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피청구인이 2009. 7. 24. 청구인에 대하여 한 ①보조금 6,877,000원 환수명령, ②보육시설운영정지 3월 처분은 이를 모두 취소한다.

○「영유아보육법」제17조, 제19조, 제36조, 제40조, 제44조, 제45조 및 제46조

○「영유아보육법 시행규칙」제10조, 제11조, 제38조 및 제39조

○「2009 보육사업 안내」

1. 사건개요

청구인은 2007. 6. 11. 피청구인으로부터 부산광역시 ○○구 ○○3동 238-22번지에서 “◇◇”이라는 상호의 어린이집(이하 “사건 어린이집”이라 한다)을 인가받아 운영하던 중 피청구인은 감사원으로부터 사건 어린이집에 대한 법규위반사항이 제기되어 2009. 5. 22. 보육시설 종사자 배치기준 및 임면사항 등 전반사항에 대한 점검을 실시하였으며, 점검결과 보육시설 종사자 중 휴직자가 있음에도 이를 보고하지 않은 사실을 확인함에 따라 2009. 6. 17. 청구인에게 청문실시 통지를 하였고, 2009. 7. 7. 청문을 한 후 2009. 7. 24. 청구인에 대하여 보육료 6,87,000원 반환명령과 보육시설 운영정지 3개월 처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 사건 어린이집 대표로 있는 청구인은 보육교사 이○○의 휴직으로 교사 1명이 부족함에도 휴직보고를 하지 않았다는 이유로 피청구인으로부터 이 건 처분을 받았다. 그러나 휴직보고를 하지 않아 보육교사 1명에 대한 인건비를 추가로 지급받은 것은 사실이나, 교사에게 직접 지급되는 복지수당은 청구인이 수령한 사실은 없다. 또한, 일시적인 교사의 휴직으로 교사 구인을 위해 노력하였으나 적임자를 채용하지 못하였을 뿐이지 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 것은 아니고 단지 업무 미숙으로 인하여 발생한 일이다.

나. 따라서 청구인이 교사의 수를 허위로 신고하거나 장기간 교사가 없음을 예상하고 고의로 신고하지 않는 사술을 쓴 바 없으므로「영유아보육법」제40조, 제45조 및 제46조에 규정된 ‘거짓이나 허위의 방법’으로 보조금을 수령한 경우에 해당되지 않으므로 피청구인의 이 건 처분은 위법하다. 다만, 청구인이 0세반 지원금인 교사 인건비 지원금 3개월분을 원인 없이 수령한바 있으므로 부당이득으로 반환할 의무는 있으나 보조금 전부에 대하여 반환명령을 내리는 것은 역시 위법하다.

다. 한편,「영유아보육법 시행규칙」제10조 [별표2]에서 아동이 20명 이하일 경우 시설의 장은 보육교사를 겸임할 수 있도록 되어 있고, 0세반 3명당 교사 1명을 두도록 되어 있다. 청구인이 원아가 20명 이상이면서도 교사의 공백을 빨리 채우지 못한 것은 잘못이나, ① 사건 어린이집 시설의 장이 공백기간 동안 0세반을 보육한 점, ② 0세반에는 원아 3인당 교사 1명을 배치하도록 규정되어 있는데 사건어린이 집의 0세반 원아는 2명 뿐 이었으므로 반드시 0세반에 보육교사가 있어야 하는 점에 대하여 해석상 문제가 있는 점, ③ 교사가 당초부터 부족하였던 것은 아니고 휴직으로 인하여 공백이 된 점, ④ 그 공백기간도 채 3개월(2009. 2. 27. ~ 2009. 5. 22.)이 되지 아니한 점, ⑤ 0세반 교사 1명이 단기간 휴직을 예정하였다가 갑자기 그 휴직기간이 늘어난 점, ⑥ 정지기간 3개월간 원아들을 다른 보육시설로 옮겼다가 다시 3개월 후에 아이들을 돌아오게 하라는 것은 피 청구인이 이 건 처분으로 얻고자 하는 공익상 이익을 고려하더라도 아이들의 보육 및 성장환경에 지나치게 피해를 주는 점, ⑦ 3개월 정지처분이라 하더라도 3개월 후 아이들을 다시 본 시설로 돌리기가 어렵고 근처 주민들에게 이 사건 행정처분을 당했다는 소문으로 인하여 불신이 생기고 사실상 운영취소에 해당하는 효과가 발생하는 점 등을 고려하면 피청구인의 영업정지 3개월 처분은 지나치게 과하여 권한을 남용한 부당한 처분이라 할 것이다. 또한, 같은 법 시행규칙 제38조제1항 [별표9]에 이 건 행정처분과 관련한 세부기준이 없으므로 피청구인의 이 건 처분은 자의적으로 권한을 남용한 경우에 해당된다 할 것이다.

