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피청구인이 2008. 4. 23. 청구인에 대하여 한 건축불허가 처분은 이를 취소한다.

○「건축법」제11조

○「도시 및 주거환경정비법」제3조, 제4조, 제5조, 제8조 및 제13조

1. 사건개요

부산광역시장은 2005. 9. 21. 부산광역시 ○○구 ○○동 434번지 일원 131,100㎡(이하 “○○4구역 주택재개발지역”이라 한다)에 대하여 2005년 부산광역시 도시·주거환경정비기본계획을 고시하였고, 피청구인으로부터 2007. 1. 11. 재개발정비사업 조합설립추진위원회 승인을 받은 ○○4구역 주택재개발정비사업조합설립추진위원회(이하 “○○4구역 정비조합위원회”이라 한다)는 ○○4구역 주택재개발지역에 주택재개발정비사업(이하 “○○4구역 정비사업”이라 한다)을 위하여 피청구인에게 2007. 11. 29. ○○4구역 주택재개발지역에 대한 정비계획(안) 및 정비구역 지정(이하 “○○4구역 정비구역지정”이라 한다)을 제안하였고 피청구인은 이에 대한 결과를 2008. 2. 27. ○○4구역 정비조합위원회에 회시하였다.

청구인은 2008. 2. 27. 피청구인에게 부산광역시 ○○구 ○○동 960번지 외 2필지 1,279㎡(이하 ‘사건토지’라 한다)가 ○○4구역 주택재개발지역에 포함되어 있으나 피청구인이 청구인과 어떠한 협의나 합의도 없었던 사항이므로 새로운 보완책을 수립하여 주길 바란다는 취지의 민원을 제기하였고, 피청구인은 2008. 3. 3. 청구인에게 이에 대하여는 ○○4구역 정비조합위원회와 협의하라는 내용의 회시를 하였다.

청구인은 2008. 4. 7. 사건토지에 지하1층, 지상4층(건축면적 1,098.24㎡, 연면적 4,663.03㎡)의 자동차관련시설을 주 용도로 한 건축허가 신청을 하였고, 피청구인은 2008. 4. 23. 청구인에게 사건토지는 ○○4구역 주택재개발지역에 포함된 부지로 현재 ○○4구역 정비구역지정을 위한 절차진행 중에 있어 재개발정비구역 지정 등의 원활한 업무추진을 위하여 건축을 불허하며 다만, 재개발구역지정 및 재개발정비계획에 부합될 때에는 건축허가가 가능하다는 처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 생필품판매 등을 목적으로 설립된 법인으로서 2006년경 법정관리 중이던 ◇◇백화점을 인수하여 위 건물에 ‘▣▣▣아울렛’이라는 상호로 영업을 시작하였고, 하루 10,000여명의 고객들과 협력업체 직원 등 수많은 사람들이 이용을 하다보니 주차장이 협소하고 이로 인하여 인접한 ○○사거리의 교통체증으로 아울렛 매장을 이용하던 고객들이 이용을 꺼려하는 경우도 생겨남에 따라, 유통업종의 생명은 많은 고객들의 방문과 이로 인한 소비창출이므로 이에 청구인은 위와 같은 주차장문제를 해결하고 교통체증을 줄여 고객과 인근 주민의 불편을 해소하기 위하여 주차전용 건물을 건축하기 위하여 2008. 2. 29. 청구인이 임차하여 주차장으로 사용하고 있던 부산광역시 ○○구 ○○동 960번지를 매입하였고 피청구인에게 2008. 4. 7. 사건토지에 대하여 건축허가 신청을 하였으나 피청구인은 이 건 처분을 하였다.

나. 건축허가권자는 건축허가 신청이 건축법, 도시계획법 등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에도 배치되지 않는 이상 당연히 위 법규가 규정하고 있는 건축허가를 하여야 하므로 법률상 근거 없이 그 신청에 대하여 관련법규에서 정한 제한에 배치되는지 여부에 대한 심사를 거부할 수 없고, 법정요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없다 할 것으로 추상적으로 당해 토지의 합리적 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있다는 사유로 거부할 수 없다 할 것이다.

