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피청구인이 2012. 12. 21. 청구인에 대하여 한 산림경영계획 불인가처분은 이를 취소한다.

○「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제13조

○「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」제8조, 제9조 

○「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」제7조별표3〕 

○「공·사유림 경영계획 작성 및 운영 요령」(산림청 예규) 

○「지속가능한 산림자원 관리지침」(산림청 훈령)

부산광역시행정심판위원회

재          결

① 사    건  행심  제2013-036호 산림경영계획 불인가처분 취소청구 청  구  인② 성  명 ○ ○ ○③ 주  소 부산광역시 ○○구 ○○동 ○○타운 206동 1001호④ 피청구인부산광역시 ○○구청장⑤ 참 가 인⑥ 주    문 청구인의 청구를 기각한다.⑦ 청구취지 피청구인이 2012. 12. 21. 청구인에 대하여 한 산림경영계획 불인가처분은 이를 취소한다. ⑧ 이    유  별지 기재와 같음⑨ 근거법조 「행정심판법」 제46조

            주문과 같이 재결합니다.

2013. 2. 19.

                        부산광역시행정심판위원회

행심 2013-○○○이            유

1. 사건개요

    청구인은 부산광역시 ○○구 ○○동 산 17-6번지 외 1필지, 지목 임야인 토지 (이하 “사건 임야”라 한다)의 소유자로, 2012. 11. 19. 피청구인에게 사건 임야 2.17ha에 대한 산림경영계획 인가신청을 하자, 피청구인은 2012. 12. 21. 사건 임야가 이미 산림이 울창하여 조림사업이 불필요하고, 조림수종(매실나무 등)이 양수로 수하식재에 부적합하며,  최초 조림 후 5년 후 간벌 20% 시행하는 것으로 되어 있으나, 해당지역 임황조사결과 벌기기준령에 도달한 입목이 거의 없어 계획서상 간벌계획은 벌채대상 및 벌채시기가 부적합하고, 전기공급 설치를 위한 작업로가 이미 설치되어 있는 지역으로 작업로 신설시 지장목 제거 및 중장비 사용 등으로 하층식생 등 산림훼손 우려되므로 작업로 개설 부적절하며, 등산로 주변이라 소득을 위한 산더덕 재배 및 관리가 어려워 소득사업이 실효성이 없고, 사건 임야가 도시림이며 생활환경보존림으로 최대한 보전이 필요한 곳이며, 자연녹지지역, 전기공급설비(일부포함)지역으로 산림경영계획 실행이 부적합한 지역이므로 산림경영계획을 불인가처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다) 하였다.

2. 청구인 주장요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 청구인의 산림경영계획서는 산림을 훼손하기 위한 것이 아니며, 보다 나은 산림환경을 조성하기 위한 계획으로 사하구가 본인에게 아무런 통보와 사전협의도 없이 2012년에 일방적인 사유림에 대한 숲 가꾸기를 시행하고 최대한 보존이 필요한 지역이므로 산주의 보다 나은 산림환경 조성을 위한 경영계획을 승인할 수 없다는 것은 부당하다.

    나. 산림이 울창하여 조림사업이 필요하지 않다고 하나 등산로 주변의 소나무가 많이 있는 지역을 제외하고 기타 잡목과 풀, 덩굴 등으로 무질서한 상태로 우거져 있는 산지내 공간지역에 관상수와 유실수 등을 심고 가꾸기 위한 것이며, 조림수종은 산림청에서 우리나라의 지역과 기후에 적합하고 경제성이 있는 수종을 권장하기 위한 것으로 법적으로 강제하는 것이 아니고 산림청의 조림 권장수종도 상황에 따라 변경되어 왔다.

    다. 그리고 청구인은 숲가꾸기 사업 중 풀베기, 가지치기, 간벌계획은 나무를 심은 후 나무가 잘 자랄 수 있도록 주변의 잡목과 풀, 덩굴 및 잘 자라지 못하는 나무 등을 잘라주는 작업을 위한 것이 주목적이며, 양질의 목재를 다량으로 생산하기 위한 간벌이 목적이 아니다.

