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피청구인이 2014. 2. 27. 청구인에 대하여 한 ①어린이집 시설폐쇄 ②보조금 20,367,050원 반환 및 2014. 3. 12. 청구인에 대하여 한 ③원장 자격정지 1년 처분은 이를 모두 취소한다.

○「영유아보육법」제40조, 제45조, 제46조

○「영유아보육법 시행규칙」제38조 [별표 9], 제39조 [별표 10] 

○「2013년도 보육사업안내」(보건복지부)

1. 사건개요

    청구인은 부산광역시 ○ ○구 ○ ○ ○소재 “○ ○어린이집”(이하 “사건어린이집”이라 한다)의 대표자 겸 원장으로, 사건어린이집에서 시간연장 보육교사의 인건비를 편취 사용하고 있다는 민원이 피청구인에게 접수되어 2014. 1. 21. 사건어린이집을 지도점검한 결과, 시간연장 보육교사(○○○)의 인건비 보조금과 처우개선 수당 보조금, 퇴직금을 부정사용한 사실 등을 확인함에 따라 2014. 1. 28. 청구인에게 청문실시 통지를 하고 2014. 2. 20. 청문을 실시하여 2014. 2. 27. 청구인에게 ①어린이집 시설폐쇄 ②보조금 20,367,050원 반환 처분을 하고 2014. 3. 12. ③어린이집 원장 자격정지 1년 처분(이하 ①②③을 합쳐 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 부정사용금액 관련하여,

      2011. 7.부터 2012. 12.까지 기간 중 교사부족 등 인력난으로 보육교사를 파트타임으로 고용하고 해당 교사와의 협의하에 청구인이 직접 보육교사 및 연장반 근무를 자청하여 동 교사에게 지급되는 일부 인건비를 지급받은 것은 사실이나, 피청구인이 지적하는 것처럼 약 1,500만원을 상회할 정도는 아니었다. 위 인건비는 모두 청구인의 자백에 의한 것인바, 당초 청구인은 워낙 경황이 없어 피청구인의 실무관이 부르는 대로 무조건 시인한 것으로 실제 기간이나 인건비는 약 500만원 수준에 불과하다.

      2013년 보육사업안내 지침상 시간연장 보육교사의 경우 “별도의 교사를 두어야 하지만 보육교사의 겸임이 가능한 경우 시간연장반 교사로의 겸임이 가능하다.”는 것으로 해석하였기 때문에 청구인 스스로 연장반 근무를 자청하고 일부 인건비를 지급받은 것으로서 위 규정상 오해의 소지가 있기 때문이었다.

      부정사용하였다고 주장하는 처우개선수당 430만원 중 2013. 10.부터 2013. 12.까지 매월 25만원씩 3개월치 75만원은 시간연장 교사 ○○○에게 지급되었으므로, 이 부분은 청구인의 부정사용 부분에서 공제되어야 한다.

      퇴직금의 경우 인건비와는 달리 국가 또는 지방자치단체로부터 지원되지 않으므로 청구인이 이를 보육교사에게 지급하지 않았다고 해서 곧바로 부정사용이라고 할 수는 없다. 

    나. 법률상 사실오인 관련하여,

      이 사건 처분 근거는「영유아보육법 시행규칙」제38조제1항 [별표 9] (2012. 6. 29. 개정된 것) 등이다. 그런데 청구인의 부정사용기간은 2011. 7.부터 2013. 12.까지인바, 위 규칙 시행전의 개정전 규칙(2011. 12. 8. 개정된 것)에 의하면 1차 위반에 대한 처분기준은 부정사용금액의 다과에 관계없이 “6개월 이내 운영정지”에 해당되고, 2차 위반의 경우 비로소 시설폐쇄토록 되어 있다. 그렇다면 청구인의 위 부정사용액에 따른 처벌기준은 위 규칙 개정 및 시행 전일인 2012. 6. 30.까지는 위 개정전 규칙이 적용되어 6개월 이내 운영정지 처분이 되어야 하고 위 시행일 이후인 2012. 7. 1.부터 비로소 개정후 규칙에 따른 처벌 규정이 적용되어야 한다. 그런데 피청구인은, 청구인의 위 부정사용액을 개정전 기간에 발생한 사용분에 대하여도 개정후 규칙에 따른 처벌 자료로 판단함으로서 사실을 오인하였다. 

