| 이유 |
1. 사건개요 청구인은 2016. 4. 1. 부산광역시 ○○구 ○○동 ○○○○-○번지 외 ○필지(전, 임야, 이하 “이 사건 신청지”라 한다)에 개축을 위한 행위허가신청서(이하 “이 사건 신청”이라 한다)를 제출하였으나, 2016. 4. 12. 피청구인은 청구인이 사건 신청지의 멸실된 건축물에 대한 소유권을 확보하지 못하고 있고, 기존 건축물은 2005. 5월 이후 멸실되어 그 경과 시간이 상당하므로 개축으로 인정하기 어려우며, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에 의거 건축물 중 주택의 건축을 위하여 대지를 조성하는 경우 기존면적을 포함하여 330㎡이하로 하여야 하나 신청 대지면적이 1,605㎡로 관련 법령에 부적정하여 행위허가 불가처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장 요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제13조 제1항 [별표 1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위 제5호 다목 가)의 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택의 토지에는 건축이 가능하다는 규정에서 “있었던”이라는 표현은 멸실된 경우를 포함하므로 현재 건축물이 없더라도 행위허가(개축) 신청은 가능한 것이고, 토지의 매수 과정 중 지상물 등에 대한 특약사항이 없는 한 포괄승계 되므로 멸실된 건축물의 소유권은 확보하였다고 주장하고 있으며,
나. 피청구인이 ‘건축물 철거 이후, 개축허가신청 할 때까지의 법정 시한을 정하고 있지는 않으나 그 경과기간을 감안할 때 개축허가대상으로 보기 어렵다’는 자의적인 판단을 하여 행정권한의 재량권을 일탈하고 있고,
다. 또한, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조 및 같은 법 제22조 [별표2] 3. 토지의 형질변경 및 물건의 적치의 규정을 불가사유로 들고 있으나 허가 신청 내용에는 토지의 형질변경(성․절토고 50cm 이하)이 수반되지 않을 뿐 아니라 이미 조성된 부지의 범위 내이므로 상기 규정을 적용하는 것은 위법하며,
라. 피청구인이 거부사유로 들고 있는 수도법 및 상수원관리규칙은 상수원보호구역 안에서 건축물이나 공작물을 신축하는 경우에만 적용되어야 할 사안임에도 확대 적용한 것이고,
마. 청구인은 과거 멸실된 건축물보다 그 규모를 축소하여 계획하였으며, 전기․상수도 사용료를 납부하고 있는 바 이는 과거 주택의 인입시설의 존속을 반증하는 것이고, 오수처리시설과 발생량에 대한 완벽한 해결책을 강구하고 있으며, 청구인은 농지법 제49조의 규정에 의한 농업인으로서 근거리에서 도시농업형태의 영농을 목적으로 하고 있는 것을 참작하여야 한다. 3. 피청구인 주장 요지 피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 ○○구 ○○동 ○○○○-○번지의 건축물(2005. 10. 멸실)이 등재된 ‘개발제한구역 건축물관리대장’을 근거로 개발제한구역 내 행위허가(개축) 신청을 하였고, ‘개발제한구역 건축물관리대장’은 개발제한구역 지정 당시 건축물의 소유 및 이용 상태를 확인하기 위해 건축물 및 그 대지에 관한 현황을 기록한 것이며, ‘개발제한구역 건축물관리대장’을 근거로 상기 멸실된 건축물이 건축허가 및 준공과정을 경료하였다고 주장하나 상기 지번 상에는 건축법에 의한 건축물대장과 건축물등기부등본이 존재하지 않고, 상기 필지의 지목도 ‘대지’가 아닌 ‘임’으로 이것은 상기 멸실된 건축물이 건축허가나 준공과정을 경료한 것이 아닌 개발제한구역 지정 당시 존재한 건축물의 현황 그대로를 ‘개발제한구역 건축물관리대장’에 등재한 것임을 의미한다.
나. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제13조제1항 [별표 1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위의 제5호 다목 가)에 따라 ‘개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택[제24조에 따른 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택을 말한다.] 이 있는 토지에만 주택을 신축’ 할 수 있다. 즉 ‘개발제한구역 건축물관리대장’에 등재된 주택이 개발제한구역 지정 이후부터 현재까지 존재하여야만 행위허가(신축) 받을 수 있는 것으로 관련 법령에는 ‘있었던’이라는 의미가 존재하지 않고, 청구인의 “있었던” 이라는 표현은 멸실된 경우를 포함 한다는 경우로 봄이라는 주장은 법령을 청구인에게 유리하게만 해석한 것이라 할 수 있으며, 만약 멸실된 주택이라도 신축이 가능하다고 한다면 청구인은 개축(행위허가) 신청을 하지 않고 신축(행위허가) 신청을 하였을 것이고, 이는 청구인 스스로 신축이 되지 않는 것을 인지하였다는 것을 반증한다.
다. ‘개발제한구역 건축물관리대장’에 등재된 주택의 멸실 당시 소유주는 ‘○○○’으로 청구인이 아니고, 「민법」은 부동산의 소유권을 인정하고 있으며 「부동산등기법」제14조(등기부의 종류 등)에서는 이 소유권을 토지 및 건물로 구분하여 등기하도록 하고 있으며, 이는 토지 및 건물의 소유권은 별개로 인정하고 있음을 의미하고, 멸실된 건축물의 부동산등기부등본이 존재하지 않으므로 청구인이 주장하듯 ‘토지의 매수과정에서 지상물 등에 대한 특약사항이 없는 한 포괄승계로 봄은 당연하다’는 주장으로 멸실된 건축물의 소유권을 승계했다는 주장은 억지임을 알 수 있다.