라. 결론적으로 피청구인의 이 건 처분은 ‘거짓이나 허위의 방법’에 대한 규정을 잘못 해석하였거나 확대 해석하여 처분한 위법이 있고, 그렇지 않더라도 위에서 본 사정을 고려하면 달성하려는 공익에 비하여 청구인들이나 청구인들의 시설에 보육되고 있는 원아들에 대한 피해가 너무 크므로 권한을 일탈한 부당한 처분이라 할 것이다. 그리고 0세반 교사 1인이 일시적으로 부족하였는데 0세반에 해당하는 보조금을 초과하여 보조금 전부에 대하여 반환명령을 내리는 것은 위법하거나 권한을 남용한 처분이라고 할 것이므로 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 보육교사 이○○의 일시적인 휴직으로 교사 1명이 부족한 상태에서 교사인건비(영아기본보조금)를 지급받았으나 교사 개인에게 지급하는 복지수당은 수령한 사실이 없다는 주장에 대하여,「영유아보육법」제19조제2항 및 같은 법 시행규칙 제11조제1항에 의하면 ‘보육시설의 장은 보육시설 종사자의 임면에 관한 사항을 구청장에게 14일 이내에 보고하여야 한다.’고 되어 있고,「영유아보육법」 제17조 및 같은 법 시행규칙 제10조 [별표 2]에서 ‘보육시설종사자의 휴가는 보육 공백을 최소화할 수 있도록 순번제로 실시하고, 보수교육, 출산휴가 등으로 공백이 생기는 경우에는 대체교사를 배치하여야 한다.’고 규정되어 있다. 따라서 보육시설의 장은 보육교사가 휴직을 하여 보육교사의 공백이 있을 경우에는 14일 이내에 면직 또는 휴직 보고를 하고 대체교사를 배치하여야 함에도 사건어린이집 시설장이 비록 대체교사 채용을 위하여 많은 노력을 하였지만 같은 법 시행규칙에서 정한 14일 이내에 면직보고를 하지 않고 2009. 3월부터 5월까지 휴직상태인 보육교사 이○○의 처우개선비 8만원을 매월 청구하고 정산 보고한 것은 “이○○이 근무하는 것처럼 가장하여 보조금을 청구한 것”이고, 이는「영유아보육법」제45조제1항제1호에서 규정한 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부 받은 것으로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

