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피청구인의 2007. 4. 16.자 행정재산 용도폐지 처분은 이를 취소한다.

○「행정심판법」제13조 및 제27조

○「국유재산법」제4조 및 제30조

○「국유재산법 시행령」제32조

○「국토해양부 국유재산관리규정」제25조

1. 사건개요

피청구인이 행정재산으로 관리중이던 부산광역시 ○○구 ○○동 531-3, 구거, 173㎡(이하 “사건토지”라 한다)가 청구 외 (주)○○○건설이 추진 중이던 건축허가(주상복합건축) 부지에 편입됨에 따라, 피청구인이 현장확인 및 관련부서 협의 등을 거쳐 사건토지를 2007. 4. 16. 용도폐지(이하 “이 사건 처분”이라 한다) 한 후 2007. 4. 23. 총괄청(재정경제부)에 인수·인계 하였다. 한편, 청구인 토지(○○구 ○○동 259-6, 대지, 145㎡)는 사건토지와 인접하여 위치하고 있으며, 사건토지가 용도폐지 되어 청구 외 (주)○○○건설에 매각된 후 현재 주상복합건축물이 건축되고 있음에 따라, 청구인 토지상의 지하창고 사용에 제한을 받게 되는 등 재산권이 침해되었고, 이 사건 처분 당시 이해관계인의 협의 등을 아니하여 위법이라는 이유로 2011. 2. 23. 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

사건토지는 청구인이 그동안 청구인 건축물 지하창고의 진·출입로로 사용하였으며 보행자·차량의 통로, 유수소통에 꼭 필요한 토지였으나, 피청구인이 이 사건 처분을 하여 청구인의 지하창고로의 접근이 제한되는 등 청구인의 재산권에 침해가 발생하고, 사건토지의 기능인 보행자·차량통로 및 유수소통에 장애를 초래하였다. 또한, 이 사건 처분 시 「국토해양부 국유재산관리규정」제25조에 따라, 이용자의 불편이 예상되는 경우에는 이해관계인의 의견을 참작하되 직접적인 재산권 침해 등이 발생하는 경우에는 동의를 구하여야 하나, 피청구인은 청구인에게 의견을 묻지 않았고 동의를 구하지도 않았으므로 이는 법령 위반이며 명백한 재산권 침해이기 때문에 이 사건 처분은 취소되어야 한다.

<보충서면>

피청구인은 답변서에서 “처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못하므로 청구기간이 도과하였다”고 하였지만 “정당한 사유 없이”라는 말을 의도적으로 기술하지 않았다. 구청에서 통보 없이 시행하는 행정처분을 피청구인이 항상 확인하면서 생활하는 것이 대한민국 국민의 의무는 아니다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

【본안 전 항변】

가. 행정처분이란 국민의 권리의무에 관계되는 사항에 관하여 공권력을 발동하여 행하는 공법상의 행위를 말하는 반면, 이 사건 처분은 행정재산(사건토지)이 더 이상 그 본래의 목적(유수소통)으로 사용되지 않음에 따라 잡종재산으로 변경한 것일 뿐 국민의 권리의무에 변동을 준 것이라고 볼 수 없으므로 행정심판의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다.

나. 또한 행정심판법 제13조(청구인 적격) 제1항에서는 ‘처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다’고 규정하면서 행정처분에 대해 취소를 청구할 수 있는 자를 제한하고 있다. 청구인이 주장하는 이익이란 사건토지를 그동안 통행로로 이용하여 왔다고 하는 것인데, 사건토지는 구거로서 그 용도가 유수소통이지 통행로가 아닌 점을 볼 때, 통행로로 사용되어 왔다고 하더라도 사건토지로부터 얻을 수 있는 직접적 이익이 아닌 반사적 이익에 불과하므로 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없으며 설사 직접적 이익이라도 그것은 법률상 이익이 아닌 사실상 이익에 불과하다.

다. 설령 이 사건 처분이 행정처분이고, 청구인의 법률상 이익이 있다고 하더라도 행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못하므로 청구인의 청구는 각하되어야 한다.

【본안에 대한 답변】

가. 청구인은 사건토지로 차량의 통행을 하였다고 주장하고 있으나 사건토지는 그 폭이 1.2 ~ 2m 내외로 「자동차관리법 시행규칙」 제2조에 따른 자동차 최소폭원이 1.7m이고, 실제 차량이 통행하기 위해 필요한 좌우측 여유 공간을 감안하면 사건토지로 차량의 통행을 하였다는 청구인의 주장은 그 근거가 미약하고, 또 사건토지가 인근주민의 통행로로 이용되어 왔으나 용도폐지로 인해 더 이상 통행할 수 없다고 주장하고 있으나 사건토지는 용도폐지 전 지목이 ‘구거’인바, 그 용도가 유수의 소통에 있는 것으로 도로(통행로)가 아닐뿐더러 향후 주상복합건축물이 준공되면 이 사건토지에 단지 내 도로가 개설되어 일반인의 통행은 가능하게 되어있다. 더구나 사건토지는 청구인 건축물의 주 출입로가 아니며, 청구인의 건축물 및 인접 토지는 인근도로에 접해있다.

