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피청구인이 2026. 3. 4. 청구인에게 한 무허가건축물 원상복구 시정명령 및 이행강제금 부과처분의 취소를 구한다. 

○「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조, 제30조, 제30조의2

○「행정심판법」 제3조

1. 청구인의 청구 중 피청구인이 2026. 3. 31. 청구인에게 한 무허가건축물 원상복구 시정명령 취소청구를 기각한다.

2. 청구인의 나머지 청구를 각하한다. 

1. 사건개요

    피청구인은 2026. 3. 31. 청구인에게 개발제한구역인 부산광역시 〇〇〇〇 〇〇 〇〇〇〇-〇번지 및 〇〇〇〇번지 토지상에 무단으로 건축물(시멘트·슬레이트 지붕, 112㎡, 이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)을 건축하였다는 이유로 위법행위의 원상복구를 명하는 시정명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 해당 장소의 건축물은 1990년대 후반부터 가족의 주거 및 생활 공간으로 사용되어 왔으며, 마당·텃밭·창고·하우스 등 생활 기반이 형성된 실질적인 생활 터전이다. 2000년 8월경 무허가 건축물 관련 이행강제금을 납부한 사실이 있으며, 당시 행정기관에서도 건물의 존재를 확인하고 행정 조치를 한 것으로 알고 있다. 그 이후 약 20년 이상 별도의 추가 이행강제금 부과나 철거 명령 없이 현재까지 생활이 이어져 왔다. 또한 본인은 해당 건물을 주거지로 인식하여 지금까지 재산세(토지 및 주택)를 계속 납부해 왔다. 그러나 최근 토지 소유자가 변경된 이후 민원이 제기되었다는 이유로 피청구인에게서 갑작스럽게 원상복구 명령과 함께 과거 이행강제금 재부과 가능성을 통보받게 되었다.

    나. 본 건은 20년 이상 행정기관의 별도 조치 없이 생활이 이어져 온 상황이며, 그동안 행정기관에서도 재산세를 부과해 온 점 등을 고려하면 갑작스러운 원상복구 및 이행강제금 재부과는 생활 기반을 크게 위협하는 상황이다. 더욱이 본인은 현재 암 질환으로 약 7년째 병원 치료 및 입원을 반복하고 있는 상황으로, 경제적으로도 매우 어려운 형편이다. 만약 원상복구 조치가 이루어질 경우 현재의 주거 공간을 잃게 되어 생활 자체가 매우 곤란해질 수 있다.

    다. 이에 피청구인의 원상복구 명령 및 이행강제금 재부과 여부에 대해 형평성과 생활 여건을 종합적으로 검토하여 주시고, 행정적으로 재검토가 이루어질 수 있도록 도움을 부탁드린다.

3. 피청구인 주장 요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 청구인은 피청구인이 한 개발제한구역 내 위법행위에 대한 처분사전통지를 대상으로 행정심판을 청구하였으나, 이 사건 처분사전통지는 「행정절차법」 제21조에 따라 처분에 앞서 당사자에게 의견제출의 기회를 부여하기 위하여 이루어진 절차상 통지에 불과하다. 행정심판의 대상이 되는 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리·의무에 직접적인 변동을 초래하는 공권력의 행사 또는 거부를 의미하는 바, 이 사건 처분사전통지는 장차 이루어질 처분의 예정 사실을 알리는 절차 행위일 뿐 국민의 권리·의무에 직접적인 영향을 미치는 처분에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 심판청구는 행정심판의 대상이 되는 처분이 존재하지 않는 상태에서 제기된 것으로 부적법하므로 각하되어야 할 것이다.

    나. 추가로 원상복구 시정명령 및 이행강제금 부과 취소를 구하는 심판을 제기한 부분에 대해 의견을 말씀드린다. 1999년 해당 건축물이 무허가로 신축되어 이행강제금 부과 및 고발되었음을 청구인도 인지하고 있으며, 개발제한구역이 지정된 이후 허가없이 행해진 무단신축에 대한 원상복구 명령으로 이는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조(개발제한구역에서의행위제한) 제1항과 동법 시행령 제13조(허가대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) 제1항에 위반되는 사항으로 원상복구 명령 등 적법한 행정절차가 진행되어야 한다.

