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피청구인이 2009. 5. 14. 청구인에 대하여 한 주택건설사업계획승인

○「주택법」제16조 및 제93조

○「행정절차법」제22조

1. 사건개요

청구인은 부산광역시 ○○구 ○○동 26-41번지 일원(이하 “사업부지”라 한다)에 대하여 주택건설사업계획(지상 15층, 2동, 201세대, 건축면적 2,286.108㎡, 연면적 27,428.60㎡)을 2004. 8. 27. 피청구인으로부터 승인받아 2005. 12. 5. 청구 외 ◇◇주식회사(이하 “◇◇”이라 한다)간 토지매매계약을 체결하였으나, ○○보험공사와 ◇◇ 간 소유권이전과 관련한 소송이 진행되었으며, 2007. 5. 3. 부산지방법원 1심 판결(2006가합○○51 대여금 등) 결과 “□□과 ◇◇ 사이에 체결된 매매계약은 취소하고, ◇◇은 소유권이전등기의 말소등기절차를 이행하라.”는 판결이 있었고, ◇◇은 2007. 6. 18. 항소를 제기(부산고등법원 2007나○○10, 대여금 등)하여 2008. 1. 29. “토지등기부등본 상 소유자는 ◇◇이다.”는 판결을 받았다. 청구인은 소송이 진행 중인 상황을 감안하여 피청구인에게 착공연기신청을 하였고, 피청구인은 2007. 6. 1. 청구인에게 착공연기신청에 대하여 3차 보완연기수리를 하고, 2007. 8. 28. 청구인에게 보완사항 미 이행(공과금 미납)을 이유로 착공연기 신청을 반려하였다. 또한 ◇◇은 2007. 7. 7. 피청구인에게 사업주체변경(□□ → ◇◇)을 이유로 주택건설사업계획변경승인 신청을 하였고, 피청구인은 2007. 9. 14. ◇◇에게 “현재 사업주체(□□)의 명의변경 동의서가 필요하며, 현재 소유권 관련 소송(부산고등법원 2007나 ○○10 대여금 등, 원고 : ○○보험공사, 피고 : ◇◇) 계류 중이므로 소송 종결 후 소유권확보 후 신청하라.”는 내용으로 주택건설사업계획변경신청을 반려하였다. 그리고 피청구인은 2007. 9. 11. 청구인에게 “사업부지에 대한 소유권 소송이 진행 중인 사항을 감안하여 소송이 종결된 후 60일 이내에 착수하지 않을 경우 취소한다.”는 내용으로 청문결과를 통보하였고, 2009. 4. 30. 청문을 실시한 후, 2009. 5. 14. 주택건설사업계획승인취소처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 피청구인은 2007. 9. 14. 청구인에게「주택건설사업계획승인의 취소 유보 알림」이라는 공문을 통하여 주택건설사업계획승인 취소를 위한 청문실시 결과를 통보하였고, 사업부지에 대한 소유권 소송이 진행 중인 사항 등을 감안하여 소송 종결일로부터 60일 이내에 감리자 지정 및 시공사 선정, 사업승인조건 이행 등 제반사항을 이행하고 공사에 착수하지 않을 경우 이 사건 처분을 하겠다는 내용이었다.

나. 위 소송은 2009. 5. 26. 항소심에서 청구인의 승소로 종결되어 공사에 착수할 수 있게 되었고, 피청구인의 청문결과 통지와 같이 소송 종결일인 2009. 5. 26.부터 60일 이내인 2009. 7. 26.까지 공사에 착수하면 문제가 전혀 없는 상황이다.

다. 그런데 피청구인은 사업부지에 대한 소유권소송은「부산고등법원 2007나 ○○10 대여금 등」이며,「부산고등법원 2008나 ○○14, 건축주명의변경동의 무효 확인」소송은 아니라고 하면서, 사업부지에 대한 소유권소송과 관련이 없는 별개의 소송으로 보아 이 사건 처분한 것으로 이는 사실을 오인한 부당한 처분이라 할 것이다.

라. 당초 청구인의 사업부지를 ◇◇에 명의 이전한 것은 사실이나, ◇◇으로부터 토지사용승락서를 받은 사안으로 ◇◇의 토지사용권리의 침해부분은 전혀 근거 없는 주장이다. 그리고 청구인은 이미 사업을 추진하기 위해 시공의향서를 받은 상태이므로 청구인이 사업추진능력이 없다는 판단 또한 잘못된 것이다.

마. 따라서 피청구인은 소송이 종결(2009. 5. 26)되기 전인 2009. 5. 14. 이 사건 처분 한 것으로, 이는 상기「주택건설사업계획승인의 취소 유보 알림」공문의 결정을 스스로 위반한 사항으로 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 사업부지에 대한 소유권 관련 항소심에서 2009. 5. 26. 청구인이 승소하여 종결되었다고 주장하나, 피청구인이 언급한 사업부지에 대한 소유권 소송은「부산고등법원 2007나○○10, 대여금 등」으로 「주택건설사업계획승인의 취소 유보 알림」공문일자가 2007. 9. 14.로 그 당시 진행 중인 사건은 2007. 6. 18. ◇◇이 항소 중이던 ○○보험공사(원고)와 ◇◇(피고) 간의 소송으로서 2008. 1. 29. 원고 청구 기각으로 판결 확정된 사건을 말한다.

