분야별 정보

피청구인이 2013. 9. 26. 청구인에 대하여 한 토지형질변경 변경허가신청 반려처분은 이를 취소한다.

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제57조

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제52조 

○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」제9조 

○「개발행위허가 운영지침」(국토교통부)

1. 사건개요

    청구인은 2012. 9. 21. 청구외 ㈜○○○ ○○○(이하 “전 사업자”라 한다)로부터 부산광역시 ○○구 ○○동 산 ○○○번지 일원의 28,238㎡에 공장부지를 조성하는 사업(토지형질변경을 내용으로 하는 개발행위허가 사업, 이하 “이 사건 개발사업”이라 한다)의 사업권을 양수한 자로서, 이 사건 개발사업의 사업자 변경허가를 받은 후 2013. 7. 26. 이 사건 개발사업의 사업기간 연장을 위하여 피청구인에게 개발행위 허가사항 변경허가 신청(이하 “이 사건 신청”이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 2013. 9. 26. 청구인이 사업부지에 대한 토지사용동의서를 제출하지 않았다는 이유로 이 사건 신청을 반려(이하 “이 사건 처분”이라 한다)하였다.

2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. ○○○의 피청구인에 대한 토지사용 승낙에 관한 문제제기

    ○○○은 2009. 8.경(토지사용 동의서에 첨부된 ○○○의 인감증명서 발행일이 2009. 8. 25.) 주식회사 ○○○○○○가 ○○동 산○○○-○ 임야 5,488㎡를 이 사건 개발사업을 위하여 사용하고 ○○○ 소유의 위 5,488㎡ 중 1,818㎡가 이 사건 개발사업에 편입되는 것에 동의하였습니다.(토지사용 동의시 어떠한 기한이나 조건을 붙이지 아니함)이와 같이 ○○○은 위 ○○동 산○○○-○ 임야 5,488㎡를 이 사건 개발사업 준공시까지 사용하도록 승낙하였습니다.

    그런데 청구인이 이 사건 토지를 공매로 낙찰받자 그 동안 토지사용승낙에 대하여 아무런 이의도 제기하지 않았던 ○○○은 2012. 10. 25. 청구인에게 이 사건 사용승낙 토지와 관련하여  협의를 하자고 하였고, 2012. 12. 3.에는 청구인과 협의가 이루어질 수 있도록 하여 달라는 내용으로 피청구인에게 민원을 제기하였습니다.

    나. ○○○과의 협의과정

    ○○동 산○○○-○ 임야 5,488㎡에 대한 토지사용동의를 할 당시 이 사건 개발사업에 편입되는 토지는 1,818㎡(약 550평)이라고 명시하였고, 위 토지는 이후 분할되어 ○○동 ○○-○○ 임야 2,796㎡ 중 1,818㎡만 이 사건 개발사업 부지에 포함되었습니다.

    사정이 이와 같음에도 ○○○은, 청구인이 ○○동 ○○-○○ 임야 24,375㎡ 등 6필지를 공매 절차로 낙찰받자 기존에 자신이 약속하였던 내용과 다른 주장을 하기 시작하였습니다. 즉, 이 사건 개발사업에 편입된 토지는 ○○○ 소유의 토지는 ○○동 ○○○-○ 임야 2,796㎡ 중 1,818㎡ 임에도, ○○동 ○○○-○ 임야 2,733㎡, ○○○-○○ 임야 1,791㎡ 및 이 사건 개발사업토지와 무관한 산 ○○○-○ 임야 1,079㎡, ○○○-○ 장 965㎡ 까지 25억원에 매수하거나 당초 위 1,818㎡ 보다 넓은 면적의 토지를 가장 좋은 위치로 사업 준공 이후 자신의 몫으로 하여 달라고 주장하기 시작하였고, 청구인은 당초 약정과 같이 이 사건 개발사업이 준공되면 위 개발사업에 편입된 이 사건 사용승낙 토지의 면적(1,818㎡)과 같은 면적으로 도로와 접한 사각형 토지를 만들어 이전하겠다고 하였습니다. 

