분야별 정보

피청구인이 2009. 8. 20. 청구인에 대하여 한 건축불허가처분은 이를 취소한다.

○「건축법」제11조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제29조, 제49조부터 제52조까지 및 제54조

○「

○

○주거단지 지구단위계획 시행 지침」제24조

1. 사건개요

청구인은 2003. 1. 20.과 2005. 2. 22. 제1종지구단위계획구역에 위치한 부산광역시 ○○구 ○○동 3250-7번지와 3250-8번지에 대한 토지 소유권을 취득한 후 2005. 4. 15. 피청구인에게 두 토지(이하 ‘사건토지’라 한다)에 대한 지적합병 신청을 하였다. 청구인은 2009. 7. 28. 피청구인에게 사건토지에 제2종근린생활시설(일반음식점, 단독주택) 건축을 위한 건축허가 신청을 하였고, 피청구인은 2009. 8. 6. 청구인에게 「○○주거단지 지구단위계획 지침」에 의거 2009. 8. 11. 까지 보완 요청을 한 후, 2009. 8. 20. 청구인에게 사건토지는 ○○주거단지 단독주택용지로서 「○○주거단지 지구단위계획 지침」제24조에 의거 모든 대지는 원칙적으로 분할 또는 합병하여 건축할 수 없다는 이유로 건축불허가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 사건토지는 청구인이 피청구인에게 정상적으로 합병 신청을 하여 2005. 4. 13.부터 지적도, 도시계획확인원, 등기부등본, 토지대장 등 모든 공부에 정리가 된 상태였기에 청구인이 피청구인에게 2009. 8월 이 건 건축허가 신청을 하였는데, 피청구인은 부산광역시 건설본부에서 만든 「○○주거단지 지구단위계획 지침」에서 단독주택지는 모든 대지가 원칙적으로 분할 또는 합병하여 건축할 수 없다는 규정을 내세워 이 사건 처분을 하였는데, 청구인으로서는 이미 4년 5개월 전에 합병되어 한 개의 필지로 모든 공부가 정리되어 있으므로 2개의 필지위에 걸쳐 건축물을 신축하는 것이 아닌데도 이 사건 처분을 하는 것을 납득하기 어렵다.

나. 인근의 ◇◇지방산업단지의 단독주택지와 □□지구의 단독주택지, ◎◎군 ○○신도시의 단독주택지 등은 모두 2개 필지 이내에서 자유로이 합병하여 건축할 수 있음에도 유독 ○○주거단지에서만 그렇게 할 수 없다고 하는 것은 납득하기 어려우며, 규정상 어떤 것이 원칙적이고 어떤 것이 원칙이 아닌지에 대해서는 알려주지 않으면서 세부규정이 없다하여 이 사건 처분을 하는 것은 부당하다 할 것이다.

다. 「조세특례제한법」제98조의3의 미분양주택 취득자에 대한 양도소득세 과세특례 적용과 관련하여 사건토지에 2010. 2. 11.까지 건축물 준공을 하여야 함에도 이 사건 처분으로 건축 공기에 문제가 발생하고 있으며, 사건토지에 단독주택을 건축하는 것이 공공성을 해친다든지 어느 누구에게 피해를 주는 것이 아님에도 피청구인이 이 사건 처분을 한 것은 「○○주거단지 지구단위계획 지침」제24조 규정을 너무 경직되게 판단하여 한 부당한 처분이라 할 것이므로 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.

라. 피청구인은 청구인에게 “건축계획이 어렵다면 단지지원시설 등을 확보하여 건축하는 방법을 안내 하였음”이라고 하나 청구인은 이에 대하여 안내 받은 사실이 없으며, 안내를 받았다고 하여도 청구인이 원하는 단지지원시설은 최소면적이 사건토지 면적보다 크며, 단독주택용지들과 별도로 멀리 떨어져 있어 원하는 단독주택과 일반음식점 용도로 허가되지 않는 지역이라 할 것이며, 피청구인은 현실과 거리가 먼 17년 전의 건설부고시 제1992-2○○(1992. 5. 8.)호의 실시계획 승인 고시를 내세우고 있는데, 피청구인이 건축허가권을 행사하는 관할지역인 ◇◇, □□지역은 가능한데 ○○지역은 지구단위계획을 달리한 이유가 이해하기 어렵다. ○○지역은 고급아파트가 밀집된 지역이므로 오히려 단독주택 대지의 합병을 장려하여야 하며, 최근 전국적으로 단독주택 대지의 분양면적이 커지는 것을 참고하여 주기 바란다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. ○○주거단지는 건설부고시 제1992-2○○(1992. 5. 8.)호로 실시계획 승인되고 부산광역시 건설본부에서 사업계획 및 「○○주거단지 지구단위계획 지침」을 제정 시행한 계획도시로서 인근 ◇◇지방산업단지, □□지구 등과는 다른 별도의 세부지침이 시행되고 있어 사건토지의 건축허가는 용지별·필지별로 규정되어 있는 위 지침에 의거 처리 되어야 하며, 위 지침 제24조에서 “모든 대지는 원칙적으로 분할 또는 합병하여 건축할 수 없다.”고 규정되어 있으므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 정당하다 할 것이다.