다. 「도시 및 주거환경정비법」제4조제4항의 규정에 의하면, 정비구역의 지정 또는 변경지정에 대한 고시가 있는 경우 당해 정비구역 및 정비계획 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제52조제1항 각호의 1에 해당하는 지구단위계획의 내용에 관한 사항은 제1종 지구단위계획 및 제1종 지구단위계획구역으로 결정·고시된 것으로 보도록 되어 있고, 제5조제1항의 규정에 의하면 정비구역안에서 건축물의 건축 등의 행위를 하고자하는 자는 시장·군수의 허가를 받도록 되어 있으며 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제54조에서는 지구단위계획구역안에서 건축물을 건축하는 경우에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하도록 되어 있으므로, 건축허가권자는 정비구역의 지정에 대한 고시가 이루어져 제1종 지구단위계획 및 제1종 지구단위계획구역이 결정·고시된 것으로 의제된 이상 건축물을 그 건축하고자 하는 대지에 건축하는 것이 지구단위계획에 적합한지의 여부를 심사하여야 하고, 만일 적합하지 아니한 경우 그 건축허가를 거부할 수 있다고 할 것이지만, 아직 정비구역의 지정·고시가 이루어지지 않은 경우에는 그러한 건축허가상의 제한을 받지 않는 것으로 보아야 한다(서울행정법원 2008. 4. 29. 선고 2007구합 47329판결)고 하였다.

라. 피청구인은 청구인의 신청이 법령위반이라는 구체적 기준제시 없이 법률에 근거도 없는 정비구역지정을 위한 절차준비 중에 있고, 그 절차는 현재 시작단계로 ○○4구역 정비조합위원회가 설립되어 ○○4구역 정비구역지정을 제출한 상태로 아직 정비구역이 지정되지도 않았고, 사건토지가 정비구역으로 지정될 것인지도 불확실하며 사건토지를 정비구역에서 제외한다 하여도 피청구인의 도시계획사업에는 지장을 주는 것도 아니라 할 것임에도, 피청구인은 청구인이 건축을 할 경우 재개발정비구역 지정 및 정비계획수립에 막대한 지장이 예상되어 원활한 정비구역지정을 위한다는 등 극히 추상적인 사유만으로 이 건 처분을 한 것은 법령의 근거 없이 이루어진 위법한 처분이며, 또한 피청구인의 이 건 처분 사유는 「건축법」등 관계법령상 건축허가 제한사유에도 해당하지 않을 뿐만 아니라 중대한 공익상의 필요에도 해당되지 않음에도 피청구인이 이 건 처분을 한 것은 재량권을 남용한 위법한 처분이라 할 것이므로 피청구인의 이 건 처분은 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. ○○4구역 정비사업은 6.25사변 피난민과 사라호 태풍 이재민의 집단 이주로 형성된 ○○3동 전체면적 189,000㎡중 69.3%인 131,110㎡ 면적에 공동주택(탑상형) 및 부대복리시설, 지하3층/지상18~40층 16개동, 2500세대 건립을 목적으로 하는 사업으로, 이는 「도시 및 주거환경정비법」제3조, 제4조에 의거 2001년 수립된 부산광역시 도시재개발 기본계획상 주거환경관리구역으로 2005. 9. 21 고시(부산광역시고시 제2005-267호)되어 2007. 1. 11. 같은 법 제8조 및 제13조에 의거 토지등 소유자 과반수의 동의(토지 등 소유자 1,198명중 50.83%인 609명 동의)를 얻어 ○○4구역 정비조합위원회가 설립 승인되었으며, 2007. 11. 29. ○○4구역 정비구역지정에 대하여 주민제안으로 피청구인에게 신청되어 피청구인은 관련부서의 의견협의 등을 거쳐 현재 구역지정 신청이 목전에 있다.

나. 건축허가권자는 건축허가신청이 「건축법」등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없으나, 예외적으로 중대한 공익상의 필요가 있는 때에는 건축법 등 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유로 이를 거부할 수 있다고 할 것이다.(서울행법 2007.10.5. 선고 2007구합17601 판결)라고 판시한 바 있으며, 청구인이 사건토지에 대하여 건축허가를 받더라도 도시ㆍ주거환경정비계획으로 지정ㆍ고시되고 이를 근거로 추진 중인 ○○4구역 정비사업이 진행되면 신축한 건축물은 철거될 가능성이 높아 청구인의 건축비 등 불필요한 자원낭비가 초래될 것이며, 만약 피청구인이 131,110㎡의 ○○4구역 정비사업에서 청구인의 사건토지를 제외하면, 1,279㎡에 불과한 청구인의 사건토지로 인하여 ○○4구역 정비사업의 전체적인 건축선이 뒤로 물러나게 되어 ○○4구역 정비구역지정사업계획안의 공동주택 중 1개동 또는 2개동까지 건립을 하지 못하게 되어 결과적으로 형편이 어려운 주민들의 사업비 부담이 증가함은 물론, 2001년 부산광역시 도시재개발 기본계획상 주거환경관리구역으로 지정되어 현재에 이르기까지 오랜 준비기간을 거쳐 진행되어 온 이 사업의 시행자체에도 중대한 지장이 초래될 개연성 등이 높아 청구인에게 이 건 처분을 하였다.