    다. 1999년 불법건축물에 대한 이행강제금 부과 및 고발이 진행되었으며, 이후 2001년에 무단증축(견사, 돈사)부분 강제철거 되고, 2005년 무단증축된 축사는 자진 철거하였으나, 2006년 불법영업행위(음식점) 및 무단 증개축으로 지속적으로 계도, 순찰 대상이 되어 자진철거 등의 과정을 거쳤으며, 2009년 개발제한구역 내 위법행위 시정명령 및 시정촉구와 고발 이후 현장지도단속원이 상시로 지속적인 계도를 하였음에도 현재까지 불법건축물이 철거되지 않고 있다.

    라. 이행강제금은 시정명령의 불이행이라는 과거의 위반행위에 대한 제재가 아니라, 시정명령을 이행하지 않고 있는 건축주 등에 대하여 다시 상당한 이행기한을 부여하고 그 기한 안에 시정명령을 이행하지 않으면 이행강제금이 부과되는 현시점 불법에 대한 시정명령 이행을 강제하는 간접 강제 수단으로(대법원 2016. 7. 14. 선고 2015두46598 판결 참조), 1999년 이후 이행강제금 미 부과는 논외로 하더라도, 현시점에서 원상복구가 되지 않는 사항에 대한 시정명령 및 그에 대한 간접 강제수단으로서의 이행강제금 부과는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조의2(이행강제금) 제정 목적을 반영한 적법한 행정처분이다. 또한 1999년 이후 이행강제금이 부과되지 않았어도 지속적인 계도와 철거 등을 통해 해당 건축물이 불법임을 청구인이 충분히 인지하고 있음(위법 상태를 적법한 것으로 신뢰할 만한 공적 견해표명이 있었다고 볼 수 없음:신뢰보호 원칙과 무관)에도 현재까지 원상복구되지 않고 있으며, 다른 지번을 침범하여 민원이 발생한 상황에서 진행된 행정절차는 적법한 조치이다. 또한 재산세는 존재하는 재산에 대한 과세로 건축물이 합법이든 불법이 든 과세할 수 있으며 재산세를 납부한 사정만으로 그 건물이 적법한 건축물로 변경되는 것은 아니다(대법원 1996. 10. 11. 선고 96누8086 판결 참조). 재산세와 별개로 개발제한구역 내에 있는 해당 건축물의 적법성은 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」과 「건축법」 등에 맞아야 한다.

    마. 청구인은 원상복구를 하게 되면 주거 공간이 없어지며 경제적으로 매우 어려운 형편으로 이번 원상복구 및 이행강제금 재부과를 다시 검토해달라고 주장하고 있으나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 제41조의2(이행강제금 산정·부과) [별표 5]에 따르면 영농행위 등 단순생계형 위반 행위의 경우 50% 범위에서 감경이 가능하지만 영리목적이나 상습적인 위반의 경우 50% 범위에서 가중하도록 되어있다. 청구인은 해당 불법건축물에서 주거뿐만 아니라 음식점 영업으로 지속적으로 단속된 바 감경사유에 해당하지 않는다.

4. 이 사건 청구의 행정심판 적격 여부 및 처분의 위법․부당 여부

    가. 관계법령 

     ○「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조, 제30조, 제30조의2

     ○「행정심판법」 제3조

    나. 판    단 

      (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료와 우리 위원회의 증거조사를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

       (가) 청구인은 개발제한구역인 부산광역시 〇〇〇〇 〇〇 〇〇〇〇-〇 번지 및 〇〇〇〇번지 토지상에 이 사건 건축물을 소유하고 있는 자이다.

       (나) 피청구인은 2026. 2. 9. 부산광역시 〇〇〇〇 〇〇 〇〇〇〇-〇번지 토지 소유자로부터 해당 토지를 침범하여 건축된 이 사건 건축물을 조치해 줄 것을 요청하는 민원을 접수하였다.

       (다) 피청구인은 2026. 2. 23. 이 사건 건축물에 대한 현장 확인을 하였고, 2026. 2. 25. 부산광역시 〇〇〇〇〇에 이 사건 건축물의 신축시기 확인을 위한 항측판독을 의뢰하였으며, 그 결과 청구인이 1997년 5월~11월경 부산광역시 〇〇〇〇 〇〇 〇〇〇〇-〇번지(청구외 소유) 및 〇〇〇〇번지(청구인 소유) 토지에 이 사건 건축물을 무단으로 신축하였음을 확인하였다.

       (라) 피청구인은 2026. 3. 3. 청구인에게 개발제한구역인 부산광역시 〇〇〇〇 〇〇 〇〇〇〇-〇번지 및 〇〇 〇〇〇〇번지에 주택을 무단 신축하였음을 이유로 원상복구를 명하는 내용의 위법행위 시정명령 처분사전통지를 하였고, 청구인은 2026. 3. 8. 이 사건 행정심판을 청구하였다.