    다. 이 사건 처분은 청구인이 거의 평생의 심혈을 기울여 천직으로 여기던 어린이집 운영을 하루아침에 폐업하게 되는 사실상 치명적인 처분인바, 이 사건 처분은 그로 인하여 얻고자 하는 공익보다는 청구인의 사익이 지나치게 침해되는 경우에 해당되어 재량권의 남용, 또는 일탈한 처분에 해당된다. 

    라. 결론적으로,

      보육교사 시간연장 인건비 및 교사처우개선비를 일부 부정사용한 것은 사실이나 그 사용액은 불과 855만원(시간연장 인건비 500만원 + 교사처우개선비 355만원) 뿐이고 청구인의 관련규정 오해에서 비롯한 것으로 정상참작의 여지가 있다. 

      한편 부정사용금액이 500만원 이상 1천만원 이하의 경우 1차 위반 시 운영정지 1년의 처분기준이 적용되는바, 청구인의 이 사건 부정사용이 처음임에도 이 사건 처분은 시설폐쇄에 이르고 있으므로 지나치게 엄중한 처분에 해당되는 것이다. 

3. 피청구인 주장 요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다. 

    가. 사건어린이집이 시간연장 보육교사의 인건비 및 수당 등을 부정사용하고 있다는 민원이 ○○○구청 복지사업과로 접수되어 2014.01.21. 어린이집 지도점검에 의해 「보육교직원 인건비 및 처우개선 수당 편취(횡령)」,「보육교직원 퇴직금 편취」등 원장 및 보육교사의 자필확인서, 위반관련 근거서류 등을 볼 때, 사건어린이집에서 영유아보육법을 위반하였음은 의심의 여지없이 명백한 사실이다. 

    나. 청구인은 시간연장 보육교사 인건비 부정사용(횡령) 위반건에 대하여「2013년 보육사업안내(지침)」관련 규정을 오해하여 파트타임으로 시간연장반 교사를 채용하고, 청구인이 시간연장 교사를 겸임하여 함께 시간연장반 아동을 보육하고 인건비 등을 지급받았으므로 500만원 정도만 부정사용 했다고 하나,「영유아보육법」제36조(비용의 보조 등)에 의거, 2011년 및 2012년은 물론 2013년「보육사업안내(지침)」p329~332(시간연장형 어린이집 지원)의 지원기준 및 지원대상 조건에 월급여 시간연장반 인건비로 민간어린이집 시간연장 보육교사 1인당 120만원(‘13.3월 이전 100만원)을 지원하며, 기존 시간연장 어린이집으로서 인건비(월급여 형태)를 지원받고 있는 시간연장반은 근무수당 지원으로 전환 불가함을 명확히 규정하고 있고, 2011년부터 계속 되어온 보육사업 안내(지침)을 점검일 현재까지 오해했다는 청구인의 주장은 교사 임금편취 사실을 면피하기 위한 변명일 뿐이고, 청구인 본인 및 시간연장 보육교사의 자필서명 확인서, 구청의 인건비 지급 자료 등이 너무나 명확하므로,「영유아보육법」제40조(비용 및 보조금의 반환명령)에 의거 임금 편취액 15,467,050원 전액 환수 처분함은 정당하다.

    다. 청구인은 시간연장반 교사에게 지급되는 수당(복지수당, 교사처우개선비 등) 중 2013.10.부터 2013.12.까지는 매월 25만원씩 3개월분 75만원은 시간연장 보육교사(이분돌)에게 지급하였으므로 공제하여야 함을 주장하나, 피청구인의 시간연장 보육교사 인건비 부정사용(횡령)액 환수조치 금액 430만원중 2013.10.부터 2013.12.까지의 3개월분 75만원이 포함되어 있지 않으므로 원 처분대로 430만원이 환수해야 됨이 마땅하며,

    라. 청구인은 퇴직금 적립은 국가 또는 지방자치단체로부터 지원되지 않으므로 부정사용이 아니라 주장하나, 퇴직금 또한 국가로부터 지원받는 아동에 대한 보육료로 적립하며, 퇴직금 적립에 지방자치단체에서 직접적 지원이 이루어지지 않는다고 가정해도 시간연장 교사에게 지급해야 될 퇴직금 일부를 편취한 사실은 변함이 없으므로 이 또한 청구인의 주장은 이유 없다.

