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피청구인이 2010. 3. 15. 청구인에 대하여 한 농지처분명령은 이를 취소한다.

○「농지법」제2조, 제8조, 제10조, 제11조, 제12조, 제42조 및 제62조

1. 사건개요

청구인은 1998. 12. 31. 부산광역시 ○○구 ○○동 830-2번지[전, 1200㎡(전체 면적인 3600㎡의 1/3에 해당), 이하 “사건토지”라 한다]를 피청구인에게 농지취득자격증명을 발급 받아 사건토지를 취득하여 농지로 이용하던 중 피청구인은 사건토지에 주택 2동(위반면적 300㎡, 이하 “사건건축물”이라 한다)이 있음을 확인하고 2009. 10. 9. 청구인에게 2009. 11. 10.까지 원상회복하고, 기한 내 이행하지 않을 경우 사건토지를 처분하여야 하며, 이를 이행하지 않을 시 농지법 위반으로 이행강제금이 부과됨을 안내하였다. 이후 피청구인은 2009. 11. 26. ‘○○구농지관리위원회’를 개최하여 사건토지를 농지처분의무 대상농지로 결정함에 따라 2009. 12. 15. 청구인에게 농지처분 사전통지 및 청문일정을 통보하고, 2010. 1. 27. 청구인에게 농업경영 미이행 사유로 농지처분 의무명령(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였으며, 2010. 3. 15. 청구인에게 재차 이 사건 처분 사실을 통보하면서 행정심판을 제기할 수 있다는 내용으로 안내하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 사건건축물은 1970년도 이전부터 공부상 지목(전)과 다른 대지로 활용하고 있음에도 불구하고, 피청구인은 농지전용이란 이유로 청구인에게 청문을 실시하고, 농업경영 미이행이라는 사유로 농지처분 의무통지를 하였으나, 1996. 1. 1.부터 시행된 농지법은 대상 농지를 전·답, 과수원, 그 밖의 법적지목을 불문하고 실제로 농작물 경작 또는 다년생 식물재배지로 규정하고 있음을 볼 때, 피청구인은 법령을 오인한 부분이 있다.

나. 사건건축물은 1970년도 이전부터 존재하였고, 청구인이 1998. 12. 31. 피청구인으로부터 사건토지에 대한 농지취득자격증명을 받을 때도 사건건축물에 대한 언급이 전혀 없었으나, 지금에 와서야 사건건축물이 불법건축물에 해당하므로 당초 농지 취득 목적대로 농업경영을 하지 않았다 하여 이 사건 처분함은 심히 부당하다.

다. 1970년부터 사건건축물은 주거용 건물로 사용되고 왔다. 이는 피청구인이 소장하고 있는 항공사진이나 50년 전부터 살아온 종전 소유자로부터 사실 확인이 가능하다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 법률적용의 오류에서 기인된 사항이므로 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 사건건축물이 건축물관리대장에 등재되지는 않았으나, 1970년부터 공부상 지목과 다르게 주거용으로 사용하고 있으므로 실제 ‘대지’라고 주장하고 있으나, 사건건축물은 항공사진 판독결과 1987. 5. 7. 이전의 건축물로 건축법에 의하여 건축물관리대장에 등재되지 않았고, 타 법률에 의한 인·허가 등을 받지 않은 상태다.

나. 농지법 시행(1996. 1. 1) 이후 농업경영 등을 목적으로 농지를 취득할 경우에는 농지취득증명을 발급받아야 하고 취득목적대로 이행하여야 한다. 청구인은 1998. 12. 30. 사건토지를 농업경영을 목적으로 농지취득자격증명을 신청하였고, 1998. 12. 31. 농지취득자격증명을 발급받아 소유권 이전을 하였다.

다. 위와 같이 1970년부터 관련 법령에 의한 인·허가를 받지 않은 건축물로 실제 주거용 대지로 사용한다 하더라도, 농지법 시행(1996. 1. 1)이후 구입한 농지는 농지 취득 목적대로 농업경영을 이행하여야 하므로 농업경영 미이행 면적 300㎡에 대한 농지처분이행 조치는 적법·타당하다 할 것이므로, 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 한다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령

○「농지법」제2조, 제8조, 제10조, 제11조, 제12조, 제42조 및 제62조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 농지취득자격증명의 발급 내역서, 항공촬영 사진, 농지이용실태 조사서 등 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 1998. 12. 30. 피청구인에게 사건토지에 대하여 농업경영계획서(자경, 유실수 및 단감나무 등 재배)를 첨부하여 농지취득자격증명을 신청하였고, 피청구인은 1998. 12. 31. 청구인에게 농지취득자격증명을 발급하였다. 이후 사건토지의 공유지분에 해당하는 면적 2,400㎡(토지면적의 2/3)은 청구 외 문○○이 2009. 10. 28. 피청구인에게 농지취득자격증명을 신청하고, 피청구인은 같은 날 청구 외 문○○에게 사건토지에 불법건축물이 존재하므로 2010. 1. 28.까지 농지로 원상회복하는 조건으로 농지취득자격증명을 발급하였다.