다. 피청구인은 나눔, 바름, 성장, 섬김의 경영목표 아래 기업이익을 없는 자를 돕는 등 사회사업에 환원하는 청구인이 사건토지가 ○○4구역 정비사업에 포함됨을 알고 매입하여 개발이익의 차익이나 어떠한 실력을 행사할 목적으로 사건토지를 매입하였다고는 생각하지 않지만, 피청구인이 청구인이 주장하는 바와 같이 고시가 되지 않았다는 이유만으로 사건토지의 건축허가를 내어주게 되면, 앞으로 ○○4구역 주택재개발지역내에 아파트분양권 등을 목적으로 건축허가 신청이 남발되고 피청구인은 형평성의 원칙에 입각하여 건축허가를 하게 된다면 결과적으로 불량주택개발로 인한 주거환경개선이라는 도시관리계획사업의 공익적 취지는 몰각되고 나아가 이 사업 자체가 백지화 될지도 모르는 위기에 처할 것은 너무나도 자명한 사실이다.

라. 청구인은 사건토지가 정비구역으로 지정되지 않았고 앞으로 지정될 것인지도 불확실하며 사건토지를 ○○4구역 정비사업에서 제외한다고 하여도 도시계획사업에는 지장을 주지 않는다고 주장하지만, 사건토지는 이미 ○○4구역 정비구역지정(안)에 포함되어 이를 기초로 정비구역(안)이 작성되었고, 이 정비구역(안)은 주민제안으로 2007. 11. 29. 피청구인에게 이미 접수되어 관련부서의 의견협의를 하였는바 별다른 이변이 없는 한 그대로 시행될 것으로 청구인의 사건토지를 제외하고 정비구역이 지정·고시된다면 건축선이 뒤로 물러나 전체 18개동 중 1~2개동의 공동주택을 건립하지 못하게 되어 재개발정비구역 지정 및 정비계획수립에 막대한 지장을 초래하는 점과 건축허가로 인하여 발생하게 될 여러 문제점 등 제반사항을 고려하여 이 건 처분을 한 것으로서 이는 피청구인이 공익과 사익의 정당한 형량에 따른 적법한 처분이므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「건축법」제11조

○「도시 및 주거환경정비법」제3조, 제4조, 제5조, 제8조 및 제13조

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 건축허가 신청서, 2005년 부산광역시 도시·주거환경정비기본계획 고시(부산광역시 고시 제2005-267호), ○○4구역 정비구역지정 제안서, 건축허가불가 통보서 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 부산광역시장은 2005. 9. 21. 부산광역시 ○○구 ○○동 434번지 일원 131,100㎡의 ○○4구역 주택재개발에 대한 2005년 부산광역시 도시·주거환경정비기본계획에 대한 고시를 하였고, ○○4구역 주택재개발정비사업조합설립추진위원회는 2007. 1. 11. 피청구인으로부터 조합설립추진위원회 승인을 득하였고, 2007. 11. 29. 피청구인에게 ○○4구역 주택재개발 정비구역 지정 제안을 하였고, 피청구인은 2008. 2. 27. 청구인에게 ○○4구역 정비구역지정 제안에 따른 협의 결과를 회시하였다.

(나) 청구인은 2008. 2. 27. 피청구인에게 ○○4구역 주택재개발지역에 포함된 청구인 소유의 부산광역시 ○○구 ○○동 960번지와 관련한 민원을 제기하였고, 피청구인은 청구인의 민원사항을 2008. 3. 3. ○○4구역 주택재개발정비사업조합설립추진위원회에 통보하고, 청구인에게는 그 통보사항을 회시하였다.