나. 또한 청구인은 0세반에 아동 3명에 보육교사 1명을 배치하도록 규정되어 있지만, 사건 어린이집은 0세반 아동이 2명으로 보육교사가 있어야 하는가에 대해서는 먼저「영유아보육법」제17조 및 같은 법 시행규칙 제10조 [별표2]에서 정한 바에 따르면 ‘만 1세 미만의 영아 3명당 교사 1명을 원칙으로 한다.’고 하였으므로 비록 아동이 2명이라도 보육교사는 1명을 배치하여야 함에도 교사의 휴직상태를 장기간 방치하였고, 같은 법 시행규칙 제10조 [별표 2]에 ‘보육시설의 장 1명, 다만 영유아 20명 이하를 보육하는 보육시설의 장이 보육교사를 겸임할 수 있다’는 규정을 들어, 시설장이 0세반 아동을 보육하였다고 하나, [별표 2]에서 말하는 보육시설 장이 교사를 겸임할 수 있는 시설은 전체 정원 20명 이하의 시설에 해당하는 것이므로 ◇◇ 정원은 49명으로 이에 해당되지 않는다. 따라서 0세반을 운영하면서 별도의 보육교사를 두지 않은 것은 법에서 정한 교사 배치기준을 위반한 것이다.

다. 0세반 지원금인 교사 인건비 지원금 3개월분을 수령한 바 있고 이를 부당이득으로 반환할 의무가 있지만 보조금 전부에 대한 반환명령은 위법하다고 주장함에 대해서는 2009년도 보육사업 안내에 의하면 환수 및 감액지원 대상 보육료는 ‘정부 미지원 보육시설 영아(0~2세) 보육료 일부’이고, 2) 보육료 환수 및 감액지원 사유 ‘③ 총 정원 및 교사대 아동비율(혼합반 구성원칙 포함) 미준수’이며, 3) 환수 및 감액지원 적용기간에서 ‘보육료 환수는 사유가 발생한 달로부터 잘못 지원한 해당 월 전체’라고 하였다. 따라서 사건어린이집 시설의 장은 휴직한 보육교사의 처우개선비를 3개월간 부당하게 청구하여 수령하게 하였고, 교사의 휴직으로 교사 대 아동비율을 위반하여 시설을 운영한 경우에 해당된다. 그리고 정부 미지원 보육시설 영아(0~2세) 보육료 일부를 지원하는 것은「영유아보육법」제1조에서 규정되어 있듯이 영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하여 건강한 사회 구성원으로 육성함과 아울러 보호자의 경제적ㆍ사회적 활동이 원활하게 이루어지도록 함으로써 가정복지 증진에 이바지하고자 지원하고 있다.

라. 2005년도 보육사업 안내 지침에서도 적시되어 있듯이 영아의 경우 1인당 보육비용이 높아 부담이 크고, 보육시설에서도 보육을 기피하는 사례가 발생하고, 그 간 일부 한정된 영아전담보육시설 지원보다는 전국적인 활성화가 바람직하다고 보고 민간영아반 지원을 확대한다고 하였다. 그로 인해 시설에서는 운영비 부담을 완화하고, 부모에게는 보육 기회를 확대할 수 있고, 교사에 대한 처우개선과 아동에 대한 서비스 수준이 향상 될 것이라는 효과를 기대하는 데 그 목적이 있다는 점을 감안하면, 기본보육료는 민간 보육시설의 운영 지원을 위해 차등보육료(부모의 소득·재산을 파악하여 그 수준에 따라 보육료 지원)에 부가하여 지급하는 보조금으로 그 용도는 시설운영비, 교사 처우개선비, 아동 서비스 향상 등으로 법령과 지침에 적합하게 운영한다는 전제로 지원한다는 것을 알 수 있다. 따라서 이 건의 경우「영유아보육법」제40조에서 규정한 “국가나 지방자치단체는 보육시설의 설치ㆍ운영자, 보육정보센터의 장, 교육훈련 위탁실시자 등이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우에는 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다”에 해당되는 것이 명백하고, 위 동 법률 및 지침 목적을 감안하면 보조금의 일부가 아닌 전부를 환수하는 것이 타당하다고 사료되고, 이러한 점을 비추어볼 때 보조금 전액 환수는 재량권 범위 내에 있다 할 것이다.