라.「건축법 시행령」제2조제3호의 ‘개축’의 정의는 기존 건축물의 철거 이후 다시 축조하기까지 경과 기한에 대하여 별도로 규정하고 있지 아니한 바, 건축물 철거 후 상당한 시간이 경과하지 아니한 상태에서 종전과 같은 규모의 범위에서 건축물을 다시 축조한다면 건축법상 ‘개축’으로 보는 것이 타당할 것이나, 이 사건 토지의 건축물은 10년 전인 2005. 5월 멸실되어 그 경과기한이 상당하므로 행위허가(개축)로 인정하지 않는 것이 당연하다.
마. 이 사건 토지가 건축물의 멸실 시점부터 현재까지 개발제한구역․상수원보호구역, 자연녹지지역으로 청구인은 10여 년 전에 멸실된 건축물의 소유권도 확보하지 못한 채 행위허가(개축) 신청을 하였고 신청대지면적 또한 관련 법령에 부적정하며, 상수원보호구역의 신청 자격에도 부합하지 않아 행위허가(개축) 불가 처분하였고, 이는 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 개발제한구역과 상수원의 확보와 수질 보전을 위한 지정된 상수원보호구역을 유지․관리하기 위한 당연한 행정처분인 것이므로 이 사건 처분은 관련법령에 따라 적법하게 처분되어 청구인의 주장은 이유가 없으므로 이 사건 청구는 마땅히 기각 되어야 할 것이다. 4. 이 사건 처분의 위법․부당여부
가. 관계법령
○「건축법」 제2조
○「건축법 시행령」제2조
○「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제13조 및 〔별표 1〕, 제22조 및 〔별표 2〕, 제24조
○「상수원관리규칙」제12조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 등 당사자가 제출한 각종 자료를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2016. 4. 1. 이 사건 신청지에 개축을 위하여 이 사건 신청을 하였다.
(나) 피청구인은 2016. 4. 12. 청구인이 이 사건 신청지의 멸실된 건축물에 대한 소유권을 확보하지 못하고 있고, 기존 건축물은 2005. 5월 이후 멸실되어 그 경과 시간이 상당하므로 개축으로 인정하기 어려우며, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법에 의거 건축물 중 주택의 건축을 위하여 대지를 조성하는 경우 기존면적을 포함하여 330㎡이하로 하여야 하나 신청 대지면적이 1,605㎡로 관련 법령에 부적정하여 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제13조제1항 〔별표 1〕건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위에서 주택을 신축할 수 있는 경우는 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제22조〔별표 2〕에서는 주택 또는 근린생활시설의 건축을 위하여 대지를 조성하는 경우에는 기존면적을 포함하여 330제곱미터 이하로 허가 또는 신고의 기준을 정하고 있으며,
「건축법 시행령」 제2조제3호에서 "개축"이란 기존 건축물의 전부 또는 일부[내력벽·기둥·보·지붕틀 중 셋 이상이 포함되는 경우를 말한다]를 철거하고 그 대지에 종전과 같은 규모의 범위에서 건축물을 다시 축조하는 것을 말한다고 규정하고 있다.
(가) 행위허가(개축)에 있어서는 개발제한구역 지정 당시 건축물의 소유 및 이용 상태는 개발제한구역 건축물관리대장으로 확인할 수 있고, 이 사건 신청지의 지목은 ‘대’가 아닌 ‘임야’이므로 멸실된 건축물이 건축허가나 준공과정을 경료한 것이 아닌 개발제한구역 지정 당시 존재한 건축물의 현황 그대로를 대장에 등재한 것임을 의미한다.
(나) 청구인은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제13조 제1항 [별표 1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위 제5호 다목 가)의 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택의 토지에는 건축이 가능하다는 규정에서 있었던 이라는 표현은 멸실된 경우를 포함하므로 현재 건축물이 없더라도 개축 행위허가 신청은 가능한 것이고, 토지의 매수 과정 중 지상물 등에 대한 특약사항이 없는 한 포괄승계 되므로 멸실된 건축물의 소유권은 확보하였다고 주장하나, 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택이 개발제한구역 지정 이후부터 현재까지 존재하여야만 신축 행위허가 신청을 받을 수 있는 것으로 관련 법령에는 있었던 이라는 의미가 존재하지 않는다.
(다) 따라서, 이 사건 신청지에 건축물이 2005. 10월에 멸실되었으므로 기존 건축물의 전부 또는 일부 중 셋 이상이 포함되는 경우를 이르는 개축이라고 할 수 없는 점, 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 임야로 대인 토지가 아니고, 멸실된 건축물의소유권을 취득한 바도 없으며, 건축물대장과 건축물등기부등본이 존재하지도 않으므로 개발제한구역에서의 주택을 신축할 수 있는 경우라 할 수 없다는 점, 주택의 건축을 위하여 대지를 조성하는 경우에는 기존면적을 포함하여 330제곱미터 이하이어야 한다는 점 등을 종합적으로 살펴보면, 청구인에게 한 이 사건 처분에 재량권의 일탈이나 남용이 있었다고 보기는 어렵다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