       (마) 청구인은 2026. 3. 26. 피청구인에게 ‘장기간 형성된 생활기반임을 감안하고, 인도적 사정을 고려하여 과도한 처분이 되지 않도록 배려를 요청한다’는 내용의 의견서를 제출하였고, 피청구인은 2026. 3. 31. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.

      (2) 살피건대, 「개발제한구역법」 제12조제1항에 따르면 개발제한구역에서는 건축물의 건축 등을 할 수 없고, 다만 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 구청장의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 또한 같은 법 제30조제1항 및 제30조의2제1항에서는 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 등을 한 경우 구청장은 위반행위자등에 대하여 시정명령을 할 수 있고, 시정명령을 받은 후 그 시정기간 내에 그 시정명령의 이행을 하지 아니한 자에 대하여 이행강제금을 부과한다고 규정하고 있다.

       한편, 「행정심판법」 제3조에서는 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하고 있다.

       (가) 무허가건축물 원상복구 시정명령 취소청구에 대한 판단

       청구인은 청구취지에서 ‘피청구인이 2026. 3. 4. 청구인에게 한 무허가건축물 원상복구 시정명령 및 이행강제금 부과처분의 취소를 구한다’고 기재하고 있으나, 이 사건 진행 경과에 비추어 청구인은 피청구인이 2026. 3. 3. 청구인에게 한 위법행위 시정명령 처분사전통지를 다투고자 하는 것으로 보이고, 우리 위원회의 증거조사 결과에 따르면 청구인이 2026. 3. 8. 이 사건 심판청구를 한 후에 피청구인이 2026. 3. 31. 청구인에게 불법건축물의 원상복구를 명하는 이 사건 처분을 한 사실이 확인되는 바, 당초 청구인이 다투고 있는 처분 중 무허가건축물 원상복구 시정명령 부분은 피청구인이 2026. 3. 31. 청구인에게 한 이 사건 처분의 취소를 구하는 것으로 선해하여 그 위법·부당 여부에 대해 살펴본다.

       청구인은 이 사건 건축물에 대하여 재산세를 계속 납부해왔고, 2000년경 무허가 건축물 이행강제금을 납부한 이래 약 20년 이상 피청구인으로부터 별도의 추가 이행강제금 부과나 철거 명령 없이 현재까지 생활해왔음을 주장하며 이 사건 처분의 취소를 구하고 있으나,

       제출된 증거자료에 따르면 청구인이 무단으로 이 사건 건축물을 신축한 이래 무단 증·개축, 자진철거를 반복하며 현재까지 위반사항이 시정되지 않고 있는 점, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제30조제1항에 따른 위법행위 시정명령은 개발제한구역 내 일정한 행위를 금지하는 제도의 실효성을 확보하기 위한 것으로 위법상태가 현존하는한 계속해서 처분할 수 있는 점, 가사 청구인의 주장을 신뢰보호의 원칙 위반을 주장하는 것으로 선해하더라도 일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 위 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 하나(대법원 2015. 3. 20. 선고 2012두430 판결 등 참조), 피청구인이 장기간 이 사건 건축물에 대하여 시정명령을 하지 아니하였다는 사정만으로 피청구인이 위법사항을 확인하고도 이를 용인하겠다거나 그에 따른 시정명령 등을 하지 않겠다는 공적인 견해를 표명하였다고 볼 수 없고, 청구인이 이를 신뢰하여 이 사건 건축물이 철거당하지 않으리라는 정당한 기대를 하였다고 볼 수도 없으므로 신뢰보호의 원칙 위반이라고 할 수 없는 점 등을 종합하여 보면, 관계법령에 따른 피청구인의 이 사건 처분을 달리 위법·부당하다고 할 수 없다.

       (나) 이행강제금 부과처분 취소청구에 대한 판단

       청구인은 무단건축물 원상복구 시정명령의 취소와 더불어 이행강제금 부과처분의 취소를 구하고 있으나 우리 위원회의 증거조사 결과 이 사건 심판청구와 관련하여 피청구인이 청구인에게 이행강제금 부과처분을 한 사실은 없으므로 행정심판의 대상이 없어 부적법하다.

5. 결   론

    그렇다면, 청구인의 청구 중 무허가건축물 원상복구 시정명령 취소청구 부분은 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하고, 이행강제금 부과처분 취소청구 부분은 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.