마. 위와 같이 보조금 전액 환수는 재량권을 남용한 처분에 해당되지 않는바, 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 재직하지 않는 보육교사의 면직보고를 기한 내 이행하지 않고 부당하게 처우개선비를 신청하여 수령하게 한 것은 법 제19조제2항, 법 제36조 및 법 제45조제1항제1호를 위반한 것으로 같은 법 시행규칙 제38조 [별표 9]에 의하면 ‘법 제36조에 따라 비용을 보조받은 자가 사실을 거짓으로 보고하여 보조를 받은 경우에 해당하는 것’으로 1차 위반의 경우 6월 이내 시설 운영정지 처분에 해당된다. 그러나 피청구인은 보육아동과 종사자등에 미치는 영향 등을 고려하여 1/2범위내의 감경규정을 적용하여 3월의 운영정지 처분을 한 것이며, 부당하게 수령한 보조금에 대해서는 「영유아보육법」및「2009 보육사업 안내」에 의거 3개월 보육료 전체를 환수하는 것이 관련규정을 적법하게 적용하는 것이다. 따라서 청구인의 이 건 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○「영유아보육법」제17조, 제19조, 제36조, 제40조, 제44조, 제45조 및 제46조

○「영유아보육법 시행규칙」제10조, 제11조, 제38조 및 제39조

○「2009 보육사업 안내」

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 사건어린이집 시설의 장 확인서, 처분사전통지서, 청문조서, 행정처분 통보서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2007. 6. 11. 부산광역시 ○○구 ○○3동 238-22번지에서 ‘◇◇’이라는 상호의 민간보육시설(보육정원 : 49명, 시설의 장 : 박○○)을 피청구인으로부터 인가 받아 운영하고 있다.

(나) 피청구인은 2009. 5. 21. 청구인이 법규를 위반하고 있다는 제보(감사원 사회·문화감사1과)를 받고, 2009. 5. 22. 사건 어린이집에 대한 보육교사 임면보고 사항 등 전반에 대한 실태조사를 하여 “보육교사 임면사항 허위보고 후 보조금 부당수령사실”을 확인하였다.

(다) 청구인은 2009. 5. 25. 피청구인에게 “보육교사 이○○은 개인사정으로 미국으로 출국하여 약 1개월 정도 체류한 후 다시 돌아와 계속 근무하겠다는 의사를 전달하여 휴직보고를 하지 않았으며, 휴직기간 중 보육정보센터, 벼룩시장 등 구인광고를 하는 등 대체교사를 구하고자 노력하였으나, 현재까지 교사를 구할 수 없었다. 고의적으로 출발된 일은 아니었지만 이 번 일에 깊은 반성을 하고 있으며, 선처를 바란다.”는 내용의 경위서를 제출하였다.

(라) 피청구인은 2009. 6. 10. 청구인에게 보육교사 허위 임면보고(휴직교사 미보고)한 사유를 들어 종사자 면직보고토록 시정명령을 하고, ① 보조금 6,877,000원(기본보육료, 보육교사 복지수당) 환수 ② 보육시설 운영정지(6개월 이내) 등의 처분사전통지(청문실시)를 하였다.

(마) 청구인은 2009. 7. 7. 청문에 참석하여 “미국으로 출국한 후 조속한 시일 안에 복귀한다는 보육교사의 말을 믿고 휴직처리를 하지 않은 사항이므로 아동들의 입장을 배려하여 선처를 바란다.”고 진술하였고, 청문주재자는 “유사한 사유로 행정처분한 사례를 참고하여 형평성 있게 조치하기 바란다.”는 내용의 의견을 제시하였다.

(바) 피청구인은 2009. 7. 24. 청구인에 대하여 휴직교사(이○○) 미보고 사유를 들어 ① 보육료 6,877,000원 환수조치 ② 보육시설 운영정지(3월, 2009. 9. 1 ~ 2009. 11. 30.) 처분을 하였다.

