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피청구인이 2009. 10. 29. 청구인에 대하여 한 ①도로점용변상금 1,659,600원 부과처분 ②도로점용허가처분 ③도로점용료 49,500원 부과처분은 이를 취소한다.

○「도로법」 제38조, 제41조, 제94조

○「도로법 시행령」 제28조, 제42조 [별표 2]

1. 사건개요

청구인은 부산광역시 ○○구 ○○동 321-10번지 앞 도로 점용면적 6㎡에 대하여 피청구인에게 1999. 5. 28. ~ 2001. 12. 31.까지 도로점용허가를 받았고 2003년 ~ 2004년에는 도로점용변상금을 납부하였으며, 피청구인은 2009. 4. 14. 2009년 관내 도로(보차도) 점용 시설물 전수조사를 통하여 청구인이 같은 번지 앞 도로 점용면적 17.5㎡에 대하여 도로점용허가를 받지 않고 무단점용하고 있는 사실을 확인하고 청구인에게 2009. 10. 9. 및 2009. 10. 12. 불법도로점용에 따른 변상금 부과예고 안내를 하고 2009. 10. 20. 청구인으로부터 부산광역시 ○○구 ○○동 321-10번지 앞 도로 점용면적 6㎡(이하 ‘사건도로’라 한다)에 대하여 차량진출입 목적의 도로점용허가신청을 받아 2009. 10. 29. 청구인에게 2005. 1. 1. ~ 2009. 10. 31.까지의 도로점용변상금 1,659,600원 부과처분, 2009. 11. 1. ~ 2018. 12. 31.까지의 도로점용허가처분 및 도로점용료 49,500원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. ○○구 ○○동 321-10번지 차량진입로는 구 관내일원 다른 곳처럼 구민편의, 도로미관, 도로정비 차원에서 구 일원에 걸쳐 구청 예산으로 설계, 시공하였으며, 피청구인에게 이의신청서를 제출한 내용과 같이 구민이 설치하지 않았고 점용한 사실이 없으며, 피청구인은 책임회피만 하고 있으니 청구 취지와 같이 행정처분을 취소해 주시기 바란다.

나. 피청구인은 청문, 행정예고 등 사전에 충분이 납득할 수 있는 민주행정을 하여야 함에도 아무 조치 없이 2009. 10월에 갑자기 4년 10개월분(2005. 1. 1. ~ 2009. 10. 31.)에 대하여 한꺼번에 처음 도로점용료 부과 예고시는 4,840,000원, 2번째는 3,990,000원, 3번째는 1,659,000원을 2009. 11. 3.까지 납부하도록 3번 변경 고지서를 발부하였는바, 일시에 막대한 금액을 일방적으로 고지하였는데 매 1년마다 예고했으면 비싼 변상금을 묻지 않았을 것이다.

다. 점용은 차지하여 사용함을 말하는 바, 청구인은 점용한 사실이 없고 일정한 때나 곳을 통하여 지나가거나 옴을 뜻하는 통과의 상태이므로 도로점용료를 부과하는 것은 부당하다. 특히 지방자치제 이전에는 보차도 경계를 시멘트로 높이 시공하여 턱이 높아 차도에서 보도를 통과하여 인접 건물에 진입코자 할 때에는 「도로법」 및 같은 법 시행령에 따라 청구인이 설계, 시공, 감독, 검사를 받아 보차도를 점용하고 그 점용료를 납부하였으나, 지방자치제 이후 국민편의를 위해 보차도 정비와 도시미관을 고려하여 시청과 구청에서 처음 시공, 정비할 때부터 설계에 반영하여 보차도 정비와 화강석 등으로 된 도로경계석을 시공하여 쾌적한 도로환경을 조성하고 있어 청구인이 복잡한 절차와 비용, 시간을 낭비하지 않고 차량을 진입하도록 전국적으로 통일되게 공사를 시행하고 있으므로 차량진출입에 따른 도로점용허가는 필요 없으며, 점용사실이 전혀 없다.