나. 청구인이 2009. 5. 26. 종결되었다고 주장하는 소송은「부산고등법원 2008나 ○○14, 건축주명의변경동의 무효확인」으로, 이는 2007. 9. 14. 이후 2007. 10. 17. 접수시킨「부산지방법원 2007가합○○10, 건축주명의변경동의 무효확인」소송의 항소심으로, 상기 공문에서 언급한 사업부지에 대한 소유권 소송과는 전혀 무관한 것이다.

다. 또한 청구인은 피청구인이「주택건설사업계획승인의 취소 유보 알림」이라는 공문의 결정을 스스로 위반하여 사업부지에 대한 소유권 소송이 종결되기 전에 주택건설사업계획승인을 취소하였다고 주장하나, 상기에서 언급한 바와 같이 사업부지에 대한 소유권 소송은 2008. 1. 29.에 판결 선고(확정)되어 이후 1년 3개월이 지나도록 공사에 착수하지 않았고, 사업추진과 관련하여 토지소유권을 확보하지 못한 상태이며, 사업부지 소유자인 ◇◇이 피청구인에게 제출한 진정서에도 ‘자사의 토지사용 권리가 침해되고 있으며, 청구인에게 토지사용에 동의하거나 매매할 의사가 전혀 없음’을 주장하고 있음을 볼 때, 청구인의 사업추진이 불가능하다고 판단하여 이 사건 처분을 한 것이다. 그러므로 이 사건 처분은 정당하다 할 것이므로, 청구인의 주장은 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○「주택법」제16조 및 제93조

○「행정절차법」제22조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 청문결과 보고서, 청구인의 의견서, ◇◇의 진정서, 소송결과 판결문 등 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2004. 8. 27. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 26-41번지 일원에 대하여 주택건설사업계획(지상 15층, 2동, 201세대, 건축면적 2,286.108㎡, 연면적 27,428.60㎡)을 승인받았다.

(나) 청구인은 2005. 12. 5. ◇◇ 간 토지매매계약을 체결하고, 건축주 명의변경(□□ → ◇◇) 동의서를 병행 작성하였다.

(다) 2007. 5. 3. 청구 외 예금보험공사와 ◇◇ 간 소송(부산지방법원 2006가합 ○○51, 대여금 등) 결과 ‘□□과 ◇◇ 사이에 2005. 12. 5. 체결된 매매계약은 취소하고, ◇◇은 □□에게 부산지방법원 사하등기소 2005. 12. 6. 접수 제○○27호로 마친 소유권이전등기의 말소등기절차를 이행하라’는 판결결과가 있었고, 2007. 6. 18. ◇◇은 항소(부산고등법원 사건2007나 ○○10 대여금 등)하였다.

(라) ◇◇은 2007. 7. 6. 피청구인에게 사업주체변경(□□ → ◇◇)을 이유로 주택건설사업계획변경승인신청을 하였으며, 피청구인은 2007. 9. 14. ◇◇에게 ‘현재의 사업주체(□□) 명의변경 동의서 제출이 필요하며, 현재 소유권 관련 소송이 진행 중이므로 소송 종결 후 소유권을 확보한 후 신청하라’는 내용으로 주택건설사업계획변경승인신청을 반려하였다.

(마) 피청구인은 2007. 9. 11. 청구인에게 사업부지에 대한 소유권 소송이 진행 중인 사항을 감안하여 소송이 종결된 후 60일 이내에 착수하지 않을 경우 취소한다는 내용으로 청문결과를 통지하였다.

(바) 2008. 1. 29. 청구 외 ○○보험공사(원고)와 ◇◇(피고) 간 토지소유권 관련 소송(부산고등법원 2007나 ○○10 대여금 등) 결과 “소유권 이전은 사해행위가 아니며, 원고의 청구를 기각하며 토지등기부등본 상 소유자는 ◇◇이다”고 판결(확정)하였다.

(사) ◇◇은 2009. 3. 16. 피청구인에게 “당사는 □□에게 토지사용을 동의하거나 매매할 의사가 전혀 없으므로 분양을 목적으로 하는 아파트사업승인은 토지소유권을 확보치 않았으므로 사업승인이 취소되어야 한다. 조속한 시일 내 사업승인을 취소하여 사업부지를 효율적으로 사용할 수 있도록 요청한다.”는 내용의 진정서를 제출하였다.