나. 사건토지는 이 건 신청 전에 피청구인의 착오 등으로 2005. 4. 13.자로 2개의 필지가 하나로 합필되었다 하더라도 건축에 관한 사항은 「○○주거단지 지구단위계획 지침」에 적합하게 계획되어야 한다 할 것이기에 피청구인이 이를 청구인에게 보완 요청을 하면서 이에 대하여 충분히 법적근거를 설명하였으나, 청구인이 “원칙적”이라는 문구 해석을 거론하면서 비원칙도 있을 것이라는 주장을 함에 따라 피청구인은 위 지침에 비원칙에 대한 규정이 없음과 위 지침을 제정한 부산광역시 건설본부의 의견을 종합하여 사건토지에 분할 및 합병하여 건축할 수 없다는 것을 청구인에게 설명하면서 단독주택용지의 개별 필지 규모가 작아서 하고자 하는 건축계획이 어렵다면 단지지원시설용지 등을 확보하여 건축하는 방법을 안내하였다.

다. 청구인은 여타 단지의 건축지침을 ○○주거단지의 지침과 동일시하여 이 사건 처분이 부당하다고 주장하지만, ○○주거단지는 ◇◇지방산업단지, □□지구 등과는 조성시기 등 여러 상황이 다르게 조성된 단지이므로 ○○주거단지 내 단독주택용지 2필지 이상을 합필하여 건축할 수 있도록 허용할 경우 필지별 소규모 단독 주거환경 조성을 위한 당초의 개발계획(소규모 건축)의 취지에 부합되지 아니하고, 「○○주거단지 지구단위계획 지침」이 개정되지 않는 한 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다.

라. 청구인은 보충서면에서 피청구인으로부터 단지지원시설용지 등 타 용지의 건축허가 부분에 대하여 안내를 받은 사실이 없다고 하지만 수회에 걸친 전화통화를 통하여 지침상 타 용지는 분할이나 합병이 가능한 점 등을 안내하였고, 청구인은 이 건 신청전인 2009. 1. 29. ○○주거단지 단지지원시설용지에 이미 제1종근린생활시설(소매점) 용도로 허가를 받은 사실이 있어 단지지원시설용지 등과 단독주택 용지의 건축지침이 동일하지 않다는 사항에 대하여 충분히 알고 있었던 것으로 판단된다.

마. 청구인의 다른 단지의 건축지침을 ○○주거단지의 지침과 계속적으로 동일시하여 이 사건 처분이 부당하다고 주장하지만, ○○주거단지는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」제6조에 의거 국가산업단지로 지정되고 같은 법 제17조, 제19조의2 및 같은 법 시행령 제21조에 의거 국가산업단지개발 실시계획승인 고시되어, 1992. 5. 8. ○○주거단지 실시계획승인이 된 것으로 여타 단지와는 다른 별도의 「○○주거단지 지구단위계획 지침」에 의거 운용되므로 위 지침에 따라 한 이 사건 처분은 적법하다 할 것이므로 청구인의 이 건 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「건축법」제11조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제29조, 제49조부터 제52조까지 및 제54조

○「○○주거단지 지구단위계획 시행 지침」제24조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 건축허가 신청서, 등기부 등본, 토지이용계획 확인서, 민원서류 보완 요구서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2005. 4. 15. 피청구인에게 청구인 소유의 부산광역시 ○○구 ○○동 3250-7번지와 3250-8번지 토지에 대한 지적합병 신청을 하였다.

(나) 청구인은 2009. 7. 28. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 3250-7번지 400.2㎡에 제2종 근린생활시설 건축을 위한 건축허가 신청을 하였고, 피청구인은 2009. 8. 6. 청구인에게 ○○주거단지 내 단독주택지는 분할 또는 합병하여 건축할 수 없으므로 개별 필지 건축계획을 제출하라고 보완 요청을 하였다.