(다) 청구인은 2008. 4. 7. 부산광역시 ○○구 ○○동 960번지 외 2필지에 자동차관련시설(대지면적 1,279㎡, 건축면적 1,098.24㎡) 건축을 위한 건축허가 신청을 하였고, 피청구인은 2008. 4. 23. 청구인에게 사건토지는 주택재개발정비예정 구역에 포함된 부지로 현재 개발정비구역 지정을 위한 절차 이행 중에 있어 재개발정비구역 지정 등의 원활한 업무추진을 위하여 건축을 불허하며 다만, 재개발구역지정 및 재개발정비계획에 이 건 건축계획이 부합될 때에는 건축허가가 가능하다고 통보하였다.

(2) 살피건대, 「건축법」제11조제1항의 규정에 의하면 건축물을 건축하고자 하는 자는 구청장의 허가를 받아야 하며, 「도시 및 주거환경정비법」(2005. 8. 4 법률 7678호)제3조에 의하면 광역시장은 정비사업의 기본방향, 계획기간, 정비구역으로 지정할 예정인 구역의 개략적 범위, 단계별 정비사업추진계획 등이 포함된 도시·주거환경정비기본계획(이하“기본계획”이라 한다)을 10년 단위로 수립하여야 하며, 「도시 및 주거환경정비법」(2007. 5. 17 법률 8466호)제4조에서 시장·군수는 기본계획에 적합한 범위안에서 건축물이 노후·불량하여 그 기능을 다할 수 없거나 건축물이 과도하게 밀집되어 있어 그 구역안의 토지의 합리적인 이용과 가치의 증진을 도모하기 곤란한 지역 등에 주택재개발사업을 위하여 정비사업의 명칭, 정비구역 및 그 면적, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제2조제7호의 규정에 의한 도시계획시설의 설치에 관한 계획 등이 포함된 정비계획을 수립하여 14일 이상 주민에게 공람하고 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여 시·도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 하며, 시·도지사는 정비구역을 지정한 경우에는 당해 정비계획을 포함한 지정내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하여야 하고, 정비구역 지정에 대한 고시가 있는 경우 당해 정비구역 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제52조제1항 각호의 1에 해당하는 사항은 같은 법 제49조 및 제51조의 규정에 의한 제1종지구단위계획 및 제1종지구단위계획구역으로 결정·고시된 것으로 보며, 「도시 및 주거환경정비법」제5조제1항에서 정비구역 안에서 건축물의 건축 등의 행위를 하고자 하는 자는 시장·군수의 허가를 받아야 하며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제54조의 규정에 의하면 지구단위계획구역안에서 건축물을 건축하는 경우에는 그 지구단위계획에 적합하게 건축하도록 되어 있는 바,

청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 2005년 부산광역시 도시·주거환경정비기본계획 고시(부산광역시 고시 제2005-267호) 등 각종 증거자료에 의하면 청구인이 건축허가 신청한 사건토지는 부산광역시장이 2005. 9. 21 고시한 부산광역시 도시·주거환경정비기본계획에 의한 ○○4구역 주택재개발사업에 포함된 지역으로 당 지역에 대한 주택재개발사업 추진을 위하여 ○○4구역 주택재개발정비사업조합설립추진위원회가 2007. 1. 11. 피청구인으로부터 조합설립 승인을 받고, 2007. 11. 29. 피청구인에게 주택재개발 정비계획(안) 및 정비구역 지정 제안을 한 상태로 정비구역 지정 진행 중에 있지만 아직 관련법령에 의한 정비구역 지정 고시가 없었으므로 피청구인은 청구인의 이 건 건축허가신청이 「건축법」등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 건축허가를 하여야 할 것이지만, 중대한 공익상의 필요가 있는 때에는 「건축법」등 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유로 이를 거부할 수 있다(서울행정법원 2007. 10. 5. 선고 2007구합17601 판결)고 할 수 있는 바, 피청구인이 주장하는 바와 같이 사건토지에 건축허가를 내어주게 되면, ○○4구역 주택재개발정비사업조합설립추진위원회가 2007. 11. 29. 피청구인에게 제안한 ○○4 주택재개발정비구역지정(안)의 변경이 불가피하게 되어 사건토지에 건축예정인 건축물을 건축할 수 없게 됨에 따라 결과적으로 어려운 형편의 주민들이 부담하여야 할 사업비가 증가함은 물론, 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 하여 도시환경을 개선하고 주거생활의 질을 높이고자 하는 공익을 위하여 추진하는 주택재개발정비사업인 이 사업 시행자체에 중대한 지장이 초래될 개연성이 있는 점 등을 종합하면, 피청구인이 청구인에게 한 이 건 처분에 부당함은 없다 할 것이다.

5. 결 론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.