    다. 피청구인은 토지의 소유권 및 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류(동의서) 미제출 이라는 이유로 청구인의 이 사건 신청을 반려하였습니다.

    라. 청구인의 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등의 위반 여부

    (1) 이 사건의 쟁점

    ○○○은 2009. 8.경 주식회사 ○○○○○○에게 토지사용 승낙을 하였고 위 동의서는 이 사건 개발행위허가를 위하여 이미 피청구인에게 제출되었습니다. 이처럼 ○○○이 주식회사 ○○○○○○에게 토지사용 승낙을 한 후, 이 사건 개발행위허가를 승계한 청구인이 개발행위허가 기간연장신청을 함에 있어서, ○○○이 위 동의를 철회하는 취지의 민원을 제기하는 것만으로 기존의 토지사용승낙의 효력이 사라지는 것인지 여부가 이 사건의 쟁점이라고 할 것입니다.

    (2) 공법관계와 사법관계의 구별

    먼저 관계법령에 의하면 개발행위허가 신청자가 대상 토지의 소유자가 아닌 경우 신청자는 토지소유자로부터 그 토지의 사용에 대한 권한을 부여받아야만 개발행위허가를 신청할 수 있으며, 그 구체적인 내용, 즉 토지의 사용범위, 사용기간, 이에 대한 사용료 등의 문제는 당사자 사이의 구체적인 약정에 따라 정하여집니다. 그리고 신청인은 토지소유자로부터 사용권한을 부여받았음을 입증하는 서류를 제출함으로써 개발행위허가신청이 가능한데, 이 때 제출되는 서류가 토지사용 승낙서입니다.

    이처럼 토지를 사용하는 문제와 토지를 사용할 수 있는 권한을 부여받았음을 증명하는 서류를 행정처에 제출하는 것은 별개의 법률행위이고, 전자는 당사자 사이의 약정으로서 민사적인 영역인 반면, 후자는 허가의 요건 충족문제로서 공법적 영역의 문제입니다.

    이와 관련하여 국토교통부는 개발행위허가신청자가 개발행위지 토지 소유자의 토지사용승낙을 받아 도로점용(연결)허가를 득하였으나, 추후 토지 소유자가 토지사용승낙이 무효임을 주장하며 개발행위허가신청자의 도로점용(연결)허가 취소를 요청한 경우에 대하여, “적법한 절차에 의하여 도로연결허가를 받은 경우 연결허가 변경 등은 동 규칙 제4조 제6항에 의하여 피허가자가 신청하여야 할 것이며, 사업부지 내 토지소유자간 분쟁은 당사자가 해결하여야 할 것”이라고 회신하였습니다.

    또 다른 민원회신 역시 마찬가지로 “토지사용승낙서의 철회에 대하여 주택법령에 별도로 규정하고 있지 않으므로 철회 효력에 대하여는 조합설립인가권자가 해당 주택조합의 사업추진현황, 토지소유자의 토지사용승낙서의 내용 및 토지사용승낙서 철회 사유 등을 종합적으로 검토하여 민법 등 관련규정에 따라 판단한 후 처리하여야 할 것” 이라고 하였습니다.

    즉, 개발행위허가 신청의 문제와 토지사용승낙과 관련된 당사자 간의 문제는 별개이며, 토지사용승낙 당시 약정한 사항을 이행하지 않았다고 하여 토지소유자가 행정청에 그 사용승낙을 철회하는 의사표시를 한다고 하더라도 기존의 토지사용승낙의 효력이 당연히 소멸되는 것이 아닙니다.

    (3) 처분문서의 효력

    또한 토지사용승낙의 기간에 대하여 명시하지 아니한 이상, 그 기간은 해당 개발행위허가의 목적이 된 사업이 종료될 때까지라고 할 것입니다. 토지사용승낙은 개발행위를 전제로 이루어지는 것이고, 당사자 역시 이러한 점을 전제로 토지사용승낙을 하는 것이므로, 행정청에 제출된 토지사용승낙서에 그 기간에 대하여 특별한 제한이 없는 한, 토지사용승낙서의 효력이 유효하게 존속하는 것은 허가의 목적이 된 사업이 종료 될 때까지 라고 할 것입니다.

