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피청구인이 2013. 7. 24. 청구인에 대하여 변상금 체납 고지 처분은 이를 취소한다.

○「국유재산법」제2조, 제32조, 제72조

○「국유재산법 시행령」제29조 

○「국유재산법 시행규칙」제49조 

○「행정절차법」제21조

1. 사건개요

    청구인이 부산광역시 ○○구 ○○동 ○○○○-○, 도로, 156㎡(이하 “사건토지”라 한다) 에 대한 국유재산 사용·수익 허가기간(2008.2.15.~2010.12.31, 주차장) 만료 이후에도 연장허가 없이 무단 점·사용하였다는 이유로, 피청구인은 2011년 사용기간에 대하여 2012. 2. 13. 변상금 2,274,480원 부과 처분(이하 “2012년 부과처분”이라 한다), 2012년 사용기간에 대하여 2013. 4. 11. 변상금 1,647,360원 부과 처분(이하 “2013년 부과처분”이라 한다)을 하고, 2012~2013년 변상금에 대하여 2013. 7. 24. 납부 독촉 체납 고지 처분(이하 “이 사건 체납처분”이라 한다)을 하였다. 

2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 청구인 토지인 ○○구 ○○동 ○○○○-○○번지 토지의 임차인이 운영중인 주차장 사업과 관련하여 인접지인 사건토지에 대하여 2008.2.15.~2010.12.31.까지 국유재산 사용수익 허가를 받아 사용료를 납부하며 노외주차장 추가 부지로 사용하던 중, 임대차 계약 종료 등의 사항으로 2010. 4. 30. 임차인이 주차장 폐업신고를 하였고 토지 명도 소송을 통하여 2010. 5. 15. 명도 완료하였는데 2011년 국유지 무단점용으로 오인되어 2012년 부과처분을 받았다(또한, 공시지가 잘못 계산된 금액 부과). 

    나. 2012. 4. 27. 해당부서를 방문하여 허가기간 만료전에 주차장은 폐업신고를 하였고 기간 만료 이후에는 사용 수익하지 않았으므로 변상금 부과를 취소하여 줄 것을 요청하였는데 처리되지 않았으며, 당시 증빙자료로 제출한 자료로 사용 수익하지 않았다는 것이 입증되지 않는다고 하여도 허가 당시의 사용수익허가서 제15조에 의거 변상금이 아닌 사용료 부과가 적법하다. 

    다. 청구인은 2012. 5. 1. 국유재산 점용포기 신청서를 제출하였고, 지적공사에 의뢰, 측량비용 80만원을 지출하여 2012. 6. 28. 경계복원측량 성과도를 제출하여 모든 처리가 끝난 것으로 생각하였으나 2013년에도 변상금이 부과되었으며, 현재까지 계속 부과되고 있다. 

    라. 국유재산 무단 점유자에 대하여 변상금을 부과함에 있어 납부고지서 또는 사전통지서에 그 산출근거를 밝혀야 하나 사용자, 면적, 변상금 등을 적시하여 납기일까지 은행에 납입할 것을 통지하였을 뿐 납입고지서나 사전통지서 어디에도 공시지가, 적용요율 등 변상금 산출근거에 대하여 명시하지 않았으므로 이 사건 변상금 부과처분은 부과, 고지상의 절차를 위반한 위법한 처분이다.

    마. 따라서, 2012년 및 2013년 부과처분과 함께 현재까지 계속해서 발생하고 있는 변상금 부과처분은 행정절차의 하자, 사실 오인의 위법이 있으므로 당연히 취소되어야 한다. 

3. 피청구인 주장 요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 「국유재산법」제72조에 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행규칙 별지 제3호 서식 ‘국유재산 사용허가서’ 제16조에 ‘사용인이 사용허가기간의 만료 또는 사용허가 취소 후 계속해서 국유재산을 사용하거나 점유하는 경우에는 우리 부(처ㆍ청)가 「국유재산법」 제72조에 따른 변상금을 징수한다’고 명시하고 있어, 피청구인의 2010. 11. 8. 및 2010. 12. 6. 허가기간 종료에 따른 연장허가신청 안내에도 청구인이 연장허가신청 또는 원상복구를 하지 않아 2012년, 2013년 부과처분 한 것이고, 

    나. 2008. 2. 19. 국유재산 사용허가서의 제15조에 의거 변상금이 아닌 사용료를 부과하였어야 한다고 주장하고 있으나, 당시 허가 이후 관련 조항이 ‘사용허가기간이 만료된 후 계속 점유하는 경우에 변상금을 부과한다’고 개정되었으며, 2010년 말 2회에 걸친 연장허가신청 안내 시에 변상금 부과에 따른 불이익을 받을 수 있음을 명시하였다. 