    라. 청구인은 작업로가 설치되어 있는 지역에는 이를 활용하면 문제가 없으나 나무를 심을 위치가 잡목과 덩굴 등으로 우거져 있는 산지 내 공간지역(유휴지)이며, 식재할 나무는 1~2년생 묘목이 아닌 5~년된 나무의 분을 떠서 옮겨 심을 계획이므로 이를 위한 작업로가 필요한 실정이며, 기존의 작업로와 연결해서 개설하되 지장목제거나 산림이 훼손되지 않도록 기존의 등산로 등을 보완하여 개설할 예정이다.

    마. 산지 내 유휴지를 활용하여 소득을 올릴 수 있다면 개인은 물론 국가 경제적으로 유익하고 권장할 일이라고 생각하며, 인근 주민이 이용하는 등산로를 별도로 지정해서 이용할 수 있게 해 준다면 재배 및 관리도 별 문제가 없으며 등산로 주변이어서 소득사업은 실효성이 없다는 판단은 부당하다.

    바. 도시림과 생활환경보존림이란 산림청에서 산림을 보다 잘 관리하기 위해 기능에 따라 분류한 것으로 규제를 위한 구분이 아님에도 피청구인이 사유지를 사전에 어떠한 통보나 협의도 없이 임의로 도시림과 생활환경보존림으로 규정하고 최대한 보존이 필요한 지역이므로 산주는 어떠한 행위도 해서는 안 된다고 한다면 이는 관련법률 및 지침을 잘못 해석한 것이다.

        자연녹지지역은 도시의 녹지공간 확보 등을 위해 보전할 필요가 있지만 제한적 개발도 가능한 곳이며, 일부 전기공급설비지역의 제한을 받는다고 해서 전지역을 부적합한 지역으로 판단하여 보다 나은 산림환경조성을 위한 계획을 거부하는 것은 이해할 수 없다.

    사. 청구인이 제출한 산림경영계획신청에 대하여 불가처분한 것으로 혹시 발행될지도 모르는 다른 민원을 염려하여 소극적인 행정자세로서 불인가처분을 하기 위하여 관련법률 및 지침을 잘못 이해하거나 무리한 해석에 의한 것으로 부당하고 불합리한 처사이므로 이 사건 처분은 즉시 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 청구인의 산림경영계획서는 산림을 훼손하기 위한 것이 아니며, 보다 나은 산림환경을 조성하기 위한 계획으로 사하구가 본인에게 아무런 통보와 사전협의도 없이 2012년에 일방적인 사유림에 대한 숲가꾸기를 시행하고 최대한 보존이 필요한 지역이므로 산주의 보다 나은 산림환경 조성을 위한 경영계획을 승인할 수 없다는 것은 부당하다고 주장하나

       산림경영계획의 적합성 여부는 인가청인 피청구인이 산림경영계획의 내용 및 주변 여건 등을 고려하여 관련법에 따라 판단하여야 할 사항이며, 2012년 피청구인이 시행한 숲가꾸기는 해당 지역의 산림병해충의 적기 방제 등을 위해 피청구인 홈페이지 등에 2012년 숲가꾸기사업 시행공고 후 시행한 사업이다.

    나. 조림은 수확·벌채지, 무입목지, 산불·병해충 등으로 피해를 입은 지역 등에 통상 시행(지속가능한 산림자원 관리지침)하는데 현장 확인 결과 신청지는 청구인의 주장대로 잡목, 풀, 덩굴 등이 서식하고 있기는 하나 일부 지역에 불과하고 이 또한 산림자원의 일부이며, 청구인의 주장대로 5~6년생 된  큰나무를 300그루 이상 식재할 공간이 아니며, 해당 지역은 ha당 입목축적 198.6㎡(○○구 평균 122㎡)보다 높고 소나무, 아까시, 굴피, 산벗 등 다양한 수종이 식생하고 있으며, 하층식생(개옻, 아까시, 청미래 등)도 양호한 편이고 계획서상의 식재수종(매화, 감나무, 산수유 등)은 유실수종으로 생활환경 보존림의 조성 관리에 적합한 경관수종이 아닐 뿐만 아니라, 계획서상의 조림수종(매화 등)은 대부분 양수로 다층 혼효림 조성에 부적합하여 해당 지역은 천연림을 가꾸고 보존할 지역으로 인공림을 조성할 지역으로는 적합하지 않다.

