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피청구인이 2009. 8. 28. 청구인에 대하여 한 공동주택용도변경불허가처분은 이를 취소한다.

○「주택법」 제2조, 제42조 및 제47조 [별표 3]

1. 사건개요

청구인은 부산광역시 ○○구 ○○동 57번지 ◇◇아파트 입주자 대표회의 회장으로 아파트 단지 내 주차장이 협소하여 주차난을 해결하고자 2009. 8. 21. 피청구인에게 공동주택용도변경허가 신청(이하 “이 사건 신청”이라 한다)을 하였고, 피청구인은 2009. 8. 24. 주차장으로 용도변경에 따라 도로폐쇄 사유가 발생함에 따라 피청구인의 업무관련부서와 의견협의를 하였으며, 2009. 8. 28. 청구인에게 ‘아파트단지 안의 도로는 상습 정체구간인 인근 관문대로의 우회구간으로 인접 □□아파트 단지 내 도로와 연계되어 통과도로 기능을 하고 있으며, 주차장으로 용도변경 하고자 하는 토지는 지적공부상 아파트의 유일한 진입도로와 연결되는 단지 안의 도로에 해당된다.’는 내용으로 공동주택용도변경불허가처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인의 아파트 내 도로를 주차장으로 용도변경 하고자 하는「부산광역시 ○○구 ○○동 57번지 도로」(이하 “B구역”이라 한다)는 아파트 소유의 도로 부지이며, 청구인의 아파트 주출입도로로 사용하고 있는「부산광역시 ○○구 ○○동 53번지 도로」(이하 “C구역”이라 한다)와 연결되며, 현재 대부분의 차량이 C구역으로 출입하고 있는 상황이므로 아파트 내 부족한 주차문제를 해결하고자 B구역을 주차장으로 용도변경 하고자 이 사건 신청한 것이다.

나. 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 도로부지 소유자인 입주자 소유권의 사용·수익 등의 재산권 행사를 제한하고 있다. 아파트 소유부지인 B구역이 현실적으로 공익에 이바지 함에도 불구하고 공공도로가 아닌 사유도로라는 사유로 도로시설을 관리하여야 하는 사정을 감안하면 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 부당하다. 청구인은 아파트 내 부족한 주차문제를 해결하고자 관련법에 따라 적법하게 이 사건 신청하였으나, 피청구인은 공익상의 사유로 이 사건 처분함은 부당하므로 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인의 아파트는 ○○택지개발지구에 위치하고 있으며, 한국○○공사에서 당초 택지개발사업 시 □□아파트와 합동개발용지로 지정되어 1986. 9. 8. 사업계획승인 및 1989. 9. 1. 준공되어 1990. 6. 11. 구획정리 완료된 구역이다. ○○택지개발사업 단지계획에 의하면, 도시계획도로인「부산광역시 ○○구 ○○동 60-2번지 도로」(이하 “A구역”이라 한다)는 청구인이 아파트 출입구를 폐쇄하여 주차장으로 용도변경 하고자 하는 B구역은 연결되어 있고, 또한 청구인이 아파트 단지 차량 대부분이 사용·출입한다고 주장하는 □□아파트 소유의 C구역과도 연결되어 있어, 사실상 A, B, C구역이 하나의 통과도로로서의 기능을 하도록 계획되어 있으며, 현재까지 지역주민의 통행로 및 청구인아파트의 진·출입 도로로 이용되고 있는 상황이다.

나. 청구인이 제출한 준공도서상 C구역은 ‘15미터 단지진입도로’라고 표현되어 있으나, 청구인의 이 사건 신청을 근거로 당초 사업계획승인내용과 현재사항을 고려하여 용도변경 가능여부를 결정한 것으로, C구역은 토지등기부등본 상 청구인의 소유가 아닌 「□□아파트」소유부지이며, 지적도상 □□아파트 단지 내 도로로 청구인 아파트 단지 유일한 주출입도로는 A구역이라 할 것이다. 또한 현장을 확인한 결과 A, B, C구역이 사실상 통과도로로서 공중의 통행 및 교통에 제공·이용되고 있는 상황으로 청구인의 주장대로 청구인아파트 입주민 차량 대부분이 타인 소유인 □□아파트 단지 내 도로로 다년간 사용·출입이 가능할 수 있었다 할 것이다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분에 있어 준공도서 및 실제 현장상황을 간과한 부당한 처분이라는 주장은 전혀 이유가 되지 못한다.

