만, 전자의 경우는 사건토지가 자연녹지지역이면서 개발제한구역인데 위락 및 테마 개념군의 시설군을 설치하는 것이 오히려 난개발을 야기할 수 있다 할 것이며, 후자로 자연녹지상태를 그대로 유지하기 위한 지역이라고 하면 청구인의 이 건 신청이 오히려 자연경관의 훼손이 없는 자연친화적 환경조성에 일조하는 것으로 사건토지 주변에 서식하는 수목의 가치가 크지 않고 경관도 수려하지 아니하며, 사건토지의 면적, 사업의 내용, 규모 등에 비추어 볼 때 형질변경을 허가한다고 하여 산림의 자연경관이 크게 훼손되거나 임야 전체의 형상이 변경된다고 보기 어려워 사건토지의 산림형질변경으로 인한 청구인의 이익에 비추어 중대한 공익상의 침해가 현저한 것으로 보기어려움에도 피청구인이 이 건 처분을 한 것은 재량권을 일탈 및 남용한 위법한 처분으로 평등과 비례의 원칙을 위배한 것이라 할 것이므로 피청구인의 이 건 처분은 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 사건토지는 개발제한구역으로서 「개발제한구역지정 및 관리에 관한 특별조치법」에 따른 개발행위허가와 2007년부터 「농어촌정비법」에 따른 개간사업시행인가를 하고 있는 지역으로, 사건토지는 당초 ○○관광단지 광역도시계획안에 포함된 지역이었으나 관광단지지구지정을 위한 개발제한구역 해제업무 추진에 따른 각종 행정절차 이행과정인 부산권광역도시계획, 도시기본계획승인시 중앙부처의 협의 및 중앙도시계획위원회 자문에서 사건토지 일원이 환경평가 2등급 및 임상 양호한 등급지로 분류되어 현 상태로 보존하도록 심의됨에 따라 관광단지에서 제외된 사실과, 부산광역시장이 피청구인을 대상으로 실시한 감사에서 사건토지는 ○○관광단지와 인접한 지역이므로 관광단지 사업시행자 및 관련부서와 업무협의 하라는 지적이 있어 그 이후부터 업무협의를 하고 있으며, 이에 피청구인이 이 건 신청과 관련하여 관광단지 사업시행자 등 관련부서에 협의를 한 결과 관광단지 인근지역의 무분별한 개발로 인해 국가경쟁력 및 국가 위상에 지장이 우려되어 이 건 처분을 하였다.

나. 피청구인이 사건토지에 대한 개간사업시행인가를 할 경우 사건토지 인근의 토지소유자들로부터 지가상승을 기대한 부동산 투기목적 등으로 목적 실현가능성이 결여된 개간사업을 조성·확충하려는 도미노현상이 예상되며, 개간사업시행인가로 인한 생태계 파괴 및 미관훼손 등 악영향이 우려된다 할 것이므로 청구인의 이 건 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「개발제한구역지정 및 관리에 관한 특별조치법」제11조 및 제12조

○「개발제한구역지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제10조, 제14조 및 제20조

○「농어촌정비법」제9조, 제10조 및 제12조

○「개간업무지침( 2004. 12. 24 농림부 훈령 제1184호)」제10조

○「부산광역시 사무위임 조례」제2조〔별표 1〕

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 개간대상지선정신청서, 개간대상지선정 및 사업시행자 지정, 개간대상지 선정조건, 개간사업시행인가신청서, 개간사업시행인가신청 반려처분 통보서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2008. 6. 2. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 산 1-27번지 3,510.0㎡(임야, 개발제한구역, 자연녹지지역)를 과수원으로 개간하기 위하여 개간대상지 선정 신청을 하였고, 피청구인은 2008. 6. 10. 청구인에게 개간대상지 선정 및 사업시행자 지정을 통보하였다.

(나) 청구인은 2008. 6. 12. 일간지에 개간사업시행계획 고시를 한 후 2009. 3. 19. 피청구인에게 개간사업시행인가 신청을 하였다. 이에 피청구인은 관련부서에 의견협의를 한 후 2009. 3. 27. 청구인에게 ①○○관광단지 지구지정을 위한 개발제한구역 해제업무 추진시 “중앙부처의 협의 및 중앙도시계획위원회 자문심의”에서 현 상태로 보존토록 협의된 지역이며, ②세계적인 관광단지조성에 따른 인근지역의 무분별한 개발로 인해 국가경쟁력 및 국가위상에 지장이 우려된다는 이유로 개간사업시행인가신청 반려처분을 하였다.

