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피청구인이 2009. 8. 17. 청구인에 대하여 한 토양오염정밀조사명령은 이를 취소한다.

○「토양환경보전법」제2조, 제5조, 제10조의3 및 제15조

○「토양환경보전법 시행규칙」제1조의5 [별표 3] 및 제3조

1. 사건개요

청구인은 2000. 8. 7.부터 부산광역시 ○○구 ○○동 1992-6번지(전, 3,684㎡, 이하 “사건토지”라 한다)에서 “◇◇”이라는 상호의 고물상을 운영하던 중, 피청구인이「2009년도 고물상에 대한 토양오염 실태조사」를 실시(용역)한 결과 사건토지가 토양오염 우려기준을 초과(아연 기준 초과 : 기준 300mg/kg, 오염도 448mg/kg)한 사실을 확인하고, 피청구인은 2009. 7. 22. 청구인에게 위반사항에 대하여 처분사전통지를 하였으며, 2009. 8. 17. 청구인에 대하여 사건토지에 대한 토양오염정밀조사명령(1차 명령, 이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인이 운영하는 사건토지를 포함하여 부산광역시 ○○구 ○○동 1992번지 일대는 예전에 갯벌로 조성되어 있었으나, 부산광역시에서 생활쓰레기를 매립하고, 이 지역을 복토하여 농지로 조성한다고 하였다. 복토 이후 농사짓기에 부적합하여 농지로 사용한 적이 없으며, 부산광역시 농업기술센터에서도 사건토지 쓰레기 매립장의 농지조성방안에 대하여 현지 답사한 결과 작물재배가 어렵다고 판단하였다.

나. 부산○○시험장의 이 사건 토지의 쓰레기매립장의 농지 조성방안을 보면, 작물의 뿌리 발육에 대하여 주근의 경우 두께 1미터 이상, 측근의 경우 2미터 이상의 작포 층 확보가 필요하다고 하였다. 하지만 이 사건 토지의 복토 층은 1미터도 되지 않을뿐더러 심지어는 30센티미터도 되지 않는 곳이 많아 현실적으로 농사를 지을 수 없는 지역이다.

다. 그런데 피청구인은 사건토지를 농지로 보아 토양오염우려기준을 적용하여 정밀조사 명령을 내린 것은 심히 부당하다. 현실적으로 사용되고 있는 용도로 본다면 그 기준은 잡종지로 보아야 할 것이며, 그렇다면 그 적용기준도 농지로서의 기준인 300mg/kg가 아닌 1,000mg/kg가 되어야 할 것이며, 농사를 짓지 않아 현실적으로 농지가 아님에도 불구하고, 농지를 기준으로 토양오염우려기준을 초과하였다 하여 이 사건 처분함은 심히 부당하다.

라. 가사 사건토지의 정밀조사가 이루어진다면 그 결과에 의하여 복토 또는 공사를 하여야 할 것인 바, 사건토지는 토지수용을 앞두고 있고, 2009. 11월경 사건토지에 대한 보상이 실시될 예정에 있으며, 이미 보상과 관련하여 사전조사를 한 상태로 사건토지의 복토 및 변경은 지식경제부 또는 한국○○공사와의 사전협의가 있어야 할 것이다.

마. 그리고 토지의 정밀조사를 의뢰할 경우 그 비용이 500~600만원 정도 소요된다고 하며, 그 결과에 따른 복토 내지 공사비용 등을 지불할 경우 고철 등을 수집하여 겨우 생계를 유지하고 있는 청구인의 입장에서 그 비용을 감당하지 못해 폐업을 고려하여야 할 지경이다. 또한 많은 비용을 들여 복토와 공사를 하여도 2009. 11월경 보상이 끝나고 나면 이전을 하게 되어 있는 데 그 비용을 누가 지불할 것이며, 이로 인한 피해는 고스란히 청구인의 몫이 될 것이다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 심히 부당하므로 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인이 행정처분이 부당하다고 주장하는 근거로 해당 토지가 토지대장상으로는 농지이나 현실적으로 농사를 지을 수 없는 상태에 있어 실제 농지가 아닌 잡종지로 사용하고 있으므로, 토양오염우려기준 적용 시 잡종지의 기준인 800mg/kg로 적용하여야 하며, 청구인 업소의 Zn(아연)항목 검사결과가 448mg/kg로 토양오염기준 이내에 해당되므로 토양이용정밀조사명령은 부당하다고 주장하나, 청구인의 토지는 토지대장상 지목이 “전”으로써「토양환경보전법 시행규칙」제1조의 5 [별표 3] (비고)에 의거 “가”지역에 해당되며, “가”지역은 「지적법」에 의한 지적이 전·답·대지 등의 지역에 해당되고, “나”지역은 「지적법」에 의한 지목이 공장용지·도로·철도용지·잡종지인 지역이 해당되므로, 청구인의 토지는 「지적법」에 의한 “전”으로 “가”지역이 적용되어야 하며 “가”지역의 Zn(아연) 기준은 300mg/kg으로 적용되어야 한다.

