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피청구인이 2011. 4. 28. 청구인에 대하여 한 도시관리계획결정입안제안거부처분은 이를 취소한다.

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제25조, 제26조, 제30조, 제43조

○「도시계획시설의 결정·구조 및 설치 기준에 관한 규칙」제108조

○「부산광역시 도시계획조례」제8조, 제22조

1. 사건개요

청구인은 2010. 12. 8. 피청구인에게 부산광역시 ○구 ○○동 산164-3번지(이하 ‘사건토지’라 한다.) 일원 2,460㎡에 지하 1층 지상 2층 노인전문병원 신축을 내용으로 하는 도시관리계획결정입안 제안을 하고 2011. 1. 24. 청구인 개인적인 사정으로 취하서를 피청구인에게 제출하였다가 2011. 2. 24. 동일한 내용으로 피청구인에게 도시관리계획결정입안제안을 재신청하여 피청구인은 2011. 3. 30. 도시관리계획(안) 열람공고를 하고 2011. 4. 27. 도시계획위원회를 개최하여 2011. 4. 28. 청구인에게 “사건토지는 진정산 공원, 송도해수욕장과 인접한 지역으로서 개발행위로 인해 산림훼손과 송도의 해안경관이 훼손되고, 신청지가 급경지라 사업시행 시 절토고(최대H=14m)가 과도하여 산림훼손, 인접사찰(성주사) 및 아파트 등에 민원발생이 우려되고 또한 주 진입도로가 현재 3~5m로서 공사용 대형차량 통행이 불가하고 비상응급차량 상호교행이 어렵고, 2011년 3월 현재 ○구의 노인복지시설은 12개소(노인요양시설 확충률 111%)로서 노인장기요양기관 신규설치의 필요성이 낮다.”는 이유로 도시관리계획결정입안제안 거부처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 이 사건 토지는 진정산 공원이나 송도해수욕장과는 멀리 떨어져 있고, 공원과 해수욕장과 접하여 있지 아니하므로 이 사건 토지를 사회복지시설용도로 도시관리계획을 결정한다고 하여 해안경관이 훼손되지 않음이 명백하며, 또한 사진에 나타나는 바와 같이 이 사건 토지의 대부분이 사실상 전으로서 경작되고 있으며 나무는 잡목 몇 그루에 불과하여 산림훼손은 무시 될 정도이고 더구나 이 사건 토지에 2층 정도의 낮은 병원 건축물이 들어설 예정이므로 타인의 조망권을 해치거나 해안경관 라인과 무관하며 이 사건 토지는 부산 ○구, ○구 예비군교장 후문 진입로와 직접 접해있고, 예비군교장 후문진입로의 동측면에 조성된 계단식 2층 슬라브 주택촌의 중간지역에 위치하고, 이 사건 토지 반경 100~200미터 내에 30여년 이전부터 ○○ ○○아파트, ○○아파트, ○○아파트 등 아파트 단지들이 산재되어 있고, 인근 10미터 이내 지역에는 40~50여 년 전부터 콘크리트 슬라브 단층주택이 밀집하여 있다. 이 사건 토지가 개발될 경우, 송도의 해안경관이 훼손되기는커녕 오히려 노후 불량건물 밀집지역의 미관을 개선하여 전체 송도지역 경관의 품격을 높일 수 있을 것이다.

나. 이 사건 토지는 지하 1층, 지상 2층 건물이 들어서는 것을 예정으로 하고 있으며 절토고를 최대로 낮추어 사업진행을 할 것이며, 이 사건 토지의 일부면적이 경사도가 높아 절토고가 일부 13미터가 넘는 곳이 있으나, 현재 일반적으로 가장 많이 시공되어 안정성이 확보된 공법인 흙막이 가시설(Pile+토류판+영구앵커)공법을 적용하였고, 노출면은 합벽식 구조물을 만들어 토압으로 인한 영향력이 건축물에 미치지 않도록 계획 하였으며 또한 재해위험을 원천적으로 차단하기 위해 특수공법인 토목 가시설을 사용함으로서 재해위험을 완전히 해소 할 수 있으며, 급경사와 절토고 문제는 향후 건축허가 과정에서 부관(조건)을 붙여 충분히 해결 할 수 있는 문제이고, 이 사건 도시관리계획결정에서 거부사유로 삼을 것은 아니다.