    이와 관련하여 대법원은, 토지사용승낙의 성격과 관련하여 민법상 사용대차의 계약관계라고 보면서, 존속기간을 정하지 아니한 경우 차주(개발행위허가신청자)는 계약의 성질에 의한 사용, 수익이 종료된 때에는 목적물을 반환하여야 한다고 판시하였습니다(대법원 2009.7.9. 2007다83649 판결 참조). 이와 같은 판결의 취지에 비추어 볼 때, 행정청에 접수된 토지사용승낙서 자체에 별도의 사용기간이 명시되어 있지 않은 이상, 토지사용승낙의 효력은 허가 대상 사업이 종료된 때까지 미친다고 할 것입니다.

    따라서 이미 어떠한 개발행위허가와 관련하여 토지사용승낙서가 행정청에 제출되었고, 그 승낙서상 승낙의 기간이나 조건이 명시되어 있지 아니한 이상, 당사자 사이에 토지사용승낙을 위한 약정에 대하여 다툼이 있다거나, 이러한 점을 이유로 토지사용승낙자가 민원을 제기하였다는 사정만으로 기존의 토지사용승낙의 공법적 효력이 소멸한다고 볼 수는 없습니다.

    (4) 국토계획법 제56조 제2항과 처분문서 효력의 문제

    국토계획법 제56조 제2항에서는 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다고 규정하고 있더라도 처분문서의 효력이 유효하게 유지되고 있는 이상 기존의 토지사용동의서의 효력이 존속되는 것은 마찬가지라고 할 것입니다.(소갑 제17호증 질의회신). 청구인은 기존의 토지사용동의서로 이 사건 신청을 하였고 기존의 토지사용동의서는 처분문서이므로 그 성립의 진정함이 인정되는 이상 행정청인 피청구인은 그 기재 내용을 부인할 만한 분명하고도 수긍할 수 있는 반증이 없는 한 그 처분문서에 기재되어 있는 문언대로의 의사표시의 존재 및 내용을 인정합니다. 따라서 ○○○이 법원의 판결 등을 통하여 자신이 작성한 토지사용동의서가 효력이 없다는 점을 입증하지 못하는 이상, ○○○이 이전에 작성한 토지사용동의서는 유효한 것이고, 기존에 작성된 토지사용승낙서가 제출되었다고 하여 국토계획법 제56조 제2항에 반한다고 볼 수 없습니다(만약 위와 같은 논리가 적용되지 않는다면 통상 개발행위허가를 받은 사업은 수차례의 개발행위 변경 절차를 거치는데 그 과정마다 토지사용승낙자의 마음대로 토지사용승낙의 효력 및 처분의 효력이 상실될 수 있다는 부당한 결론에 이르게 됩니다).

    (5) 소결

    본 사건의 경우, ○○○은 이 사건 사용승낙 토지에 대한 토지사용승낙을 하면서 토지의 사용기간을 정하거나 어떠한 조건을 부과하지 않고 “(주)○○○○○○가 토지사용을 함에 있어 하등의 이의가 없으므로 이에 동의한다” 고 하였습니다. 따라서 위 토지사용승낙서 자체가 위조된 것으로서 효력이 없다는 등이 법원 등을 통하여 밝혀지지 않는 이상, 위 토지사용승낙서는 유효하다 할 것이고, 토지사용승낙과 관련된 당사자 사이의 약정의 내용을 문제 삼는 것은 행정청에 제출된 토지사용승낙서의 유효성에 영향을 미치는 사유가 될 수 없고 단지 당사자 사이의 민사적인 문제에 불과하다 할 것입니다(민사적으로도 ○○○의 승낙이 효력이 없다고 볼 만한 사정이 존재하지도 않습니다).

    이와 같이 유효한 토지사용승낙서가 존재하고 청구인이 ○○○이 작성한 토지사용동의서를 첨부하여 이 사건 신청을 하였음에도 토지사용에 관한 동의가 없다는 점을 근거로 이 사건 처분을 한 것은 위법하다고 할 것입니다.

