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피청구인이 2010. 4. 14. 청구인에 대하여 한 토지형질변경허가신청 반려처분은 이를 취소한다.

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 및 제57조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」제9조

1. 사건개요

청구인은 2010. 4. 12. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 937-245번지 임야 34㎡(이하 ‘사건토지’라 한다)에 대하여 개발행위(토지형질변경)허가 신청을 하였고, 피청구인은 2010. 4. 14. 청구인에게 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제57조 및 같은 법 시행규칙 제9조에 따른 구비서류와 「부산광역시 도시계획 조례」제24조에 의거 토지의 형질변경 시 안전조치 등의 첨부서류를 제출하여야 검토가 가능하므로 관련서류를 구비하여 개발행위허가 신청을 하라는 회신을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 사건토지는 1993년도에 ◇◇아파트를 신축하고 남은 잔여지로 사건토지에 인접하여 거주하던 청구인이 이를 매수하여 텃밭으로 이용하여 왔다. 그러나 사건토지를 제외한 인근 토지의 전체가 도로 및 대지로 지목이 변경되어 있어 청구인도 사건토지의 이용을 극대화하기 위하여 사건토지의 지목을 대지로 변경하기 위하여 피청구인에게 토지형질변경허가 신청을 하였다.

나. 이에 피청구인은 청구인에게 안전관리시설, 환경오염방지 및 조경시설 도면을 첨부할 것을 요구하여 청구인이 수인의 토목전문가에게 현장을 보여주고 자문을 받은 결과 사건토지는 현재 주택의 가운데에 위치하고 있으며, 청구인의 집과 인접하여 텃밭으로 이용되고 있어 환경오염의 발생위험이 전혀 없고 위해방지시설은 전혀 필요 없으며 조경시설이라고 해봐야 감나무 1그루 심어져 있어 특별이 더 할 필요성이 없다는 견해를 표시함에 따라 청구인은 할 수 있는 안전조치시설 등의 도면을 보강하여 신청하였다. 그러나 피청구인은 안전조치 등의 첨부서류를 구비하지 않았다는 이유로 계속 보완지시만 하다가 이를 반려한 것은 재량권을 남용하여 국민의 재산권을 침해하는 조치라 할 것이므로 개발행위허가 신청서 반려 처분은 이를 취소하고 사건토지에 대한 토지형질변경을 허가해 주기 바란다.

다. 피청구인은 청구인이 사유재산 사용 및 처분에 아무런 지장이 없다고 주장하나, 청구인은 노후대책을 위해 사건토지에 연접한 청구인 소유의 부산광역시 ○○구 ○○동 937-87번지 주택과 사건토지를 같이 매매하려고 하나 사건토지의 지목이 임야로 되어 있어 매매가격이 현저히 낮아 경제적 손실이 크고 청구인이 주택만 팔고 나면 사건토지는 영원히 팔 수 없게 될 것이며, 청구인이 현실적으로 피청구인의 보완지시에 응할 수 없는 현장 여건 등을 감안하여 피청구인의 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 사건토지에 전혀 필요하지 않는 안전관리시설, 환경오염방지시설 및 조경시설 등의 미첨부를 이유로 지목변경을 위하여 신청한 토지형질변경허가 신청을 반려하는 것은 재량권을 남용하여 국민의 재산권을 침해하는 조치라고 주장하나, 청구인의 목적대로 사건토지의 지목을 변경하기 위해서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항의 규정에 따른 개발행위허가를 받아야 하며, 토지형질변경허가신청 시에는 같은 법 제57조 및 같은 법 시행규칙 제9조에 따른 법적 구비서류인 배치도 및 공사 또는 사업관련 설계도서 등의 서류일체를 제출하여야 하나 청구인은 이를 제출하지 않았으며, 또한 청구인이 제출한 신청서상의 옹벽은 현재 축조되어 있는 옹벽으로 실질적인 행위에 해당하지 않아 정확한 행위 등을 파악할 수 있는 법적 구비서류 일체를 갖추어 개발행위허가 신청을 하도록 한 것으로 이는 위법하거나 재량권을 남용한 것이라 할 수 없다 할 것이다.