(2) 살피건대, 「영유아보육법」제17조, 제19조, 같은 법 시행규칙 제10조 [별표2] 및 제11조에 의하면, 보육시설에는 보육시설종사자를 두어야 하며, 시장·군수·구청장은 보육시설종사자의 권익보장과 근로여건 개선을 위하여 보육시설종사자의 임면과 경력 등에 관한 사항을 관리하여야 하고, 보육시설의 장은 보육시설종사자의 임면사항을 14일 이내에 시장·군수·구청장에게 보고하여야 하며, 보육시설종사자 임면사항을 보고받은 시장·군수·구청장은 신원조회 등을 통하여 보육시설종사자가 결격사유에 해당되는지 여부를 확인하도록 되어 있고, 임면권자는 보육시설종사자 결원시 1월 이내에 보육시설종사자를 채용하도록 되어 있다. 그리고「영유아보육법」제36조, 제40조 및 제45조, 같은 법 시행규칙 제38조 [별표 9]에서는 국가 또는 지방자치단체는 보육시설의 설치, 보육교사(대체교사 포함) 인건비, 초과보육에 드는 비용 등 운영경비, 보육시설종사자의 복지증진, 취약보육의 실시 등 보육사업에 드는 비용의 전부 또는 일부를 보조하며, 보육시설의 설치·운영자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우에는 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있고, 1차 위반일 경우 6월 이내 시설운영 정지를 명할 수 있도록 되어 있다. 또한「2009 보육사업 안내」에는 총 정원 및 교사 대 아동비율(혼합반 구성원칙 포함) 미준수일 경우 보육료를 환수하여야 하며, 보육료 환수는 총 정원 및 교사 대 아동비율 미준수 사유가 발생한 달부터 잘못 지원한 해당 월 전체를 환수토록 규정하고 있다. 그리고 「영유아보육법」제46조, 같은 법 시행규칙 제39조 [별표10]에는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받거나 보조금을 유용한 경우에는 1년 이내의 범위에서 보육시설의 장의 자격을 정지시킬 수 있으며, 시장·군수·구청장은 지방보육정책위원회의 심의를 거쳐 자격정지 기간을 결정하여야 하며, 보육시설의 장이 자격정지된 기간 동안 그 직을 대리할 보육시설의 장을 두어야 하고, 보육시설의 장은 보육교사의 자격이 정지된 기간동안 그 업무를 대행할 보육교사를 채용하여야 한다고 규정하고 있는바,

청구인은 피청구인에게 휴직교사(이○○)의 휴직 미보고로 보조금을 부당 수령한 사실은 인정하나, 해당 휴직교사는 결혼을 이유로 일시적인 휴직에 불과한 사항으로 전체 보조금 환수조치는 부당하며, 또한 피청구인이 ‘거짓이나 허위의 방법’에 대한 해석을 잘못 적용한 것으로, 보육시설 운영정지를 받을 경우 영유아 및 학부모가 입을 정신적 피해와 경제적 부담, 사건 어린이집에 종사하는 보육교사 및 직원들이 생계가 어려워지는 점을 감안하여 선처를 바라고 있다.

청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 사건어린이집 시설의 장 확인서 및 경위서, 청문조서, 의견제출서, 관련법령 등 각종 증거자료에 의하면, 청구인이 피청구인에게 임면보고한 이○○ 교사는 휴직하여 근무하지 않은 사실이 있고, 이로 인하여 보육료를 부당하게 수령한 사실을 확인할 수 있으므로, 피청구인이 청구인에게 한 보육료 환수명령과 시설운영정지 처분은 관련법에 근거한 적법한 처분이라 할 것이다.

그러나 청구인의 휴직교사 임면 미보고 사실을 인정하고 깊이 뉘우치고 있고, 사건 어린이 집을 운영하면서 동종의 위반전력이 없는 점 등을 감안하여 볼 때, 청구인의 귀책사유로 인하여 보육아동이 입게 될 피해가 다소 크다 할 것이므로, 피청구인이 청구인에게 한 이 건 처분은 다소 가혹하다 할 것이다.