    마. 청구인의 개발행위허가 변경신청에 대한 피청구인의 허가

    이 사건 개발사업에 대하여는 이미 개발행위허가가 이루어졌고 현재 사업시행자가 주식회사 ○○○○○○에서 청구인으로 변경된 것 밖에는 없습니다. 더구나 피청구인은 ○○○이 민원을 제기한 이후인 2012. 12. 26. 청구인에게 개발행위허가(변경) 허가사항 통보를 하면서, “기 허가조건으로 개발행위허가 변경 허가하며 사업진행을 위해 제반사항을 이행하기 바람.”이라고 하였습니다.

    앞서 살펴본 것처럼 ○○○의 토지사용승낙에 관한 민원제기는 기존에 유효하게 성립된 토지사용승낙에의 효력을 사후적으로 소멸시키는 근거가 될 수 없고 이에 이 사건 토지에 대한 ○○○의 사용승낙은 청구인과의 민사관게 뿐만 아니라 행정청과의 공법관계에서의 존재도 모두 유효하기 때문에 기존의 개발행위허가시와 법률적으로 변경된 상황이 전혀 존재하지 않습니다.

    더구나 피청구인의 2012. 12. 26.자 청구인에 대한 개발행위허가(변경) 허가 처분은 ‘동종 사안’이 아니라 신청인, 허가권자, 허가내용 및 목적 등 모든 내용이 같은 ‘동일 사안’입니다. 사정이 이와 같음에도 동일 사안에 대하여 허가명의자 변경신청은 허가하고 허가기간 연장신청을 반려하는 것은 자기구속의 원칙에 반하는 것이라고 할 것입니다.

    또한 청구인은피청구인의 2012. 12. 26.자 청구인에 대한 개발행위 허가(변경) 허가 처분이 있어 이 사건 신청에 대한 허가도 특별한 문제없이 이루어질 것으로 신뢰하였고 이와 같은 피청구인의 견해표명을 신뢰하는 데에 대하여 어떠한 귀책사유도 없으므로 2012. 12. 26.자 허가와 반하는 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에도 반한다고 할 것입니다.

    바. 도시계획시설사업과의 합리적 이유 없는 차별, 신뢰보호의 원칙 위반 및 도시계획시설의 공익상 필요성

    ① 이 사건 개발사업 시행자는 사업을 위한 조건으로 이 사건 토지 내에 도시계획도로를 개설하여야 하였고 부산시는 2005. 3. 28. 부산시 고시 제2005-○○호로 사업시행자를 주식회사 ○○○○○○로 하는 내용의 공장부지 진입도로개설공사 사업(이하 ‘이 사건 도시계획시설사업’이라고 합니다)의 실시계획을 인가하였으며, 공사기간은 2005. 4.부터 2012. 12. 31.까지였습니다.

    ② 이에 따라 청구인은 이 사건 토지를 공매로 취득하여 2012. 9. 21. 이 사건 도시계획시설사업권을 ○○○○○○로부터 2억 5천만원에 양수받았고, 2012. 12. 12. 위 양도양수계약서를 첨부한 도시계획시설사업(도로)실시계획(변경)인가 신청서를 부산광역시에 제출하였으며, 그러자 부산광역시는 2013. 1. 16. 별다른 문제없이 2013. 1. 16. 실시계획 변경인가 고시를 하였고, 이에 따라 사업시행자를 청구인으로, 사업기간은 2013. 12. 31.까지로 변경되었습니다.

    ③ ○○○은 2012. 12. 3.경 피청구인에게 토지사용승낙과 관련한 민원을 제기하였으므로, 부산시가 이 사건 도시계획시설사업에 대한 기간을 연장할 때나 청구인이 이 사건 개발사업의 기간연장신청을 하였을 때에 ○○○의 민원이 존재하였던 점은 동일합니다. 그런데 이 사건 개발사업의 조건으로서 청구인이 도로를 개설하여 기부채납 하여야 하는 이 사건 도시계획시설사업 기간연장에서는 ○○○의 민원은 전혀 문제가 되지 않고 이 사건 개발사업에서만 ○○○의 민원을 문제된다고 하고 있습니다. 이는  평등의 원칙이나 자기구속의 원칙에 반한다고 할 것입니다.

