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피청구인이 2011. 9. 27. 청구인에 대하여 한 이주대책대상자제외 통보처분은 이를 취소한다.

○ 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제78조

○ 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」 제40조

○ 「행정심판법」제3조

1. 사건개요

청구인은 부산광역시장이 2010. 5. 26. 지정·고시한 창원~부산간 도로 민간투자사업 도로구역에 편입되어 있는 부산광역시 ◯◯구 ◯◯길 33(◯◯동) 소재 건축물(이하 “사건건축물”이라 한다)을 2001. 6. 15. 사용승인 받아 소유하고 있다. 피청구인은 2010. 12. 23. 청구인에게 사건건축물 등에 대한 손실보상계획을 통지하였는데, 사건건축물의 건축물대장상 용도가 주택이 아닌 일반음식점 및 사무실로 되어 있어, 국토해양부 질의 회신 결과 및 대법원 판례(2011. 6. 10.선고 2010두26216 판결)를 근거로 2011. 9. 27. 청구인에게 이주대책대상 제외 및 주거이전비 관련 손실보상금 감액결정 통보(이하 “이 사건 처분”이라 한다)를 하였다. 이에 대하여 청구인은 2011. 10. 3. 청구인과 유사한 행정심판사례를 첨부하여 이의신청서를 제출하였고 피청구인은 2011. 10. 14. 이의신청에 대한 회신을 하였다.

2. 청구인 주장 요지

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 4대째 이 터전에서 농사지으며 살고 있다. 1999년도 제방공사로 옛집을 철거하게 되어 남은 대지에 다시 집을 짓고 1층 일부는 아들이 식당을 하고 부동산 사무실 2개, 청구인 노부부는 거동이 불편하여 1층 일부 15평 정도 주택을 넣어 살고 있고 2층은 아들 가족이 전체 주택으로 사용하고 있다. 청구인이 고령으로 아들과 함께 살고 싶어 들어와 살면서 장사나 하라고 2000년부터 지금까지 이렇게 살고 있었다.

나. 공익사업이라 하여 두 번이나 집이 철거되는데 실제 공부상 용도가 주택이 아니라는 이유로 같은 동네사람들이 모여 사는 이주단지에도 갈 수 없다니 이 늙은 나이에 낯선 곳에 살아갈 수도 없다. 대구의 ◯◯◯씨도 청구인과 비슷한 경우로 행정심판청구를 한 것을 보고 청구인도 이렇게 청구를 하게 되었다. 부디 실제 이용상황을 고려하여 청구인 노부부가 낯선 곳에서 살지 않고 더불어 이웃들과 같이 살게 해 주기 바란다.

3. 피청구인 주장 요지

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

<본안 전 항변>

피청구인은 청구인의 토지 및 지장물에 대한 보상협의가 성립되지 않아 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “공익사업법”이라 한다) 제28조제1항에 따라 2011. 10. 17. 중앙토지수용위원회(이하 “중토위”라 한다)에 재결을 신청하였고, 청구인은 2011. 11. 23. 중토위에 토지 및 지장물, 이주대책과 관련한 의견을 제출하였다. 「행정심판법」제3조제1항에서 “행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.”라고 되어 있고, 공익사업법에 따른 재결신청은 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당하므로, 본 건은 행정심판 청구대상이 되지 않아 각하되어야 한다.

<본안에 대한 답변>

가. 대법원 판결문(2011. 6. 10. 선고 2010두26216 이주대책대상자 및 이주대책보상 등의 거부처분 취소)에 의하면, “이주대책기준일 당시를 기준으로 공부상 주거용 용도가 아닌 건축물을 허가를 받거나 신고를 하는 등 적법한 절차에 의하지 않고 임의로 주거용으로 용도를 변경하여 사용하는 자는 공익사업법 시행령 제40조제3항제1호의 ‘허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자’에 포함되는 것으로 해석하는 것이 타당하다.”고 되어 있다.

나. 사건건축물 또한 실제 주거용으로 사용하고 있다고 하나, 건축물대장상의 용도는 건축물 신축일(2001. 6. 19.)부터 현재까지 일반음식점 및 사무실로 되어 있으므로, 공익사업법 시행령 제40조제3항제1호에 의한 이주대책대상자 및 공익사업법 시행규칙 제54조제1항에 의한 주거이전비 보상대상에서 제외한 이 사건 처분은 적법하며, 따라서 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

4. 이 사건 청구의 행정심판 적격여부 및 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제78조

○「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령」제40조

○「행정심판법」제3조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 일반건축물대장, 국토해양부장관의 질의 회신 공문, 손실보상금 감액결정 통보 공문, 이의신청서, 이의신청에 대한 회신 등 각종 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 부산광역시장이 2010. 5. 26. 지정·고시한 창원~부산간 도로 민간투자사업 도로구역에 편입되어 있는 사건건축물을 2001. 6. 15. 사용승인 받아 소유하고 있다.