    다. 청구인은 숲가꾸기 사업 중 풀베기, 가지치기, 간벌계획은 나무를 심은 후 나무가 잘 자랄 수 있도록 주변의 잡목과 풀, 덩굴 및 잘 자라지 못하는 나무 등을 잘라주는 작업을 위한 것이 주목적이며, 양질의 목재를 다량으로 생산하기 위한 간벌이 목적이 아니라고 주장하나, 제출된 계획서상 중점사업이 수확기 도달 입목 수종갱신 및 조림지내 산더덕 재배로 되어 있으며, 최초 조림 후 5년경과(2018년 이후) 간벌(20%)을 시행하는 것으로 되어 있는데, 이 경우는 간벌(솎아베기)은 양질의 목재를 다량으로 생산 가능한 산림으로서 어린나무 가꾸기 작업이 끝난 후 5년 이상 경과하고 최종 수확 10년 전까지의 산림에 해당되며, 해당지역은 임황조사결과 벌기기준령에 도달한 임목은 거의 없는 상태이고, 따라서 계획서상 간벌(속아베기)계획은 벌채 대상 및 벌채 시기가 부적합하며 청구인의 주장이 맞다면 산림경영계획서상의 중점사업 및 간벌계획 작성이 잘못된 것으로 판단된다.

    라. 청구인은 작업로가 설치되어 있는 지역에는 이를 활용하면 문제가 없으나 나무를 심을 위치가 잡목과 덩굴 등으로 우거져 있는 산지 내 공간지역(유휴지)이며, 식재할 나무는 1~2년생 묘목이 아닌 5~6년 된 나무의 분을 떠서 옮겨 심을 계획이므로 이를 위한 작업로가 필요한 실정이며, 기존의 작업로와 연결해서 개설하되 지장목제거나 산림이 훼손되지 않도록 기존의 등산로 등을 보완하여 개설할 예정이라고 하나

       해당지역은 전기공급시설 설치를 위한 작업로가 이미 설치되어 있는 지역으로 기 설치된 작업로를 활용하여 숲가꾸기 및 조림이 충분히 가능한 지역이며, 기존 작업로를 이용하여 우리구에서 산림병 해충방제(숲 가꾸기등)등 산림사업을 시행하고 있는 지역으로 작업로 설치에 따른 지장목 제거 및 중장비 사용 등으로 하층식생 등 산림훼손이 우려되며, 5~6년생 된 다소 큰 나무를 분을 떠서 옮겨 심어야 하므로 작업로가 필요하다고 하나, 보통 조림사업 여건이 좋지 않은 산지에는 가격이 싼 어린 묘목을 심어 가꾸는 것이 상식으로 큰 비용을 들여 작업로까지 개설하여 큰나무를 심을 이유는 없다고 판단된다.

    마. 청구인은 산지 내 유휴지를 활용하여 소득을 올릴 수 있다면 개인은 물론 국가 경제적으로 유익하고 권장할 일이라고 생각하며, 인근 주민이 이용하는 등산로를 별도로 지정해서 이용할 수 있게 해 준다면 재배 및 관리도 별 문제가 없으며 등산로 주변이어서 소득사업은 실효성이 없다는 판단은 부당하다고 주장하나

        소득사업을 위해 산더덕 파종(0.5ha, 10ℓ)이 계획되어 있으나, 해당 지역은 인근주민이 즐겨 찾는 등산로 주변이라 불법 채취 등으로 관리하기가 어려워 해당 소득사업은 부적절하다고 판단되며, 해당 등산로는 인근 주민들에 의해 자연발생적인 주 등산로로 별도의 등산로 지정은 어렵다고 판단된다.

    바. 청구인은 도시림과 생활환경보존림이란 산림청에서 산림을 보다 잘 관리하기 위해 기능에 따라 분류한 것으로 규제를 위한 구분이 아니며, 자연녹지지역은 도시의 녹지공간 확보 등을 위해 보전할 필요가 있지만 제한적 개발도 가능한 곳이며, 일부 전기공급설비지역의 제한을 받는다고 해서 전 지역을 부적합한 지역으로 판단하여 보다 나은 산림환경조성을 위한 계획을 거부하는 것은 이해할 수 없다고 주장하나, 

        산림청에서 산림의 기능에 따라 산림을 분류한 것이 규제를 위한 것은 아니지만 산림의 위치, 입지조건, 이용방향 및 사회·경제적 여건 등을 고려하여 그 기능에 맞도록 관리하라는 것으로 해석되며, 계획서상 산림은 도심 내에 있는 산림으로 인근 주민 등의 보건 휴양·정서함양 및 체험활동 등을 위해 조성 관리되어야 할 곳이다.