    ④ 더구나 이 사건 도시계획시설사업은 이 사건 개발사업을 위한 조건이므로 이 사건 개발사업이 불가능하다면 그 존재 의미가 없고, 청구인으로서도 개발사업이 불가능한 마당에 위 도시계획시설만 시행할 수도 없습니다. 이처럼, 이 사건 도시계획시설사업에서 기간연장이 이루어졌으므로 청구인은 이 사건 개발사업의 기간연장이 있을 것이라고 신뢰하고 이 사건 개발사업 및 이 사건 도시계획시설사업 진행을 위하여 계약금액 33억원의 공사도급계약을 체결하고 공사대금 중 일부를 지급하였으며, 위와 같은 신뢰에 청구인의 아무런 귀책사유가 없습니다. 따라서 이 사건 개발사업의 기간연장만 불허만 피청구인의 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반한 것입니다.

    ⑤ 또한 이 사건 도시계획시설사업의 공익적 측면을 간과할 수도 없습니다. 청구인이 이 사건 개발사업을 하지 못하면 결국 이 사건 도시계획시설사업도 시행될 수 없게 되어 막대한 공익상의 손실을 입게 됩니다.

    사. 공익과 사익의 비교

    이 사건 개발행위가 진행됨으로 인하여 ○○○이 입게 되는 재산권의 제한이 존재한다고 볼 만한 사정은 존재하지 않습니다. 즉, 청구인이 인접한 토지에 재산상 손해를 가하면서 이 사건 개발사업을 하는 것이 아니라 이미 토지소유자의 적법한 동의 아래 개발사업을 진행하고 있는 것입니다. 

    또한 청구인은 기존에 ○○○과 약정한 사항을 이행하겠다고 하였고 ○○○도 이러한 사실을 인정하다가, 개발사업구역 이외의 토지 면적도 포함하여 토지를 제공하거나 수십억원을 지급하라는 부당한 요구를 하고 있습니다. 이처럼 개발행위허가 기간연장이 있다고 하여 ○○○의 재산권이 침해되는 것은 없습니다.

    반면 개발행위허가 기간연장이 허가되지 않음으로써 발생하는 공익상의 문제와 청구인의 손실은 매우 큰 상황입니다.

    청구인은 ○○동 ○○○-○ 등 6필지를 121억원에 공매로 취득하고 세금 등의 납부를 위해 5억 6천만원 가량의 비용이 소요되었고 이 사건 도시계획시설사업권을 2억 5천만원에 매수하는 등 많은 비용을 투자하였습니다. 2013. 10. 10. 기준으로 공매를 위해 대출받은 금원에 대한 이자만 4억 5천만원 정도에 이르고 있습니다. 그리고 이 사건 개발사업 진행을 위해 공장부지 조성공사 도급계약을 체결하였고 공사대금 중 1억원을 이미 지급하였습니다.

    아. 결  론

    이 사건 처분은 합리적인 근거 없이 2012. 12. 26.자 개발행위변경허가 및 도시계획시설사업 경우와 차별하는 것으로서 자기구속의 원칙, 평등의 원칙, 동일 사안에 대해 신청인 명의변경 허가를 한 점에 비추어 볼 때 신뢰보호의 원칙에 반합니다. 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익이나 ○○○의 사익 침해도 없는 반면 이 사건 개발사업을 진행할 공익상의 필요는 매우 크다고 할 것입니다.

    따라서 이 사건 처분은 법령을 잘못 해석하여 적용하거나 재량권을 일탈･남용하여 위법하다고 할 것이므로 이 사건 처분을 취소하여 주시기를 바랍니다.