(나) 피청구인은 2010. 12. 23. 청구인에게 사건건축물 등에 대한 손실보상계획을 통지하였는데, 사건건축물의 건축물대장상 용도가 주택이 아닌 일반음식점 및 사무실로 되어 있어, 국토해양부 질의 회신 결과 및 대법원 판례(2011. 6. 10.선고 2010두26216 판결)를 근거로 2011. 9. 27. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

(다) 청구인은 2011. 10. 3. 청구인과 유사한 행정심판사례를 첨부하여 이의신청서를 제출하였고 피청구인은 2011. 10. 14. 이의신청에 대한 회신을 하였다.

(2) 살피건대, 공익사업법 제78조제1항 및 같은 법 시행령 제40조제3항제1호에 의하면 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 "이주대책대상자"라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 하는데, 허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자는 이주대책대상자에서 제외한다고 규정되어 있는 한편, 「행정심판법」제3조제1항에 의하면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다.

(가) 우선, 피청구인의 본안 전 항변에 대하여 보면, 피청구인은 청구인의 토지 및 지장물에 대한 보상협의가 성립되지 않아 공익사업법에 따라 중토위에 수용재결을 신청하였고 청구인이 이에 대하여 중토위에 의견을 제출하였는바, 상기 내용은 「행정심판법」제3조제1항의 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당하므로 본 건은 행정심판 대상이 되지 않아 각하되어야 한다고 주장하나, 공익사업법 제50조에 따르면, 토지수용위원회의 재결사항은 수용하거나 사용할 토지의 구역 및 사용방법, 손실보상, 수용 또는 사용의 개시일과 기간 등에 관한 것이고, 이 사건 이주대책대상자 선정 여부는 이주정착금 지급여부와 관련성은 있다 할 것이나 이주대책대상자 선정 여부가 토지수용위원회의 직접적인 심리대상은 아닌 것으로 보이는바, 본 사건과 관련하여서는 중토위에 대한 수용재결 신청을 「행정심판법」제3조제1항의 “다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우”에 해당한다고 볼 수 없고, 따라서 피청구인의 본안 전 항변은 받아들이기 어렵다.

(나) 한편, 청구인은 사건건축물을 실제 주택으로 사용하고 있음에도 공부상 용도로만 판단하여 청구인을 이주대책대상자에서 제외하는 것은 부당하다고 주장하면서 중앙행정심판위원회의 유사 재결례를 근거로 들고 있는바 이에 대하여 보면,

(다) 공익사업법에서는 이주대책대상자를 “주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자”라고 규정하고 있고, 여기서의 “주거용”의 의미에 대하여 중앙행정심판위원회는 2011. 4. 26. 사건 2010-26659호에서 건축물의 공부상 용도와 관계없이 실제 주거용으로 사용되는지 여부에 따라 결정하여야 할 것이라고 판단하였으나, 위 재결이 있은 후 대법원은 이주대책기준일 당시를 기준으로 공부상 주거용 용도가 아닌 건축물을 허가를 받거나 신고를 하는 등 적법한 절차에 의하지 않고 임의로 주거용으로 용도를 변경하여 사용하는 자는 공익사업법 소정의 이주대책대상자에서 제외되는 것으로 보아야 한다는 취지의 판결(2011. 6. 10. 선고 2010두26216 판결)을 하였음이 확인된다.(2011. 12. 28. 공익사업법 시행령 제40조제3항제1호가 개정되어 무단으로 용도변경을 한 건축물의 소유자 역시 이주대책대상자에서 제외하도록 명확하게 규정되었는데 이는 위 판결 결과에 따른 것으로 보인다)

(라) 그렇다면 청구인은 사건건축물을 신축하여 건축물대장에 일반음식점 및 사무실로 등재한 후 공부상 주거용이 아닌 사건건축물을 적법절차에 의하지 않고 임의로 주거용으로 용도를 변경하여 소유·사용한 자이므로, 위 판례에 비추어 볼 때, 공익사업법 시행령 제40조제3항제1호에 규정된 “허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자”에 해당하여 이주대책대상자에서 제외되는 것으로 봄이 상당한바, 위와 같이 판단하여 피청구인이 행한 이 사건 처분에 달리 이주대책대상자에 관한 법리를 오해한 위법·부당함이 있다고 할 수 없다.