라. 유료도로를 제외한 어느 도로도 통행료나 점용료를 받지 않고 자유로이 통행하는데 간선도로변에 있는 건물에 차량이 진입할 때는 보차도 점용료를 내라고 하는 것은 하루에 몇 번 지나지 않고 차도가 아닌 보도를 거쳐야 건물에 진입가능한데 점용료를 내지 않으면 차량진입을 못하게 하는 행정은 세계 어디에도 없는 악법이다. 도로 공사를 할 때 턱만 낮게 시공하면 도로에 접한 건물의 차량도 도로에 쉽게 진출입할 수 있고, 예산도 적게 들고 민원도 발생하지 않을 것인데 턱을 높여 놓고 차량도 못 들어가게 통제하고, 차량 진출입로이니 점용료를 내라고 하면서 5년분을 1회에 내라고 하는 것은 잘못된 행정의 표본이므로 마땅히 취소되어야 한다. 도로점용허가건도 지금 신청하지 않으면 비싼 변상금을 부과하겠다고 하여 불가피하게 일단 신청하고 이의신청으로 시정코자 한 것이었다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 「도로법」 제38조 및 같은 법 시행령 제28조제5항제3호에서는 주유소, 주차장, 여객자동차터미널, 자동차수리소, 승강대, 화물적치장, 휴게소, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진출입로를 점용허가 대상으로 명시하고 있다. 따라서 청구인이 도로점용허가를 득하지 않고 도로를 점사용한 기간(2005. 1. 1. ~ 2009. 10. 31.)에 대하여는 같은 법 제94조에 따라 변상금을 징수하는 것은 당연하고, 금회부터 도로점용허가를 득하게 하여 향후 차량 진출입에 다른 사용료를 징수하는 것이 기존 도로점용허가자와의 형평성 확보 및 도로유지, 관리 차원에서도 합당할 것이다.

나. 점용이라 함은 도로를 점유하여 사용한다는 뜻으로 도로 본래의 목적과 달리 차량 진출입등 특별한 용도로 사용하여 도로를 사실상 지배(사회관념상 물건이 어떤 사람의 지배 내에 있다고 인정되는 객관적인 관계)하는 것을 지칭하는 것으로 시설물 설치의 경우와 같이 배타적, 독점적으로 사용하는 경우, 지하도와 사유건물을 잇는 연결통로 설치를 위한 점용의 경우, 차량 진출입로 등과 같이 도로 본래의 목적과 사익을 위한 점용이 공존하는 경우의 형태가 있다.

다. 청구인이 주장하는 도로점용부분은 과거 불법적으로 차량 진출입을 위하여 임시적으로 설치한 시설물이며, 현재는 도시미관, 보행자 및 차량통행에 지장을 주어 이러한 시설물 설치를 금지하고 있다. 청구인은 보행자의 통행을 위하여 설치한 보도를 개인의 사익을 위하여 차량진출입로로 무단으로 사용해 왔음에도 불구하고 행정심판을 청구하였으나 이는 적법하게 점용료를 납부하고 차량진출입로를 사용하는 기허가자(사하구 관내 1000여명)와의 형평성 확보 차원에서라도 관련 법령을 명확히 적용하는 것이 바람직하므로 청구인의 주장은 이유 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「도로법」 제38조, 제41조, 제94조

○「도로법 시행령」 제28조, 제42조 [별표 2]

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 도로점용허가신청서, 이의신청서, 피청구인의 답변서, 도로(보차도)점용 허가사항 알림, 보차도사용관리대장, 도로사용료변상금 고지서, 계속도로점용료 고지서 등 각종 자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.

(가) 청구인은 부산광역시 ○○구 ○○동 321-10번지 앞 도로 점용면적 6㎡에 대하여 피청구인에게 1999. 5. 28. ~ 2001. 12. 31.까지 도로점용허가를 받았고 2003년 ~ 2004년에는 도로점용변상금을 납부하였다.