3. 피청구인 주장 요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    1. 청구인 주장의 부당성

    가.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제57조(개발행위허가의 절차), 같은 법 시행규칙 제9조(개발행위허가신청서), 개발행위허가운영지침 제2-1-2에 개발행위를 하려는 자는 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류를 제출하도록 규정되어 있으며,

    나. 같은 법 제56조(개발행위의 허가) 제1항에는 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 하는 것으로 규정되어 있고, 제2항은 개발행위를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용하는 것으로 규정되어 있습니다.  

    다. 따라서, 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우, 별도로 변경허가를 받아야 하며(이는 종전의 개발행위허가 처분과는 별개의 처분에 해당합니다), 개발행위 변경허가에는 개발행위허가시의 절차 등 규정이 그대로 적용된다 할 것입니다.

    라.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」시행규칙 제9조(개발행위허가신청서) 제1호에 따라 개발행위허가 신청 시에 개발행위를 하고자 하는 자가 제출  하여야 하는 토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 있음을 증명하는 서류는 개발행위 변경허가 신청시에도 제출하여야 하며, 개발행위 변경허가는 종전의 개발행위허가와는 별개의 처분이므로 별도의 해당 요건을 갖추어야 할 것입니다.

    마. 청구인은 ○○○이 이미 토지사용승낙을 하였고, 위 토지사용승낙서가 이 사건 개발행위허가를 위하여 제출된 이상 토지사용 승낙자가 민원을 제기하였다는 사정만으로 기존의 토지사용승낙의 효력이 소멸한다고 볼 수는 없으므로 민원을 이유로 개발행위허가 기간연장을 거부할 수 없다고 주장하고 있으나, 기존의 개발행위허가 기간이 완료되어 새로운 처분인 허가기간 연장을 위한 변경허가를 하는 경우에는 타당하지 않은 것입니다.

    바. 즉, 기존의 개발행위허가 기간이 만료되어 새로이 허가기간 연장을 위한 변경허가를 하는 경우 이는 기존의 허가처분과는 별개의 처분으로 그 처분을 위해 별도로 토지소유자의 사용동의서 제출을 필요로 하는 것이지, 기존의 동의의 효력이 동의자의 민원제기에 의해 소멸하는가의 문제는 아닌 것입니다.

    2. 결  론

    가. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항은 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 하는 것으로 규정하고 있고, 제2항은 개발행위를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용하도록 되어있어,

    나. 허가기간을 연장하기 위해서는 별도의 토지사용 동의가 필요하므로, “토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 통지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류(동의서) 미제출”로 토지형질 변경허가 신청반려는 적법하고 정당하게 처분되었으므로, 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각되어야 할 것입니다.

4. 이 사건 처분의 위법･부당여부

    가. 관계법령

      ○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조, 제57조

      ○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제52조

      ○「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」제9조

      ○「개발행위허가 운영지침」(국토교통부)

    나. 판    단

      (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 당사자가 제출한 각종 자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

       (가) 부산광역시 ○○구 ○○동 산○○○-○번지(5,448㎡) 토지소유자 ○○○은 2009년경 전 사업자 ㈜○○○ ○○○가 위 토지를 사용함에 있어 하등의 이의가 없다는 내용의 토지사용 동의서(이하 “이 사건 동의서”라 한다)를 작성하였고, 전 사업자는 피청구인으로부터 개발행위허가를 받아 이 사건 개발사업을 시행하였다.

       (나) 청구인은 2012. 9. 21. 전 사업자로부터 이 사건 개발사업의 사업권을 양수하였고, 청구외 ㈜○○○○○○으로부터 부산광역시 ○○구 ○○동 ○○○-○번지 등 6필지를 매입하였다.

       (다) 이 사건 개발사업에 포함된 일부의 토지소유자 ○○○은 2012. 7. 6. 및 2012. 12. 3. 자신의 동의하에 개발사업 허가기간 연장이나 설계변경을 하여달라는 등의 내용으로 건의서 작성하여 피청구인에게 제출하였다.

       (라) 청구인은 2012. 12. 12. 부산광역시장에게 이 사건 개발사업 부지내 도시계획시설사업인 도로개설사업의 시행자 변경 및 사업기간 연장을 위한 실시계획변경인가를 신청하였고 2013. 1. 16. 변경인가를 받았다.