    사. 이상에서 본 바와 같이 피청구인은 현장 확인을 통해 관련 법령에 따라 신청된 산림경영계획을 적합성 여부를 검토하였고, 그 결과 제출된 산림경영계획이 부적합하다고 판단하여 불승인 처분한 것이며, 위법이나 재량권을 일탈 또는 남용하였다고 볼 수 없는 정당한 처분이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당 여부

    가. 관계법령

     ○「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제13조

     ○「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」제8조, 제9조

     ○「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」제7조 〔별표3〕

     ○「공·사유림 경영계획 작성 및 운영 요령」(산림청 예규)

     ○「지속가능한 산림자원 관리지침」(산림청 훈령)

    나. 판    단

      (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 산림경영계획서, 산림경영계획 인가신청에 따른 회신 등 증거자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

       (가) 청구인은 사건 임야의 소유자로 2012. 11. 19. 피청구인에게 사건 임야에 대하여 ① ○○○ 사유림 일반 경영계획구 2.17ha, ②경영계획기간 : 2012. 12. ~ 2022. 11. 30, ③ 중점사업: 수확기도달 임목 수종갱신 및 조림지내 산더덕 재배, ④ 조림 : 매화, 배롱나무, 감나무, 산수유 등 2012년~2015년간 매년 0.3ha 100본씩 (총 0.9ha), ⑤ 숲 가꾸기 : 2012~2017 풀베기, 넝쿨베기 비료주기, 2018~2022 풀베기, 가지치기, 간벌,  ⑥ 시설 : 작업로 0.2 Km, ⑦ 소득사업 : 산더덕 파종 0.5ha. 10ℓ, ⑧ 임황조사(아래 표 ※) 등을 내용으로 하는 산림경영계획서를 제출하였다.

          ※⑧ 임황조사

지번임반소반수종임령수고(m)경급(㎝)총축적(㎥)산17-6번지외

11-01소나무22/10-3210/6-1418/8-36431.3아카시아7/5-105/3-715/5-20활잡목5/2-104/2-710/5-15

       (나) 피청구인은 2012. 12. 21. 청구인에 대하여 사건 임야가 이미 산림이 울창하여 조림사업이 불필요하고, 조림수종(매실나무 등)이 양수로 수하식재에 부적합하며,  최초 조림 후 5년 후 간벌 20% 시행하는 것으로 되어 있으나, 해당지역 임황조사결과 벌기기준령에 도달한 입목이 거의 없어 계획서상 간벌계획은 벌채대상 및 벌채시기가 부적합하고, 전기공급설치를 위한 작업로가 이미 설치되어 있는 지역으로 작업로 신설시 지장목 제거 및 중장비 사용 등으로 하층식생등 산림훼손 우려되므로 작업로 개설 부적절하며, 등산로 주변이라 소득을 위한 산더덕 재배 및 관리가 어려워 소득사업이 실효성이 없고, 사건 임야가 도시림이며 생활환경보존림으로 최대한 보전이 필요한 곳이며, 자연녹지지역, 전기공급설비(일부포함)지역으로 산림경영계획 실행이 부적합한 지역이라는 이유로 이 사건 처분하였다.