나. 이외에도 청구인은 이 사건 처분으로 인해 유수흐름에 지장이 있다고 주장하고 있으나 주상복합건축물을 신축할 때에는 배수시설 설치가 당연히 검토되어야 하는 사항으로 이미 배수시설 등에 대한 설치계획이 수립된 사항으로 청구인의 주장은 사실과 다르다. 따라서 이 사건 처분으로 인해 청구인의 지하창고가 우기시 침수된다는 것은 근거 없는 주장이며, 청구인의 지하창고는 인접지와의 단차로 인하여 집중호우 등 우기 시 침수의 유발요소가 잠재되어 있는 등 침수와 이 사건 처분이 관련이 있다고 볼 수 없다.

다. 청구인은 이 사건 처분 시 「국토해양부 국유재산관리규정」제25조에 따라 이해관계인의 협의 등을 아니하여 규정을 위반하였다고 주장하고 있으나, 직접적 재산권 침해가 발생한 경우에 한해 이해관계인의 협의를 하도록 되어있고, 사건토지는 그 행정재산으로서의 기능이 구거이지 도로가 아니며, 청구인의 주장은 사건토지가 도로임을 전제로 하는 주장이므로, 구거를 용도폐지함에 있어 청구인에게 재산상 피해를 입힌다고 볼 수 없다. 아울러 「국토해양부 국유재산관리규정」은 대외적 구속력이 없는 내부지침이므로 설령 그 규정을 위반하였다하더라도 위법하다고 할 수 없으므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

4. 이 사건 청구의 행정심판 적격여부

가. 관계법령 등

○「행정심판법」제13조 및 제27조

○「국유재산법」제4조 및 제30조

○「국유재산법 시행령」제32조

○「국토해양부 국유재산관리규정」제25조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 청구인의 보충서면 등 각종 증거자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 피청구인은 사건토지의 용도폐지와 관련하여 2007. 3. 15. 관련부서 협의와 2007. 4. 6. 사건토지에 대한 실태조사 등을 거쳐 2007. 4. 16. 이 사건 처분을 한 후 2007. 4. 23. 사건토지를 관리청인 재정경제부에 인계하였다.

(나) 청구인은 2011. 2. 23. 이 사건 처분으로 인해 재산권이 침해되었고, 이해관계인 협의 등을 하지 않았다하여 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다.

(2) 살피건대, 「국유재산법」제30조제1항에는 “관리청은 대통령령이 정하는 기준에 의하여 행정재산 등의 용도를 폐지한다.”라고 되어있고, 제30조제2항에는 “관리청은 제1항의 규정에 의하여 용도폐지를 한 때에는 당해 재산을 지체 없이 총괄청에 인계하여야 한다.”라고 하고 있으며 「국유재산법 시행령」제32조제1항에는 “관리청은 다음 각호의 경우에는 지체없이 그 용도를 폐지하여야 한다. 다만, 관리청이 행정재산을 보존재산으로 구분하여 관리하여야 할 필요가 있는 때에는 용도폐지를 하지 아니할 수 있다.”고 하고 있고, 제32조제1항제1호에서는 “도로·하천·제방·구거 등 공공용 재산이 사실상 공공용으로 사용되지 아니하게 된 때”라고 규정하고 있다. 또한 「국토해양부 국유재산관리규정」제25조는 “용도폐지로 인하여 이용자의 불편이 예상되는 경우에는 이해관계인의 의견을 참작하되, 직접적인 재산권 침해 등이 발생하는 경우에만 이해관계인의 동의를 구하여야 한다.”라고 하고 있다. 한편 「행정심판법」제13조제1항에 의하면 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있고, 같은 법 제27조제3항에는 “행정심판은 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정되어 있다.

(가) 처분의 취소를 구할 ‘법률상 이익’이란 당해 행정처분의 근거법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 말하고, 당해 행정처분과 관련하여 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다 할 것이다.(대법원 2010. 5. 13. 선고 2009두19168 판결)

(나) 청구인이 이 사건 처분으로 인하여 침해되었다고 주장하는 자신의 이익이란 사건토지를 청구인 소유건물의 지하창고로의 진·출입로와 일반적인 통행로로 이용하여 왔다는 점인데, 사건토지는 지목이 ‘구거’로서 그 용도가 유수소통이지 통행로가 아닌 점을 볼 때, 청구인이 지하창고로의 진·출입로 등으로 이용하여 왔다고 하더라도 이러한 이익은 반사적 이익에 불과하여 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 볼 수 없다.

(다) 청구인은 피청구인이 이 사건 처분사실을 청구인에게 알리지 않아 그 사실을 알지 못했으므로 행정심판 청구기간 내에 심판을 청구하지 못하였다고 주장하나, 위에서 살펴본 바와 같이 청구인이 사건토지로부터 얻는 이익은 반사적 이익에 불과하여 청구인을 이 사건 처분의 이해관계인으로 보기 어렵고, 또한 피청구인이 이 사건 처분 사실을 청구인에게 알려야 할 의무를 인정할만한 정당한 사유도 없다 할 것이다. 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는「행정심판법」제13조 및 제27조를 위반하여 제기한 부적법한 청구라 할 것이다.