다. 법령상 민원제기는 처분의 거부사유로 규정된 바 없으며, 또한 이 사건 도시관리계획결정 입안제안에 따른 주민의견청취(2011. 3. 30. ~2011. 4. 13.)를 할 때 인근 아파트 주민이나 성주사를 비롯하여 어느 누구도 이의를 제기한 바 없으므로 민원발생 우려가 없으며, 이 사건 토지에 인접한 성주사는 무허가 주택을 불법 개조하여 개인 사찰로 사용하고 있을 뿐 아니라 청구인의 토지 일부를 무단 점유 중에 있고 개인 사찰로서 그 신도수도 많지 않는 등 정당한 민원을 제기할 사유가 전혀 없으며 전면에 위치하고 있는 ○○아파트의 경우 이 사건 토지가 아파트의 후면 산지에 위치하므로 타당한 민원사유가 있을 수 없다.

라. 청구인은 공사차량을 사용함에 있어 15톤 이상의 대형덤프 트럭이나 대형 콘크리트 펌프차 등을 사용하지 않고 4.5톤 복사덤프트럭과 4.5톤형 콘크리트 펌프차 등을 사용함으로써 차량통행의 불편을 최소화 할 것이며, 대형차량 교행에 지장을 줄 수 있는 12미터 구간에 차량운전사가 전방 주시를 하고, 차량유도요원(신호수) 배치를 하여 교행에 아무런 지장이 없도록 할 것이다. 더구나 이 사건 토지로부터 150미터 상부에 건축된 테라스형 다단계 단독 주택단지 건립공사 과정에서도 공사용 차량 출입에 별다른 문제가 없었다. 따라서 진입로 부분은 별다른 문제가 되지 않는다.

마. 노인병원의 경우 노인은 기동성이 떨어지며, 환자(소비자)의 입장에서 시설 좋은 양질의 진료를 받을 병원이 가까이 있을수록 유익하므로 단순히 ○구의 통계치만을 가지고 필요성이 낮다고 하는 것은 환자의 입장을 외면한 소극적인 행정이라고 하겠다. 더구나 이 사건 토지는 북항대교, 남항대교, 천마터널, 을숙도대교 등과 연결되는 부산광역시 외곽순환도로축과 인접한 교통여건을 갖추고 있어 부산시역 이외지역의 환자유치를 목표로 하기 때문에 부산 ○구 지역 내 한정되는 통계수치는 별다른 의미가 없다고 할 것이다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 피청구인의 도시계획위원회 심의 결정사항은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조제3항에 의거 법적효력이 있는 것으로 종합적으로 검토하여 결정한 사항으로 청구인의 토지가 진정산 공원이나 송도해수욕장과는 약500m정도로서 인접해 있으며, 대절토(총V=8,074㎥, 토사V=5,796㎥, 리핑암V=737㎥, 발파암V=1,541㎥)로 인한 재해발생이 우려될 뿐 아니라 건물전면에 설치할 보강토옹벽(L=70m, H=7m)및 역L형옹벽(L=11m, H=6m)이 계획되어 있어 해안고지대에 인위적인 구조물로 인한 해안경관이 훼손될 것이 자명하며, 신청토지 현황을 보면 지목상 임야가 A=1,864㎡로 전체토지(A=2,460㎡)의 76%를 차지하고, 부산광역시 녹지관리부서에서도 산림의 공익적 기능을 위하여 보전함이 좋을 것으로 의견을 제시하고 있으며, 청구인의 토지는 표고(70~100m), 평균경사도가 26도인 급경사 지역이므로 해안고지대 건축으로 해안경관이 저해될 우려가 있는 지역이며, 형질변경이 이루어지는 훼손 대상 부지의 최대 경사도가 18도(32.5퍼센트)이상인 토지는 형질변경에서 제외(주거·상업·공업지역 안에서는 도시계획위원회의 자문을 거쳐 허가 할 수 있다)토록 규정되어 있어 사건토지의 전소유주 ○○○이 2010. 1. 26. ○구도시계획위원회 토지형질 변경 자문에서도 부결된 지역이다. 청구인은 이 사건 토지가 개발될 경우 전체 송도지역 경관 품격을 높일 수 있다고 주장하나,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 국토의 이용·개발·보존을 위한 계획수립과 집행을 통해 공공복리를 증진하고 국민의 삶의 질을 향상시키는데 기본적인 목적을 두고 있으므로 이 사건 토지에 대한 피청구인의 도시계획위원회 부결은 적법한 행정행위이다.

나. 청구인의 토지는 대절토(H=14m, V=8,074㎥)를 수반한 개발행위로 자연사면 지형의 상당한 훼손과 암발파(V=2,278㎥)에 따른 소음, 진동 발생으로 인접사찰 및 아파트 등에 상당한 피해발생이 우려됨에 따라 관련기관 및 부서 의견협의 등 ○구도시계획위원회에서 면밀히 검토하여 처분한 적법한 행정행위이다.