    마. 또한, 청구인이 인건비 부정사용 기간은 2011.7.부터 2013.12.까지이며, 영유아보육법 시행규칙이 2012.6.29.일 개정되었으므로 2012.6.까지는 시행규칙 개정전의 규정을 적용하고, 2012.7.부터 개정된 시행규칙의 규정이 적용되어야 하며, 청구인의 부정사용 금액이 1천만원 이하에 해당되므로 어린이집 폐쇄명령의 행정처분은 옳지 않다고 주장하나, 청구인의 보육교사 인건비 부정사용(횡령) 금액을 2012.7.이후부터 합산하더라도 1천만원을 초과하므로,「영유아보육법 시행규칙」제39조【별표9】에 의거 어린이집 폐쇄명령의 행정처분은 마땅하다.

    바. 이 사건은 영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하여 건강한 사회구성원으로 육성함을 목적으로 하는「영유아보육법」의 입법 취지와 법 제26조(취약보육의 우선 실시 등)에 의거 맞벌이 부모 등 개인적․사회적 여건상 취약 할 수밖에 없는 아동에 대하여 국가가 보육정책상 시행하는 시간연장형 어린이집의 보조금 지급규정을 교묘히 이용하여 보육교사에 대한 인건비 등을 편취한 전형적인 시간연장형 어린이집의 운영형태를 보여주는 것이라고 할 수 있다. 

    사. 이 사건 경위 및 제반사정을 고려해 보더라도 이 사건 처분은 관련법에 따른 적정한 처분이라 사료되며, 이 사건 처분으로 청구인에게 회복할 수 없는 피해가 예상된다 하더라도 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익목적이 더욱 크다 할 것이므로 이 사건 처분은 취소나 감경 없이 그대로 지켜져야 한다. 

4. 이 사건 처분의 위법․부당여부

    가. 관계법령 등

      ○「영유아보육법」제40조, 제45조, 제46조

      ○「영유아보육법 시행규칙」제38조 [별표 9], 제39조 [별표 10]

      ○「2013년도 보육사업안내」(보건복지부)

    나. 판    단

      (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

       (가) 청구인은 ○ ○년 ○월경부터 사건어린이집을 운영하는 자이다. 

       (나) 민원접수에 의해 피청구인이 2014. 1. 21. 사건어린이집을 지도점검한 결과, 2011. 7. 1. ○○○ 시간연장 보육교사와 월 100만원 계약 후 실제로는 급여통장을 원장이 관리하면서 2011년 7월부터 2013년 9월까지 현금 40만원만 지급하여 총15,467,050원 인건비를 부정사용(횡령), 구에서 ○○○ 급여계좌로 처우개선수당 5,420,000원을 직접 지급하였으나 통장을 원장이 관리하면서 교사에게 지급하지 않고 부정사용, 2012년 12월 이분돌 퇴직금을 중간 정산하여 퇴직금 1,000,000원을 교사 통장으로 입금 후 400,000원만 현금으로 지급하여 600,000원은 원장이 부정사용, 보육교사 반배치 부적정 및 원장 근무환경개선비 부당수령, 급식관리 규정 위반 사실을 확인함에 따라 2014. 1. 28. 청구인에게 청문실시 통지를 하였다. 

       (다) 2014. 2. 20. 청문실시 결과 시간연장 보육교사 처우개선 수당 중 일부감액(1,120,000원) 및 원장 근무환경개선비(225,000원)와 급식관리규정 준수에 대한 소명자료는 인정되나, 그외 시간연장 보육교사 인건비 및 처우개선 수당, 퇴직금 부정사용(횡령)에 대해서는 명백한 소명자료가 없고, 원장 및 시간연장 보육교사 본인이 직접 자필 서명한 확인서와 청문 당시 인정하였음을 볼 때 영유아보육법 제40조 등에 위배됨이 명백하다고 판단하여 피청구인은 2014. 2. 27과 2014. 3. 12. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 