    다. 청구인이 2012. 5. 1. 국유재산 점용 포기신청을 하였다고는 하나 이는 국유재산 점용포기 신청에 따른 당초 국유재산 사용·수익허가서에 명기된 선행조건인 원상복구가 불이행된 상태로 현재에 이르고 있어 원상복구 시까지 변상금이 지속적으로 부과되어야 하며, 

    라. 변상금의 산출방법은 「국유재산법 시행령」제29조에서 명시하고 있는 사용료의 100분의 120에 해당하는 금액으로 사용료는 면적×공시지가×점용목적(요율)으로 계산하며, 이를 고지서의 부과내역에 점용면적, 공시지가, 점용목적, 사용기간으로 세부적으로 기재하여 부과하였고,

    마. 2012년 부과처분은 사용료(면적 156 × 공시지가 171000 × 점용목적 5%) × 120%로 청구인의 주장대로 당초 적용한 공시지가 243000은 착오 적용하여 부과된 것이나 행정심판법 제27조제3항에서 처분이 있었던 날부터 180일이 지나면 청구하지 못한다고 규정하고 있으므로 이 건은 각하되어야 할 것이며, 2013년 부과처분은 사용료(면적 156 × 공시지가 176000 × 점용목적 5%) × 120%로 정확하게 부과되어 이 건 취소 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 

4. 이 사건 처분의 위법·부당여부

    가. 관계법령

     ○「국유재산법」제2조, 제32조, 제72조

     ○「국유재산법 시행령」제29조 

     ○「국유재산법 시행규칙」제49조

     ○「행정절차법」제21조

    나. 판    단

      (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면  다음과 같은 사실을 알 수 있다.

       (가) 청구인은 2008. 2. 19. 피청구인으로부터 사건토지에 대한 국유재산(유상) 사용·수익 허가를 받았다. 

       (나) 피청구인은 2010. 11. 8. 청구인에게 국·공유재산 점용허가 기간만료에 따른 연장허가 신청 안내를 하고(안내공문에 연장허가 신청 기일 내 허가 신청 또는 원상복구 및 신고하지 않아 무단 점·사용할 경우에는 점용료의 100분의 120에 해당하는 변상금 부과 등 불이익 처분을 받을 수 있음을 적시함) 2010. 12. 6. 연장허가 신청(1차 촉구) 안내를 하였다. 

       (다) 피청구인은 2012. 2. 13. 청구인에게 2012년 부과처분을 하고(공시지가 243,000원, 사용기간 2011.1.1~2011.12.31), 2013. 4. 11. 2013년 부과처분을 하였으며(공시지가 176,000원, 사용기간 2012.1.1~2012.12.31), 2013. 7. 24. 이 사건 체납처분을 하였다. 

      (2) 살피건대, 「국유재산법」제2조제9호에서 “변상금”이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 "무단점유자"라 한다)에게 부과하는 금액을 말하고, 같은 법 제72조제1항에서 중앙관서의 장 등은 무단점유자에 대하여 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정되어 있으며, 같은 법 제32조 및 같은 법 시행령 제29조제2항에 의하면 사용료를 계산할 때 해당 재산가액은 토지의 경우 사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별공시지가(「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제11조에 따른 해당 토지의 개별공시지가로 하며, 이하 생략)를 적용한다. 한편, 같은 법 시행규칙 제49조제1항에서 중앙관서의 장 등이 변상금을 해당 점유자에게 고지할 때에는 별지 제15호서식의 변상금 사전통지서를 미리 발송하여야 한다고 규정되어 있고, 행정절차법 제21조에서는 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 의견제출기한과 기타 필요한 사항을 당사자등에게 통지하도록 규정되어 있다. 

       (가) 청구인은 이 사건 청구취지에서 “피청구인이 2013년 7월 25일 청구인에 대하여 한 [국,공유지 무단점유 변상금] 처분을 취소한다.”라는 재결을 구하면서(변상금 처분이라고 적시되어 있으나 실제로는 2013. 7. 24자 이 사건 체납처분이라고 보아야 할 것이고 청구인의 증거자료에 위 일자 체납고지서가 첨부되어 있다), 청구원인에서는 이 사건 체납처분 자체에 대한 하자를 주장함이 없이 2012년, 2013년 부과처분의 절차상·내용상 하자에 대해 주장하고 있는바 이에 대하여 살펴보면, 

       (나) 변상금 부과처분은 변상금 납부의무의 발생을 목적으로 하고, 독촉 등 체납처분은 강제징수를 목적으로 하는바, 이와 같이 두 개의 처분이 별개의 법률효과를 목적으로 하는 경우에는 선행 부과처분의 하자를 이유로 후행 체납처분을 다툴 수 없는 것이 원칙이라 할 것이나, 이 사건 문제가 된 2012년 부과처분의 경우 그 금액 산정에 있어 공시지가를 잘못 적용한 위법이 있고(금액산정 오류에 대하여는 피청구인도 인정하고 있다), 2012년과 2013년 부과처분 절차에 있어 관계법령에서 요구하는 처분사전통지 절차를 누락한 사실이 확인되는바(국·공유재산 점용허가 기간만료에 따른 연장허가 신청 안내시 변상금 부과 등 불이익 처분을 받을 수 있음이 명시되어 있다 하더라도 이를 관계법령상 요구되는 처분사전통지라고 보기는 어렵다), 위와 같은 절차상·내용상 하자가 있는 선행 변상금 부과처분의 불가쟁력으로 인하여(2012년 부과처분의 경우 심판제기기간이 도과되었다) 청구인이 입게 되는 불이익은 수인한도를 넘는 가혹한 것이라 봄이 상당하므로 이 경우 예외적으로 선행 변상금 부과처분의 위법을 후행 체납처분의 독립된 위법사유로 주장할 수 있다고 보아야 할 것이다. 

        따라서 2012년 부과처분과 2013년 부과처분은 위에서 살펴본 바와 같이 각 금액산정의 오류 또는 처분절차상 하자로 인해 위법하므로(그 외 내용상 하자에 대하여는 더 나아가 살피지 않기로 한다), 이를 기초로 한 피청구인의 이 사건 체납처분은 위법함을 면할 수 없다. 

5. 결   론

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다 할 것이므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.