     (2) 살피건대, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」제13조제2항, 같은 법 시행령 제8조제1항, 제9조제1항 및 같은 법 시행규칙 제7조제1항에 해당 지역 사유림 소유자가 경영계획구역구별로 조림면적·수종별 조림수량에 관한 사항, 어린나무 가꾸기 및 솎아베기 등 숲 가꾸기에 관한 사항, 벌채방법·벌채량 및 수종별 벌채시기에 관한 사항, 임도·작업로·운재로 등 시설에 관한 사항, 그 밖에 산림소득의 증대를 위한 사업 등 산림경영에 관한 사항을 포함하여 향후 10년간의 경영계획을 작성하여 구청장에게 산림경영계획 인가를 신청할 수 있다고 규정하고 있고, 

        같은 법 제13조제4항, 같은 법 시행규칙 제7조제3항에서 구청장은 인가 신청된 산림경영계획이 산림소유자와 공부상의 산림소유자와 일치하는지 여부, 산림경영계획에 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」제9조제2항의 각 호의 사항이 포함되었는지 여부, 벌기령이 기준벌기령에 부합되는지 여부, 사업계획이 경영계획구의 현지상황에 부합되는 지 여부를 검토하여 해당 산림의 효율적인 조성·관리에 적합하다고 인정되면 산림경영계획인가서를 교부하여야 한다고 규정하고 있다.

        또한 같은 법 시행령 제9조제4항에 시행령에 규정하지 않은 산림경영계획의 작성 및 운영에 관한 사항은 산림청장이 정한다고 규정하고 있고, 산림청장의 「공·사유림 경영계획 작성 및 운영 요령」제4조 및 제5조에는 경영계획구에 대한 수종 및 임령·수고·경급·축적 등 산림경영여건을 정확히 판단할 수 있는 실시하여 작성한 임황조사결과를 토대로 당해 산림의 여건에 맞게 산림경영계획을 작성하여야 하며 “지속가능한 산림자원 관리지침(산림청 훈령)”에 적합하여야 한다고 규정하고 있다.

       (가) 청구인은 사건 임야의 유휴공간에 유실수 등을 심고, 간벌계획은 나무가 잘 자랄 수 있도록 주변의 잡목 등을 잘라주는 것이 주목적이고, 5~6년 된 나무를 식재하기 위하여 신규 작업로가 필요하며, 등산로를 별도로 지정해 주면 소득사업관리에 문제가 없다고 주장하며 이 사건 처분을 취소하여 줄 것을 주장한다.

       (나) 먼저, 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행령」제13조제4항에서 “구청장은 산림경영계획이 해당 산림의 효율적인 조성·관리에 적합하다고 인정되면”으로 규정하고 있는 점으로 보아, 이 사건의 산림경영계획에 대한 판단은 행정청의 재량에 속한다고 보이는 바,

           청구인의 산림경영계획서를 살펴보면 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 시행규칙」〔별표 3〕에서 소나무는 기준벌기령이 50년, 기준벌기령이 명시되지 않은 수종 중 침엽수(활엽수)는 편백(참나무)의 기준벌기령을 따라 50년으로 규정하고 있는 반면, 청구인의 중점사업은 수확기도달 임목 수종갱신 및 조림지내 산더덕 재배로, 임황조사결과에 나타난 사건 임야의 수목(소나무, 아카시아 등)의 임령이 청구인이 간벌하고자 하는 시기인 2018년에는 기준벌기령에 도달하지 않는다 할 것으로, 청구인의 간벌계획은 수목의 벌채시기가 기준벌기령과 부합되지 않아 부적합하다.

        또한 사건 임야 내 전기공급설비를 위한 작업로가 이미 설치되어 있어 기존 작업로를 활용할 수 있어 보이고, 「지속가능한 산림자원 관리지침」에 조림대상지로 수확·벌채지, 미립목지, 산불·산림병해·산사태 등으로 피해를 입은 임지 등으로 규정하고 있는데 반해 사건 임야의 입목축적이 1ha당 198.6㎡로 ○○구 평균 입목축적인 122㎡보다 높은 점과 같은 관리지침에 간벌(솎아베기)대상지를 양질의 목재를 다량으로 생산 가능한 산림으로서 어린나무 가꾸기 작업이 끝난 후 5년가량 경과하고 최종 수확 10년 전까지의 산림 등으로 규정하고 있는 점을 볼 때 청구인의 산림경영계획서는 사건 임야의 현지상황 등에 부합되는 것으로 보기는 어렵다.

       따라서 피청구인이 사건 임야의 현지상황, 수종별 벌채시기, 산림경영여건 등을 종합적으로 검토하여 청구인이 산림경영계획이 산림자원의 효율적인 조성·관리에 부적합하다고 판단한 이 사건 처분에 위법·부당함은 없다고 할 것이다.

5. 결    론

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.