다. 청구인은 입주자의 사용·수익 등의 재산권 행사를 제한한다고 주장하고 있으나, 다년간 사용된 통과도로를 폐쇄함으로서 얻어지는 청구인의 재산적 이익보다는, 인근 중·고교생의 주통학로 및 해당지역 대단위아파트 간 연결도로로 사용되고 있는 청구인 아파트 단지안의 도로를 유지하는 것이 공익상의 필요가 더 있다 할 것이다.

라. 청구인은 주택법령에 적합하게 행위허가 절차를 준수하였다는 주장에 대하여 주택법령상 공동주택 행위허가신청은 그 필요성을 구청장이 인정하는 때 가능한 것으로서, 이는 공동주택 행위허가 여부에 대하여 행정청의 일정한 선택이나 판단의 권한을 부여한 것이다. 청구인이 행정절차를 준수하였다는 사실만으로는 허가여부를 정할 수 없으며, 피청구인의 이 사건 판단은 법령 및 지적공부 상의 부지와 도로와의 관계, 실제 이용현황 및 주변 여건 등을 종합하여 이 사건 처분한 것이다. 이상과 같이 피청구인의 이 사건 처분은 청구인의 아파트단지가 지적공부상 적법하여야 함과 동시에, 이 일대 지역주민의 교통 및 통행의 중대한 공익상 이유로 이 사건 처분한 것인바, 위법 부당함이 없다할 것이므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○「주택법」 제2조, 제42조 및 제47조 [별표 3]

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 공동주택 용도변경 신청서, 현장여건 등 각종 증거자료를 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

(가) 청구인은 2009. 8. 21. 피청구인에게 B구역에 대하여 주차장으로 용도변경(단지 내 도로 612제곱미터에 주차장 51대 설치)하고자 이 사건 신청하였다.

(나) 피청구인은 2009. 8. 24. 피청구인의 관련부서(도시안전과, 교통행정과, ○○동사무소)에 이 사건 신청에 따른 의견을 협의하였으며, 그 결과 도로를 폐쇄하고자 하는 단지 안의 도로는 상습 정체구간인 인근 관문대로의 기능을 하고 있는 지역여건 등을 감안하여 현재의 도로기능을 유지하여야 한다는 내용으로 의견을 제시하였다.

(다) 피청구인은 2009. 8. 28. 청구인에게 B구역은 지적공부상 아파트의 유일한 진입도로인 A구역과 연결되는 B구역을 폐쇄하여 주차장으로 조성코자 하는 사항으로 아파트 진입도로 출입구를 폐쇄하는 행위는 불가하며, 주차장으로 용도변경 하고자 하는 단지안의 도로부분은 상습 정체구간인 인근 ○○대로의 우회구간(차량분산)이면서 현재 청구인의 아파트 진·출입도로로 사용되고 있는 □□아파트 단지안의 도로인 C구역과 연계되어 통과도로의 기능을 함으로써 인근 중·고교생의 주통학로 및 해당지역의 대단위 아파트 간 연결도로로 사용되고 있어 도로폐쇄 시 주민들의 상당한 불편이 예상되므로 지역여건 및 교통상황 등 중대한 공익상의 이유로 존치되어야 하며, 따라서 이 사건 신청은「주택법」제42조제2항 및 같은 법 시행령 제47조제1항 [별표 3]에 의거 그 필요성이 인정되지 않는다는 내용으로 이 사건 처분하였다.