(나) 피청구인은 2009. 10. 9. 청구인에게 ‘지목이 전인 토지에 주택을 건립하여 사용함에 따라 2009. 11. 10.까지 사건토지에 존재하는 불법건축물을 농지로 원상회복하기 바라며, 원상회복 하지 않을 경우「농지법」제10조에 의거 농업경영에 이용하지 아니하는 농지로 처분하여야 하며, 이 또한 이행하지 않을 경우 이행강제금이 부과될 수 있음을 알려드린다.’는 내용으로 불법전용농지 원상회복명령을 하였다.

(다) 피청구인은 2009. 9. 22.부터 2009. 11. 16.까지 사건토지를 포함하여 농지이용실태(농지이용 및 경작현황 등)를 조사한바, 사건토지에 불법건축물(주택)이 존재하여 처분대상농지로 조사되었고, 2009. 11. 26. 부산광역시 ○○구농지관리위원회를 개최하여 사건토지를 농지처분의무 대상농지로 확정하였다.

(라) 피청구인은 2009. 12. 15. 청구인에게 농지처분에 따른 사전통지를 하고, 2010. 1. 19. 청구인을 대상으로 청문을 실시하였다.

(마) 피청구인은 2010. 1. 27. 청구인에게 ‘1996. 1. 1. 이후에 취득한 농지를 자기의 농업경영에 이용하지 않는다는 이유로 「농지법」제11조제1항에 의거 이 사건 처분 하였다.

(바) 청구인은 2010. 3. 9. 피청구인에게 ‘1998년도에 사건 토지를 취득하여 농막으로 사용하고 있고, 계절에 따라 농사를 경영하고 있으므로, 이 사건 처분은 부당하다.’는 내용으로 민원을 제기 하였고, 피청구인은 2010. 3. 15. 청구인에게 ‘지목이 전인 토지에 불법건축물이 존재(위반면적 300㎡)하므로 농업경영 목적대로 이용하지 않아 사건토지를 처분하여야 한다.’는 내용으로 회신을 하자 청구인은 2010. 4. 28. 부산광역시행정심판위원회에 심판청구를 하였다.

(2) 살피건대, 「농지법」제2조, 제8조에서 농지란 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지를 말한다고 되어 있고, 농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 구청장에게 농지취득자격증명을 발급받아야 하며, 같은 법 제42조에서는 농지전용허가 또는 농지의 타 용도 일시사용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있도록 되어 있다. 또한 같은 법 제10조, 제11조 및 제62조에서는 정당한 사유 없이 자기의 농업경영에 이용하지 아니하거나 이용하지 아니하게 되었다고 구청장이 인정하는 경우에는 농업경영에 이용하지 아니하는 농지로 보아 농지 등의 처분을 하여야 하고, 처부의무 기간에 처분대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 농지를 처분할 것을 명할 수 있으며, 처분명령을 받은 후 지정기간까지 그 처분명령을 이행하지 아니한 자에게 해당농지 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과할 수 있도록 규정되어 있다.

청구인은 이 사건 청구서에서 사건토지에 존재하는 사건건축물은 1970년도 이전부터 존재하여 왔고, 1998. 12. 31. 피청구인으로부터 농지취득자격증명을 발급받을 때에도 사건건축물에 대한 언급이 없었으며, 지금에 와서야 사건건축물을 불법건축물로 인정하고, 농지취득 목적대로 농업경영을 하지 않았다 하여 이 사건 처분한 것은 부당하다고 주장하고 있다. 이 사건 처분에 대한 적법여부를 살펴보면, 1972. 12. 8. 항공측량 한 사진을 볼 때, 사건토지에 건축물이 존재(용도확인은 어려우나 농막으로 사용한 것으로 추정)하는 것으로 보이나, 청구인이 1998. 12. 31. 사건토지를 취득한 이후 농지일부를 주택으로 사용한 사실은 ‘대지’화 된 것을 의미하고, 이는 허가를 받지 아니하고 농지를 전용한 경우로 불법건축물에 해당된다 할 것이다. 그리고 사건토지의 대부분을 농작물과 유실수를 심어 일부 농업경영에 이용하는 것으로 보이나, 그러한 사실 만으로 주거용으로 사용하고 있는 사건건축물이 적법한 건축물로 전환될 수 없을 것이고, 또한 당초 농지취득 목적대로 이용한다고 볼 수도 없을 것이다. 가사, 청구인의 주장처럼 사건건축물이 1970년도 이전부터 존재하여 사실상 ‘대지’화 된 토지라면, 공유지분 토지소유자와 협의하여 ‘공유물 분할’ 등 선행절차를 거쳐 합법적으로 ‘대지’화 하는 것이 바람직할 것으로 보인다. 따라서 1970년 이전부터 관련 법령에 의한 인·허가를 받지 않은 사건건축물에서 실제 주거용 대지로 사용한다 하더라도 농지법 시행이후 구입한 농지는 농지취득 목적대로 농업경영을 이행하여야 할 것이므로, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법·타당하다 할 것이고, 달리 위법·부당하다거나 재량권을 일탈 또는 남용한 사실을 발견할 수 없다.