(나) 피청구인은 2009. 4. 14. 2009년 관내 도로(보차도) 점용 시설물 전수조사를 통하여 청구인이 부산광역시 ○○구 ○○동 321-10번지 앞 도로 점용면적 17.5㎡에 대하여 도로점용허가를 받지 않고 무단점용하고 있는 사실을 확인하고, 청구인에게 2009. 10. 9. 및 2009. 10. 12. 불법도로점용에 따른 변상금 부과예고 안내를 하였다.

(다) 피청구인은 2009. 10. 20. 청구인으로부터 부산광역시 ○○구 ○○동 321-10번지 앞 도로 점용면적 6㎡에 대하여 도로점용허가신청을 받아 2009. 10. 29. 청구인에게 2005. 1. 1. ~ 2009. 10. 31.까지의 도로점용변상금 1,659,600원 부과처분과 2009. 11. 1. ~ 2018. 12. 31.까지의 도로점용허가처분 및 도로점용료 49,500원 부과처분을 하였다.

(2) 살피건대, 「도로법」제38조제1항·제2항 및 같은 법 시행령 제28조제5항제3호에서 도로의 구역에서 공작물이나 물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 하고, 도로의 점용허가를 받을 수 있는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설의 종류로 주유소ㆍ주차장ㆍ여객자동차터미널ㆍ화물터미널ㆍ자동차수리소ㆍ승강대ㆍ화물적치장ㆍ휴게소, 그 밖에 이와 유사한 것과 이를 위한 진ㆍ출입로를 규정하고 있으며, 같은 법 제41조제1항 및 같은 법 시행령 제42조 [별표 2]에서 ‘관리청은 도로를 점용하는 자로부터 점용료를 징수할 수 있고 자동차수리소 진출입로의 경우에는 토지가격에 0.025를 곱한 금액으로 산정’하며, 같은 법 제94조에서 ‘도로 점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용한 자에 대하여는 그 점용기간에 대한 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다.’라고 규정하고 있는바,

청구인은 사건도로를 무단점용한 것이 아니라 통과할 뿐이라고 주장하고 있으나, 청구인의 자동차 수리소가 도로구역에 인접해 있고 관계법령에 따르면 도로의 구역에서 공작물이나 물건, 그 밖의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받아야 하고, 도로의 점용허가를 받을 수 있는 공작물ㆍ물건, 그 밖의 시설의 종류로 자동차수리소의 진ㆍ출입로를 규정하고 있고, 점용목적이 진출입로임을 감안하여 관계법령에서 토지가격에 0.025를 곱한 금액으로 산정하도록 규정하고 있는 것으로 보이며, 사건도로에 인접해 있는 다른 점유자에 대하여도 도로점용료 등이 부과되고 있는바, 청구인에게만 달리 적용할 이유도 없다 할 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이므로 피청구인이 청구인에게 한 도로점용변상금 부과처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다.

또한, 청구인은 피청구인이 도로점용허가신청을 하지 않으면 변상금을 부과하겠다고 하여 불가피하게 신청을 한 것으로 도로점용허가처분 및 도로점용료 부과처분도 취소되어야 한다고 주장하나, 청구인은 사건도로에 대하여 1999. 5. 28. ~ 2001. 12. 31.까지 도로점용허가를 받았고 2003년 ~ 2004년에는 도로점용변상금을 납부하여 왔다가 피청구인이 도로(보차도)점용 시설물 전수조사를 통하여 도로점용변상금 부과가 누락된 사실을 발견하고 청구인에게 2005. 1월 ~ 2009. 10월까지의 도로점용변상금 부과처분을 한 것으로 보이고, 관계법령에 따르면 도로 점용허가를 받지 아니하고 점용한 경우에는 그 점용기간에 대한 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수하므로 사건도로에 대하여 도로점용허가를 받도록 안내를 하여 청구인으로부터 도로점용 허가신청을 받아 2009. 11월 ~ 2018. 12월까지 도로점용허가를 하고 2009년 11월 ~ 12월 점용료를 부과한 것으로 보이는바, 피청구인이 청구인에게 한 도로점용허가처분 및 도로점용료 부과처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다.