(다) 피청구인은 2009. 8. 20. 청구인에게 사건토지는 「○○주거단지 지구단위계획 지침」제24조에 의거 모든 대지는 원칙적으로 분할 또는 합병하여 건축할 수 없음을 이유로 건축불허가 처분을 하였다.

(2) 살피건대, 「건축법」 제11조제1항에서 “건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제29조, 제49조부터 제52조까지 및 제54조의 규정에 의하면, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」제2조제5호에 따른 산업단지의 전부 또는 일부에 대하여는 제1종 지구단위계획구역을 지정할 수 있고, 제1종 지구단위계획은 토지 이용을 합리화·구체화하고, 도시 기능을 증진하며, 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하기 위하여 수립하는 계획으로, 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 시·도시사가 직접 또는 시장·군수의 신청에 따라 도시관리계획으로 결정하며, 지구단위계획에는 대통령령으로 정하는 기반시설의 배치와 규모, 도로로 둘러싸인 일단의 지역 또는 계획적인 개발·정비를 위하여 구획된 일단의 토지의 규모와 조성계획, 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도, 교통처리계획 사항을 포함한 넷 이상의 사항이 포함되어야 하고, 지구단위계획구역에서 건축물을 건축하거나 건축물의 용도를 변경하려면 그 지구단위계획에 맞게 건축하거나 용도를 변경하도록 규정하면서 「○○주거단지 지구단위계획 시행지침」제24조에서 모든 대지는 원칙적으로 분할 또는 합병하여 건축할 수 없다고 규정되어 있는바,

청구인은 사건토지는 2005. 4. 13. 피청구인으로부터 정상적으로 지적합병 받은 토지로 4년 5개월 전부터 피청구인의 모든 공부에 1개의 필지로 정리되어 있음에도 청구인이 피청구인에게 신청한 이 건 신청은 2개의 필지 위에 걸쳐 1개의 건축물을 건축하는 것이 아님에도 피청구인이 「○○주거단지 지구단위계획 지침」제24조의 규정에 따라 이 사건 처분을 한 것은 위법하다 할 것이며, 또한 사건토지의 인근의 ○○구 ◇◇지방산업단지, □□지구의 단독주택지와 기장군 정관신도시의 단독주택지의 경우에는 2필지 이내에서는 자유로이 합병하여 건축할 수 있음에도 ○○주거단지에서만 이를 불허하는 것은 부당하다고 주장하나, 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 토지이용계획 확인서 등 각종 증거자료에 의하면, 사건토지는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 의한 국가산업단지이며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 제1종 지구단위계획구역의 단독주택지에 위치하고 있다 할 것이므로 청구인이 사건토지에 건축을 하고자 한 이 건 신청에 대하여 피청구인이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 도시관리계획으로 결정 고시한 「○○주거단지 지구단위계획 시행지침」에 근거하여 한 이 사건 처분은 적법하다 할 것이다. 한편, 청구인은 이 사건 처분과 관련하여 신의성실의 원칙을 주장하고 있으나, 신의성실의 원칙에 위배된다는 이유로 그 권리의 행사를 부정하기 위해서는 상대방에게 신의를 주었다거나 객관적으로 보아 상대방이 그러한 신의를 가짐이 정당한 상태에 이르러야 하고, 이와 같은 상대방의 신의에 반하여 권리를 행사하는 것이 정의 관념에 비추어 용인될 수 없는 정도의 상태에 이르러야 하고, 일반 행정법률 관계에서 관청의 행위에 대하여 신의칙이 적용되기 위해서는 합법성의 원칙을 희생하여서라도 처분의 상대방의 신뢰를 보호함이 정의의 관념에 부합하는 것으로 인정되는 특별한 사정이 있을 경우에 한하여 예외적으로 적용된다 할 것이나(대법원 2004. 7.22. 선고 2002두11233), ○○주거단지 조성사업지내 단독주택용지공급 변경계약서 제6조에 보면 시설물은 지구단위계획 지침에서 정하는 바에 따라야 한다고 명시되어 있고, 피청구인의 착오로 사건토지의 지적합병이 되었다 하더라도 이는 지적합병 자체가 「○○주거단지 지구단위계획 시행지침」에 어긋나는 하자 있는 행정처분이라 할 것으로 이에 대하여 피청구인이 지적합병에 대한 무효나 취소의 행정처분을 하는 것은 별론으로 하더라도, 하자 있는 지적합병까지 청구인의 신뢰를 보호할 특별한 사정이라고 할 수 없다 할 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다.