나.「토양환경보전법」제5조제4항제2호에 의하여 토양오염실태조사 결과 우려기준을 넘는 지역은 같은 법 제15조제1항에 의거 오염원인자에 대하여 토양오염정밀조사를 받을 수 있도록 명할 수 있으며, 같은 법 제10조의3제3항제2호에 근거하여 토양오염관리대상시설을 소유·점유 또는 운영하는 자에게 이 사건 처분한 것이다.

다. 청구인이 주장하는 재산상의 피해 사유로 청구인의 주장이 받아들여진다면 오염된 토양의 방치하는 결과를 가져올 뿐만 아니라 오염범위가 확산되어 추후 정화비용의 상승을 가져오게 될 것이다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법·타당하며, 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○「토양환경보전법」제2조, 제5조, 제10조의3 및 제15조

○「토양환경보전법 시행규칙」제1조의5 [별표 3] 및 제3조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 2009년도 고물상 토양오염 검사계획, 2009년도 고물상 등에 대한 토양오염검사 시행계획, 2009년도 고물상에 대한 토양오염 실태조사 용역결과 보고서토양환경보전법 등 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2000. 8. 7. 부산광역시 ○○구 ○○동 1992-6번지에서 ‘◇◇’라는 상호로 사업자등록을 하여 운영하고 있다.

(나) 피청구인은 2009. 1. 13. 사건토지를 포함하여 ‘2009년도 고물상 토양오염 검사계획’을 수립하였고, 2009. 7. 22. 고물상에 대한 토양오염 실태조사를 실시하고 용역결과를 보고하였다.

(다) 피청구인은 2009. 7. 22. 청구인에게 사건토지가 토양오염 우려기준을 초과(Zn 기준 초과 : 기준 300mg/kg, 오염도 448mg/kg) 하였다는 이유로 토양오염 정밀조사 명령을 하겠다는 내용으로 처분사전통지를 하였다.

(라) 피청구인은 2009. 8. 17. 청구인에게 사건토지가 토양오염 우려기준을 초과 하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

(2) 살피건대,「토양환경보전법」제2조제6호에서 토양정밀조사라 함은 ‘토양오염우려기준을 넘거나 넘을 가능성이 크다고 판단되는 지역에 대하여 오염물질의 종류, 오염의 정도 및 범위 등을 환경부령이 정하는 바에 따라 조사하는 것을 말한다.’고 정의하고 있고, 같은 법 제5조제1항·제2항·제4항, 제10조의3, 제15조 및 같은 법 시행규칙 제3조에서 구청장은 토양오염이 우려되는 관할구역 안의 지역에 대하여 토양오염의 실태를 조사(공장·산업지역, 폐금속광산 및 폐기물매립지역 주변 등 토양오염의 가능성이 큰 장소를 선정하여 조사) 하여야 하고, 토양보전을 위하여 토양오염실태조사 결과 우려기준을 넘는 지역의 오염원인자에 대하여 기간을 정하여 토양관련 전문기관으로부터 토양정밀조사를 받도록 명할 수 있고, 토양정밀조사 결과 우려기준을 넘는 경우에는 토양오염관리대상의 개선 또는 이전, 당해 토양오염물질의 사용제한 또는 사용 중지, 오염토양정화토록 명할 수 있으며, 같은 법 시행규칙 제1조의5 [별표 3]에서 가지역(「지적법」에 의한 지목이 전·답·대·과수원·목장용지·임야·학교용지·하천·수도용지·공원·체육용지·유원지·종교용지 및 사적지인 지역)의 아연 토양오염우려기준을 300mg/kg로 정하고 있는바,

청구인은, 사건토지는 부산광역시에서 생활쓰레기를 매립한 곳으로 농사를 짓기에 부적합하여 농지로 사용한 사례가 없고, 부산광역시농업기술센터에서도 사건토지는 작물재배가 어렵다고 판단한 지역으로 현실적으로 사용되고 있는 용도는 잡종지이나 이를 농지(전)로 보아 토양오염우려기준을 초과한다는 이유로 이 사건 처분함은 부당하다고 주장하고 있으나, 사건토지는 토지대장상 지목이 ‘전’으로「토양환경보전법 시행규칙」제1조의5 [별표 3] (비고)에 의거 가지역에 해당하는 지역(아연 기준은 300mg/kg 적용)으로 토양오염우려기준을 초과(기준 300mg/kg, 검사결과 448mg/kg)하고 있음을 확인할 수 있다. 따라서「토양환경보전법」제5조제4항제2호에 의하여 토양오염실태조사 결과 우려기준을 넘는 지역은 같은 법 제15조제1항에 의거 오염원인자에 대하여 토양오염정밀조사를 받을 수 있도록 명할 수 있고, 같은 법 제10조의3제3항제2호에 근거하여 토양오염관리대상시설을 소유·점유 또는 운영하는 자에게 이 사건 처분한 것으로, 피청구인이 관련법 규정에 근거하여 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이고, 달리 재량권의 일탈이나 남용이 있다고 보기도 어렵다 할 것이다.