(2) 살피건대,「주택법」제2조제8호에서 주택법에서 사용하는 부대시설이란 주택에 딸린 시설 또는 설비로 주차장, 관리사무소, 담장 및 주택단지 안의 도로를 말한다고 정의하고 있고, 같은 법 제42조제2항 및 제47조제1항 [별표 3]에서는 공동주택의 입주자·사용자 또는 관리주체가 ‘공동주택을 사업계획에 따른 용도 외의 용도에 사용하는 행위’를 하려는 경우에는 허가 또는 신고와 관련된 면적, 세대수 또는 입주자 등의 동의비율에 관하여 대통령령으로 정하는 기준 및 절차 등에 따라 시장·군수·구청장의 허가를 받거나 신고를 하도록 되고 있으며, 부대시설 및 입주자 공유인 복리시설의 경우 ‘전체 입주자의 3분의 2 이상의 동의를 얻어 주민운동시설, 조경시설, 주택단지안의 도로 및 어린이놀이터시설을 각각 전체 면적의 2분의 1의 범위 안에서 주차장용도로 변경하는 경우(1994년 12월 30일 이전에 법 제16조의 규정에 의한 사업계획승인 또는 「건축법」 제11조에 따른 건축허가를 얻어 건축한 20세대 이상의 공동주택에 한한다)로서 그 용도변경의 필요성을 시장 ·군수·구청장이 인정 하는 때’에 용도변경 허가기준으로 규정하고 있는바,

청구인은 B구역이 청구인의 아파트 소유의 도로부지로 주출입구인 15미터 도로인 C구역과 연결되어 있어 대부분의 차량이 C구역을 통하여 출입하고 있는 실정을 감안하여 아파트 내 부족한 주차문제를 해결하고자 피청구인에게 이 사건 신청하였으나, 피청구인은 B구역이 청구인의 아파트 소유부지임에도 불구하고 공익상의 사유를 들어 청구인에게 이 사건 처분함은 재량권을 남용한 위법이 있다고 주장하고 있다. 청구인의 주장에 대하여 살펴보면, 청구인의 아파트는 한국○○공사에서 당초 택지개발사업 시 인접한 □□아파트와 합동개발용지로 지정되어 1986. 9. 8. 사업계획 승인되고 1989. 9. 1. 준공되어 1990. 6. 11. 구획정리 완료된 지역에 해당한다. 당초 ○○택지개발사업 단지계획에 의하면, 도시계획도로인 A구역과 청구인이 아파트 출입구를 폐쇄하여 주차장으로 용도변경 하고자 하는 B구역 및 현재 청구인의 아파트 단지 차량 대부분이 사용·출입한다는 □□아파트 소유의 C구역은 하나의 통과도로로서의 기능(○○로와 ◎◎로를 주축으로 연결되어 있음)을 하고 있음을 알 수 있고, 또한 B구역과 A구역 주변에는 학교가 인접하여 중·고교생의 주통학로로 이용되고 있는 등 불특정 다수인에게 통행도로로 제공되고 있는 사실을 확인할 수 있다. 이처럼 다년간 통과도로로 이용되고 있는 B구역이 청구인 아파트 소유부지라는 이유로 주차장으로 용도변경 함으로서 얻어지는 이익보다 일반대중의 공용에 제공되는 중대한 공익상 필요에 의하여 도로로 존치되는 이익이 더 크다 할 것이고, 이는 공동주택 행위허가 여부에 대하여 행정청이 법령 및 지적공부 상의 부지와 도로와의 관계, 실제 이용현황 및 주변여건 등을 종합적으로 고려하여 이 사건 처분한 것으로 보여지며, 이 사건과 같이 용도변경허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 금지요건에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다고 할 것이므로, 용도변경허가는 결국 피청구인의 재량행위에 속한다 할 것이다. 따라서 피청구인이 관련법 규정에 근거하여 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이고, 달리 재량권의 일탈이나 남용이 있다고 보기도 어렵다 할 것이다.