(2) 살피건대, 「개발제한구역지정 및 관리에 관한 특별조치법」제11조, 제12조 및 같은 법 시행령 제10조, 제14조, 제20조에서 개발제한구역을 관할하는 시·도지사는 개발제한구역을 종합적으로 관리하기 위하여 5년 단위로 1만 제곱미터 이상(연접하여 형질변경을 하는 경우에는 그 전체 면적을 말한다)의 토지형질변경 등이 포함된 개발제한구역관리계획을 수립하여 국토해양부장관의 승인을 받아야 하며, 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 토지의 형질변경 등을 할 수 없지만 다만, 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 농림수산업을 위한 개간을 위한 토지의 형질변경을 하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있으며, 시장·군수·구청장은 5천 제곱미터 이상인 토지의 형질변경을 허가하려면 주민 의견을 듣고 관계 행정기관의 장과 협의한 후 도시계획위원회 심의를 거쳐 허가하도록 규정되어 있으며, 「농어촌정비법」제9조, 제10조, 제12조 및 「부산광역시 사무위임 조례」제2조〔별표 1〕에서 농업기반정비사업은 국가, 지방자치단체, 한국농어촌공사 또는 토지 소유자가 시행하며, 농업기반정비사업 시행자는 농업기반정비사업 시행계획이 수립된 지역에서 사업을 시행하려면 그 농업기반정비사업 시행계획을 공고하고 농업기반정비사업 시행자가 토지 소유자인 경우에는 구청장·군수에게 사업시행 인가를 신청하여야 하며, 「개간업무지침( 2004. 12. 24 농림부 훈령 제1184호)」제10조에서 시·도지사는 개간사업시행인가시 산림법상의 산림의 형질변경허가 등 관련 개별법상의 제한사항 등을 면밀히 검토하여 관계행정기관의 장과 미리 협의하거나 승인을 받도록 규정되어 있는바,

청구인은 사건토지가 자연녹지지역·개발제한구역은 맞지만 수자원 또는 수질보호구역이 아니며 그 외에 달리 ○○관광단지 조성사업의 지정구역이 아니므로 법령상 어떠한 형질변경의 제한이 없는 토지라고 주장하나, 사건토지는 청구인도 언급한 바와 같이 개발제한구역에 위치하고 있으므로 「개발제한구역지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조에 따라 행위제한을 받는 지역에 해당된다 할 것이며, 또한, 피청구인이 청구인에게 개간사업대상지 선정 및 사업시행자 통보를 하면서 청구인에게 개간사업시행인가신청과 별도로 개발행위허가를 득하도록 한 것을 보더라도 청구인이 관련법령에 따라 행위허가를 받는 것은 별론으로 하더라도 사건토지가 형질변경에 제한이 없다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

또한, 청구인은 피청구인이 사건토지와 유사한 인근토지의 경우에는 개간사업시행인가를 하였음에도 이 건 처분을 하는 것은 행정의 자기구속의 원칙에 위반한 재량권을 일탈·남용한 처분이라고 주장하나, 관련법령 등에 따르면 피청구인이 청구인에게 개간사업시행인가를 함에 있어서는 사건토지가 산림법상의 산림의 형질변경허가 등 관련 개별법상의 제한사항 등을 면밀히 검토하여 관계행정기관의 장과 미리 협의하거나 승인을 받도록 규정되어 있고, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에서 개발행위를 허가함에 있어서는 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이루도록 되어 있으며, 사건토지가 동부산관광단지 지구지정을 위한 개발제한구역 해제업무 추진시 “중앙부처의 협의 및 중앙도시계획위원회 자문심의”에서 현 상태로 보존토록 협의된 지역임 등을 감안하면, 피청구인이 관련부서의 협의를 받지 않고 위법·부당하게 개간사업시행인가를 한 토지가 있다 하여 사건토지까지 행정의 자기구속 법리에 따라 개간사업시행인가를 하여야 하는 것은 아니라 할 것이므로 피청구인이 이 건 처분을 통하여 얻고자 하는 개발제한구역의 효율적인 관리로 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 공익이 이 건 처분으로 입게 되는 청구인의 재산권 침해 등 사익을 비교·교량하면 이 건 처분은 재량권을 남용하거나 일탈한 위법·부당한 처분이라 할 수 없다 할 것이다.