나. 청구인은 이번 허가 신청 이전에도 사건토지에 대한 개발행위허가 신청을 하였으나 법적 구비서류가 미비하여 보완요청을 하였음에도 청구인이 이를 제출하지 않아 2007. 12. 12. 개발행위허가 신청에 대한 반려 처분을 한 적이 있으며, 2008. 11. 2.과 2010. 3. 31.에도 다시 재신청을 하여 역시 법적 구비서류가 미비하여 구비서류를 보완하여 신청하도록 회신한바 있으며, 청구인이 개발행위허가 신청을 하면서 관련서류를 첨부하지 않아 법적 구비서류를 갖추어 신청하도록 청구인에게 통보 한 것은 정당한 행정절차라 할 것이므로 청구인의 이 사건 청구는 이유 없다 할 것이므로 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 및 제57조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」제9조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 개발행위(토지형질변경)허가신청서, 민원 회신 공문 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2007. 10. 4. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 937-245번지 34㎡에 대한 토지형질변경허가 신청을 하였고, 피청구인은 2007. 10. 12.과 2007. 11. 9. 2회에 걸쳐 청구인에게 토지형질변경허가 신청에 따른 구비서류에 대한 보완요청을 하였다.

(나) 피청구인은 2007. 12. 12. 청구인에게 개발행위허가 신청과 관련하여 보완요청을 하였으나 청구인이 이를 이행하지 않음을 이유로 개발행위허가신청 반려처분을 하였다.

(다) 청구인은 2010. 4. 12. 부산광역시 ○○구 ○○동 937-245번지 34㎡에 대한 토지형질변경허가 신청을 다시 하였다.

(라) 피청구인은 2010. 4. 14. 청구인에게 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제57조 및 같은 법 시행규칙 제9조에 따른 개발행위허가 신청 시 구비서류와 「부산광역시 도시계획 조례」제24조에 의거 토지의 형질변경 시 안전조치 등의 첨부서류 일체가 접수되어야만 검토가 가능하므로 관련서류를 구비하여 신청하라는 회신을 하였다.

(2) 살피건대,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항 및 제57조제1항에서 토지의 형질 변경(이하 “개발행위”라 한다)을 하고자 하는 자는 개발행위허가를 받아야 하며, 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 하며, 같은 법 시행규칙 제9조에서 법 제57조제1항의 규정에 따라 개발행위허가신청서에는 1. 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류, 2. 배치도 등 공사 또는 사업관련 도서, 5. 개발행위의 시행으로 폐지되거나 대체 또는 새로이 설치할 공공시설의 종류·세목·소유자 등의 조서 및 도면과 예산내역서, 6. 법 제57조제1항의 규정에 의한 위해방지·환경오염방지·경관·조경 등을 위한 설계도서 및 그 예산내역서. 다만, 「건설산업기본법 시행령」제8조제1항의 규정에 의한 경미한 건설공사를 시행하거나 옹벽 등 구조물의 설치 등을 수반하지 아니하는 단순한 토지형질변경의 경우에는 개략설계서로 설계도서에, 견적서 등 개략적인 내역서로 예산내역서에 갈음할 수 있으며, 7. 법 제61조제3항의 규정에 의한 관계 행정기관의 장과의 협의에 필요한 서류를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하도록 규정되어 있는바,

청구인은 사건토지가 주택 가운데에 위치하고 환경오염방지나 위해방지· 조경등의 시설이 전혀 필요 없어 안전조치시설 등의 도면을 보강하여 개발행위허가 신청을 하였으나 피청구인이 계속해서 보완명령만 하다 이 사건 처분을 하는 것은 위법·부당하다고 주장하나, 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 청구인의 개발행위허가 신청서 등 각종 증거자료에 따르면 청구인이 피청구인에게 제출한 개발행위허가 신청서에 첨부한 서류는 안전관리설치도면(옹벽위치 및 배치도)뿐으로 관련법령에서 규정한 기타 서류를 제출하지 아니한 사실이 인정되므로 피청구인이 관련법령에 따라 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다 할 것이다.