다. 청구인의 이 사건 토지 주변현황을 보면 ○○아파트(208세대), ○○아파트(150세대), 일반 주택이 약 30세대로 형성된 주거 밀집지역으로서, 이 지역에 사회복지시설이 설립될 경우 부적합한 시설과 주거환경에 좋지 아니한 영향을 미치는 점 등을 들어 민원발생이 우려되며, 또한 가시설 설치, 암발파(V=2,278㎥)를 수반한 대절토(V=8,074㎥) 등으로 인한 소음과 진동 발생으로 인접사찰(성주사) 및 아파트(○○APT, ○○APT) 주민들의 민원발생이 불가피하다.

라. 청구인이 토지개발을 위해 사용할 진입도로(B=3~5m)는 협소하여 부지 내 대량의 절토(총V=8,074㎥, 토사:V=5,796㎥, 리핑암:V=737㎥, 발파암:V=1,541㎥)가 발생하여 청구인이 주장한 4.5Ton트럭으로 발생토사 등을 처리할 경우에는 소요기일 등이 두 배로 걸려 민원불편 등이 더 가중되는 결과를 초래할 것이다.

마. 부산광역시 ○구는 타구에 비례해서 노인요양시설 충족률이 111%로 높을 뿐 아니라 현재 노인요양시설의 경우 입소인원이 정원에 대비하여 81%만 입소되어 추가 수용의 여유가 있으므로, 현재로서는 노인요양시설의 추가확충은 불필요한 실정이다.

바. 도시관리계획의 입안은 주민이 제안하였다 하여 이를 반드시 입안 해야만 하는 기속행위가 아니다. 관련법규에 따라 전체적인 도시의 관리 및 계획적인 개발 등 전반적인 여건을 감안하여 도시관리계획 입안의 적합성과 제안서 내용의 타당성 등을 충분히 검토하여 반영여부를 결정하는 것으로 이 사건 입안 결정 여부에 대하여 피청구인의 도시계획위원회에서 부결 처리한 것은 관계법령에 의한 정당한 처분이므로 청구인의 주장은 이유가 없다.

사. 주민의 입안제안에 대하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 「부산광역시 도시계획조례」에 의거 관련기관 등과 협의하여 도시관리계획을 입안한 후 ○구도시계획위원회에서 종합적으로 판단·결정한 사항으로서 법 절차에 따라 적법하게 처리 하였으며, 청구인의 청구가 받아들여지게 된다면 이와 유사한 도시관리계획 입안제안 신청이 불특정 다수인에게도 영향을 초래하여 행정의 실효성은 무너지고「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 법적기능은 상실하게 될 것이므로, 피청구인이 도시계획위원회 심의를 통해 부결된 입안제안을 취소해 달라는 청구인의 이 사건 행정심판 청구는 마땅히 기각 되어야 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제25조, 제26조, 제30조, 제43조

○「도시계획시설의 결정·구조 및 설치 기준에 관한 규칙」제108조

○「부산광역시 도시계획조례」제8조, 제22조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 도시관리계획결정입안제안서, 의견협의 회신서 및 위치도, 도시관리계획(안) 열람공고문 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2011. 2. 24. 사건토지에 노인전문병원을 건립하려는 도시관리계획결정입안을 피청구인에게 제안하였다.

(나) 피청구인은 2011. 3. 4. 부산광역시장과 ○○동장에게 위 도시관리계획결정입안제안에 대한 관련부서 및 주민의 의견을 구하는 의견협의를 통보하였다.

(다) 부산광역시장은 2011. 3. 30. 관련부서 의견을 피청구인에게 통보하였다.

(라) 피청구인은 2011. 4. 27. 도시계획위원회를 개최하여 도시관리계획결정입안제안에 대한 심의를 하여 부결 결정을 하고 2011. 4. 28. 청구인에게 도시관리계획결정입안제안에 대한 불가 처분을 통지하였다.