(아) 피청구인은 2009. 4. 30. 청구인에게 주택건설사업계인승인취소를 위하여 청문을 실시하였고, 피청구인은 2009. 5. 14. 청구인에게 당초 청문통지 내용대로 소송이 종결된 후 60일 이내에 착수하지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

(2) 살피건대,「주택법」제16조제1항·제2항제2호·제7항·제9항에서는 주택건설사업계획의 승인을 받으려는 자는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보(사업주체가 주택건설대지의 소유권을 확보하지 못하였으나, 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우) 하여야 한다고 되어 있고, 사업계획승인을 받은 사업주체는 승인받은 사업계획대로 사업을 시행하여야 하며, 다만, 사업계획승인권자는 대통령령으로 정하는 정당한 사유가 있다고 인정하는 경우에는 사업주체의 신청을 받아 그 사유가 없어진 날부터 1년의 범위에서 그 공사의 착수기간을 연장할 수 있도록 되어 있으며, 또한 사업계획승인권자는 사업주체가 승인받은 날부터 2년 이내에 공사를 시작하지 않을 경우에는 그 사업계획의 승인을 취소할 수 있도록 규정하고 있는바,

청구인이 피청구인에게 제출한 이 사건 청구서 및 보충서면에 의하면, 피청구인은 2007. 9. 14. 청구인에게 한 공문 통보서에 ‘주택건설사업계획승인 취소를 위한 청문실시 결과 사업부지에 대한 소유권 소송이 진행 중인 사항 등을 감안하여 소송 종결일로부터 60일 이내에 감리자 지정 및 시공사 산정, 사업승인조건 이행 등 제반사항을 이행하고 공사에 착수하지 않을 경우 이 사건 처분을 취소할 예정’이라는 통보를 하였고, 위 소송은 2009. 5. 26. 항소심(부산고등법원 2008나 ○○14, 건축주명의변경동의 무효확인)에서 청구인의 승소로 종결되어 공사에 착수할 수 있게 되었으며, 소송 종결일인 2009. 5. 26.부터 60일 이내인 2009. 7. 26.까지 공사에 착수하면 문제가 없는 것이고, 또한 청구인의 사업부지를 ◇◇에게 명의 이전한 것은 사실이나 ◇◇으로부터 토지사용승락서를 받은 사안으로 ◇◇의 토지사용권리의 침해부분은 전혀 근거가 없고 이미 사업추진을 위한 시공의향서를 받은 상태이므로 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다고 주장하고 있다. 한편, 피청구인은 당초 피청구인이 2007. 9. 14. 청구인에게 한 청문결과 통지에서 언급한 소송은「부산고등법원 2007나 ○○10, 대여금 등(원고 : ○○보험공사, 피고 : ◇◇)」이며, 청구인이 2009. 5. 26. 종결되었다고 주장하는 소송은 「부산고등법원 2008나 ○○14, 건축주명의변경동의 무효확인」으로, 이는 2007. 9. 14. 이후인 2007. 10. 17. 부산지방법원에 접수시킨「2007가합 ○○10, 건축주명의변경동의 무효확인」소송의 항소심으로 상기 공문에서 언급한 사업부지에 대한 소유권 소송과 무관하다 할 것이며, 판결 선고 이후 1년 3개월이 지나도록 공사에 착수하지 않았으므로 이 사건 처분은 정당한 것이라 주장하고 있다.

판단컨대, 「주택법」제16조제1항·제2항제2호·제7항·제9항에서 사업계획승인권자는 사업주체가 승인받은 날부터 2년 이내에 공사를 시작하지 않을 경우에는 그 사업계획의 승인을 취소할 수 있도록 규정하고 있으며, 피청구인은 청구인이 토지소유권 관련 소송이 진행 중인 사실을 감안하여 소송 종결 후 60일 이내에 공사착수토록 착수기간을 연장한 사실을 확인할 수 있다. 사업부지에 대하여 주택건설사업을 시행하기 위해서는 해당 주택건설대지의 소유권을 확보 하여야 하나, 2008. 1. 29. 토지소유권 관련 소송(부산고등법원 2007나 ○○10, 대여금 등) 결과에서 알 수 있듯이 ◇◇이 토지등기부 상의 소유자로 확정된 사실, 그리고 ◇◇이 피청구인에게 ‘청구인에 대한 토지사용을 동의하거나 매매할 의사가 전혀 없으며, 분양을 목적으로 하는 아파트사업승인은 토지소유권을 확보하지 않았으므로 사업승인이 취소되어야 한다.’는 내용의 진정서를 제출한 점, 피청구인이 2007. 9. 11. 청구인에게 청문결과를 통지 시 언급한 소송은 청구인이 2007. 10. 17. 부산지방법원에 접수시켜 2009. 5. 26. 종결된「부산고등법원 2008나 ○○14, 건축주명의면경동의 무효확인」소송이 아닌「부산고등법원 2007나 ○○10, 대여금 등(원고 : 예금보험공사, 피고 : ◇◇)」소송으로 확인된 점 등을 볼 때 청구인이 사건부지에 대한 주택건설대지의 소유권을 확보하지 못하였다 할 것이고, 또한 그 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우에도 해당되지 않음을 알 수 있다. 따라서 피청구인이 관련법 규정에 근거하여 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이고, 달리 재량권의 일탈이나 남용이 있다고 보기도 어렵다 할 것이다.