       (마) 청구인은 이 사건 개발사업의 사업자를 전 사업자에서 청구인으로 변경하기 위하여 2013. 12. 12. 피청구인에게 개발행위 허가사항 변경허가를 신청하였고 2012. 12. 26. 변경허가를 받았다.

       (바) 청구인은 2013. 7. 26. 이 사건 개발사업의 사업기간 연장을 위하여 피청구인에게 이 사건 신청을 하였으나, 피청구인은 2013. 8. 1. 청구인이 당해 토지의 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류(동의서)를 제출하라는 내용의 신청서 보완요구를 하였고, 2013. 9. 3. 청구인으로부터 종전 토지사용 동의자, 기타 변경사항이 없는데도 보완요구를 하는 것은 부당하다는 내용의 회신을 받은 후 2013. 9. 26. 청구인이 사업부지 일부에 대한 토지사용동의서를 제출하지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.

      (2) 살피건대,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 제1항은 토지의 형질 변경을 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받도록 규정하고 있고, 제2항은 “개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제52조는 사업기간을 단축하는 경우 등 4가지 경우를 위 경미한 변경 사항으로 규정하고 있다.

     「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」제9조 및「개발행위허가 운영지침」에는 개발행위를 하고자 하는 자는 개발행위허가신청서에 ‘토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류’를 첨부하여 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다고 규정하고 있다.

      (가) 청구인 주장의 요지는, 토지소유자의 토지사용 승낙서가 이 사건 개발행위허가를 위하여 제출된 이상 토지사용 승낙자가 민원을 제기하였다는 사정만으로 기존의 토지사용승낙의 효력이 소멸한다고 볼 수는 없으므로 민원을 이유로 피청구인은 개발행위허가 기간연장을 거부할 수 없고, 2012. 12. 12.자 청구인으로의 개발사업자 변경신청은 허가 하였으면서도 사업기간 연장을 위한 변경허가신청을 반려하는 것은 자기구속의 원칙에 반하는 것이며,

      이 사건 개발사업의 조건으로서 청구인이 도로를 개설하여 기부채납 하여야 하는 도시계획시설사업 기간연장에서는 토지소유자의 민원은 전혀 문제가 되지 않았던 점과 비교하면 평등의 원칙이나 자기구속의 원칙에 반할 뿐 아니라 이 사건 개발사업을 위해 청구인이 투자한 비용과 자금난으로 부도까지 초래되는 위험 등을 종합하여 볼 때 이 사건 처분은 법령을 잘못 해석하여 적용하거나, 재량권을 일탈･남용하여 위법하다는 것이나, 

      (나) 청구인의 위 주장을 모두 감안한다 하더라도, 관계법령의 규정에 의하면 개발행위 허가를 받기 위해서는 신청서에 “토지의 소유권 또는 사용권 등 신청인이 당해 토지에 개발행위를 할 수 있음을 증명하는 서류”를 첨부하여야 하고, 사업기간 연장은 경미한 변경사항이 아니므로 사업기간 연장을 위한 개발행위 변경허가를 위해서는 당초 개발행위 허가절차가 준용되어야 하는 점이 분명할 뿐 아니라, 토지소유자 ○○○은 2012년도에 두 차례나 피청구인에게 자신의 동의하에 개발사업 허가기간을 연장하여 달라는 등의 내용의 문서를 피청구인에게 제출하는 등 이 사건 동의서에 관하여 문제를 제기하고 있다는 점을 감안해 볼 때 2009년도에 ○○○이 작성하였던 이 사건 동의서의 효력 유무는 별론으로 하더라도 토지사용 동의서를 제출하라는 피청구인의 보완요구는 당연하다 할 것인바, 청구인이 이 사건 동의서와는 별도의 토지사용 동의서를 제출하지 않았다는 이유로 하였던 피청구인의 이 사건 처분을 위법하거나 부당한 처분이라 하기 어렵다고 여겨진다.

5. 결    론

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.