(2) 살피건대, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제26조제1항제1호에서는 주민이 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항에 대해 도시관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시관리계획입안을 제안할 수 있음을 규정하고 있는 한편, 같은 법 제25조제1항에서 ‘도시관리계획은 광역도시계획 및 도시기본계획에 부합되어야 한다.’고 규정하고, 같은 법 시행령 제19조제1호에서는 국토해양부장관은 법 제25조제4항의 규정에 의하여 도시관리계획의 수립기준을 정할 때에는 광역도시계획 및 도시기본계획 등에서 제시한 내용을 수용하고, 개별 사업계획과의 관계 및 도시의 성장추세를 고려하여 수립하도록 규정하고 있으며,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」과 같은 법 시행령 및 관계법령에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는「부산광역시 도시계획조례」제8조에서는 주민이 도시관리계획 입안을 제안한 경우 검토하여야 할 사항으로, 광역도시계획 및 도시기본계획에 적합한지 여부, 도시계획시설의 설치에 관한 제안인 경우에는 당해 시설의 설치로 인한 환경훼손 여부 등을 규정하고, 같은 조례 제22조에서는 개발행위허가의 기준으로 등고선, 표고 등이 인근 개발지보다 높은 곳으로 지역여건을 보아 형질변경을 함으로써 주변환경 및 미관을 크게 해칠 우려가 있는 지역은 제외할 것과, 형질변경이 이루어지는 훼손 대상부지의 경사도가 18도(32.5퍼센트) 이상인 토지는 형질변경에서 제외할 것을 규정하고 있는 바,

청구인은 사건토지가 진정산 공원이나 송도해수욕장과는 멀리 떨어져 있어 해안경관을 저해하지 않고 사건토지의 대부분이 사실상 전으로 경작되고 있어 나무는 잡목 몇 그루에 불과하여 산림훼손의 문제는 없으며, 사건토지의 일부 면적이 경사도가 높아 절토고가 일부 13미터가 넘는 곳이 있으나 현재 일반적으로 가장 많이 시공되어 안정성이 확보된 공법을 적용하여 재해위험을 원천적으로 차단하였고 공사 진·출입로 협소로 인한 문제는 4.5톤형 콘크리트 펌프차를 사용하여 차량통행의 불편을 최소화 할 것이므로 진입로 부분은 크게 문제가 되지 않으며 이 사건 토지는 부산시역 이외지역의 환자유치를 목표로 하기 때문에 ○구 지역 내 노인전문병원 통계치는 별다른 의미가 없으므로 이 사건 처분이 위법하다고 주장하나,

(가) 각종 도면 등 증거자료에 의하면 사건토지는 임야가 1,864㎡로 전체토지 2,460㎡의 76%를 차지하고 있어 부산광역시 녹지관리부서에서 산림의 공익적 기능을 위하여 보전함이 좋을 것으로 의견을 제시하고 있으며, 최대경사도가 26도인 급경사 지역으로서 「부산광역시 도시계획조례」제22조에 규정된 개발행위 허가기준인 18도(32.5%)를 초과하는 지역임이 분명한 것으로 판단되므로 ‘등고선 표고 등이 인근 개발지보다 높은 곳으로 지역여건을 보아 형질변경을 함으로써 주변환경 및 미관을 크게 해칠 우려가 있는 지역은 제외할 것과 형질변경이 이루어지는 훼손 대상부지의 경사도가 18도(32.5퍼센트) 이상인 토지는 형질변경에서 제외할 것’을 규정하고 있는 「부산광역시 도시계획조례」제22조의 규정을 들어 불가 처분한 이 사건 처분을 위법한 처분이라고 할 수는 없으며,

(나) 청구인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제30조에 의거 피청구인의 도시계획위원회에서 현장을 방문하여 주 진입로 협소로 인한 주민불편 사항 등 전반적인 상황을 종합적으로 검토하여 부결시킨 사항으로서, 도시관리계획의 입안은 관련법규에 따라 전체적인 도시의 관리 및 계획적인 개발 등 전반적인 여건을 감안하여 도시관리계획입안의 적합성과 제안서 내용의 타당성 등을 충분히 검토하여 반영여부를 결정하는 것으로 이 사건 입안 결정 여부에 대하여 피청구인의 도시계획위원회에서 부결 처리한 것은 관계법령에 의한 정당한 처분이므로 청구인의 주장은 이유 없으며,

(다) 또한 이 사건 처분은 ‘「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」에 의하여 지정된 도시지역 안에서 토지의 형질변경행위를 수반하는 건축허가는 재량행위에 속한다고 할 것이다’고 한 판례(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181)와 같이 결국 토지의 형질변경행위를 수반하는 이 사건 도시관리계획결정입안에 대한 결정은 재량행위에 속한다고 할 것이므로, 관계법령은 물론 기반시설의 설치 등이 환경에 미치는 영향 및 지속가능한 도시발전 등을 종합적으로 검토, 과도한 산림훼손으로 인한 자연경관 및 환경파괴를 방지하기 위한 피청구인의 이 사건 처분에 대해 청구인의 사정과 다른 지역의 행정처분과의 형평성을 들어 재량권의 일탈·남용을 주장하는 것은 받아들이기 어렵다 할 것이다.