      (2) 살피건대,「영유아보육법」제40조, 제45조, 제46조 및 같은 법 시행규칙 제38조 [별표 9], 제39조 [별표 10]에 의하면, 구청장은 어린이집의 설치․운영자 등이 사업 목적 외의 용도에 보조금을 사용한 경우, 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우 등에는 이미 교부한 비용과 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있고, 거짓이나 부정한 방법으로 1천만원 이상에 해당하는 보조금을 받거나 유용한 경우 1차 위반 시 어린이집 시설폐쇄 처분이 규정되어 있으며, 보조금을 목적 외로 사용하는 등 거짓이나 부정한 방법으로 5백만원 이상에 해당하는 보조금을 유용한 경우 1차 위반 시 어린이집 원장 자격정지 1년 처분이 규정되어 있다. 

       (가) 청구인은, 시간연장 보육교사 인건비 및 교사처우개선비를 일부 부정사용한 것은 사실이나 그 사용액은 불과 855만원(시간연장 인건비 500만원 + 교사처우개선비 355만원)이고,「영유아보육법 시행규칙」제38조제1항 [별표 9] 행정처분기준이 2012. 7. 1.부터 개정시행 되었는바 2012. 6. 30.까지는 개정전 규칙이 적용되어 6개월 이내 운영정지 처분이 되어야 하고 2012. 7. 1.부터 개정된 현행규칙에 따른 처분 규정이 적용되어야 함에도 피청구인이 청구인의 부정사용액을 개정전 기간에 발생한 사용분에 대하여도 개정후 규칙에 따른 처분 자료로 판단함으로서 사실을 오인하였으며, 부정사용금액이 500만원 이상 1천만원 이하의 경우 1차 위반 시 운영정지 1년의 처분기준이 적용되는바, 청구인의 이 사건 부정사용이 처음임에도 이 사건 처분은 시설폐쇄에 이르고 있으므로 지나치게 엄중한 처분에 해당되어 재량권을 일탈·남용한 것이라고 주장하나, 

       (나) 영유아보육법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 보조하는 비용의 지원방법 등에 관하여 필요한 사항을 정한 보건복지부의 2013년도 보육사업안내 지침에 의하면, 시간연장 보육교사 1인당 120만원을 지원하며 인건비 보조금중 월 110만원 이상은 월 임금으로 지급하고 임금지급 후 남은 차액은 사용자가 부담해야 하는 4대 보험료(노인장기요양보험 포함), 퇴직적립금 등의 일부로 활용하도록 규정되어 있는바, 이 사건 적발당시 청구인과 ○○○ 교사의 확인서 및 청문조서에서 청구인이 ○○○ 교사의 인건비 보조금 등을 부정사용한 사실은 인정되고, 이제 와서 부정사용금액이 잘못되었다는 청구인의 주장은 이를 받아들일 근거가 없으며, 개정된 규칙 이후까지 위반행위가 지속되었다면 개정된 신법이 적용되어야 할 것으로, 부정사용금액이 1천만원 이상에 해당하여(청구인의 주장과 같이 부정사용금액을 2012년 7월 이후부터 합산하더라도 1천만원을 초과하는 것으로 확인되고 이에 대한 청구인의 반증은 없다) 관계법령에 따라 1차 시설폐쇄 처분에 이른 이 사건 처분을 두고 달리 위법하거나 부당하다고 할 수 없다. 

       (다) 또한, 영유아보육법은 영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하여 건강한 사회 구성원으로 육성함과 아울러 보호자의 경제적․사회적 활동이 원활하게 이루어지도록 함으로써 가정복지 증진에 이바지함을 목적으로 하는바, 위와 같은 입법목적을 달성하기 위하여 보육사업에 지원되는 보조금을 엄격히 관리할 필요가 있고, 그 위반에 따른 제재를 엄격히 하여 규정의 실효성을 확보할 필요가 있는 점 등을 종합하여 보면, 청구인이 주장하는 제반 사정들을 감안하더라도 이 사건 처분이 이 사건 위반행위의 내용과 정도에 비하여 그 제재의 정도가 지나치게 가혹하다거나 달리 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 할 수 없다. 

5. 결   론

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.