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피청구인이 2008. 8. 19. 청구인에 대하여 한 보육시설인가거부처분은 이를 취소한다.

○「영유아보육법」 제6조, 제11조, 제13조, 제15조

○「영유아보육법 시행령」 제6조, 제7조, 제19조

○「영유아보육법 시행규칙」 제5조, 제9조

○ 2008년 보육사업안내(여성가족부)

1. 사건개요

청구인은 2008. 1. 10. 부산광역시 ○○구 ○○3동 377-2번지에서 ◇◇(이하 “사건어린이집”이라 한다)이라는 상호의 어린이집을 청구인으로 명의를 변경하는 내용 등의 보육시설변경인가를 받아 운영하고 있던 중 2008. 8. 11. 피청구인에게 사건어린이집의 정원을 32명에서 49명으로 증원하는 보육시설변경인가신청을 하였으나, 피청구인은 2008. 8. 19. 청구인에게 해당지역은 보육시설 과밀지역으로 시설의 공급이 지역의 보육수요를 초과하는 정원변경(증원)인가 제한지역으로 보육수급상황에 변동이 있을 경우에 변경인가(증원)가 가능하다며 정원변경을 불가하는 보육시설변경인가거부처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장

이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 청구 외 손○○ 명의로 되어 있던 ○○구 ○○1동에 있던 ◇◇을 인수하여 새로 운영할 곳을 찾기 위하여 2007. 9월 중순부터 12월경까지 여러차례에 걸쳐 사건어린이집의 설치에 대하여 피청구인 담당자에게 상담을 한 결과, 같은 권역에 속하는 ○○1동 내지 ○○4동 내에서만 가능하고, 증원은 기존 정원이 32명이므로 50%에 해당하는 48명까지 증원이 가능하며, 건물이 인근 ◎◎과 거리상 아무런 문제가 없어 이전 및 증원이 가능하다는 상담을 받았다. 청구인은 담당자의 말만 믿고 종전 어린이집보다 면적이 더 크고 월세가 4배나 많은 장소로 이전하여 임대차계약을 체결하고 2008. 1월 초 피청구인에게 사업장, 대표자 및 정원 변경을 신청하였으나 피청구인은 아무 근거 없이 정원을 종전과 같은 32명으로 동결하는 처분을 하였다. 청구인은 수차례 증원불가 이유를 묻고 항의를 해 보았지만 피청구인은 아무런 답변도 하지 않았으며, 그 후 청구인이 2008. 8. 8. 다시 정원변경인가 신청을 하였는데 피청구인은 2008. 8. 19. 보육수요율에 어긋난다며 정원변경이 불가하다는 통보를 하였다.

다. 피청구인의 이 건 처분은 설치 전 상담내용과도 배치되는 위법·부당한 처분이며, 보육수요율의 적용에 있어서도 그 적정성을 일탈한 임의적인 적용을 하였기에 역시 위법·부당하다. 피청구인측 담당자가 청구인과 상담시 소재지 변경과 증원이 가능하다고 말한 것은 행정법상의 확약에 해당하며, 청구인이 막대한 비용을 들이면서 이전한 점 등에 비추어 보면 청구인이 얼마나 그 상담내용을 신뢰하였는지 짐작하고도 남음이 있을 것이고, 청구인은 당초 상담내용과는 다른 이 건 처분으로 억울함을 말로 표현하기 어려운 상태이므로 청구인의 이러한 신뢰는 보호되어야 한다.

라. 피청구인은 2008년도 보육시설 수급계획 등을 근거로 ○○3동에 대한 보육수요율이 200%가 초과하였다고 주장하나, 보육수요율의 설정기준과 근거가 없고 실태파악에 관한 객관적인 자료가 없으므로 이 건 처분은 아무 근거가 없는 것이다. 2007년도 보육시설수급계획 등에 의하면 동별 보육수요율에 대한 규정은 전혀 없으며, 권역별 보육수요율에 대한 규정만 있으며, 사건어린이집은 B권역에 속하고, 2007년 초의 수요율이 123%에 불과하다. 보육수요율을 계산하는 권역에 관하여 차량으로 30분 이내에 통학이 가능한 지역으로 설정을 하였으며 그에 근거하여 ○○동 전체를 B권역으로 설정하였음을 알 수 있다. 한편, 피청구인은 ○○3동에 대한 보육수요실태를 근거로 200%가 초과되었다고 주장하나, 현재 각 어린이집에 등원하는 어린이들이 ○○3동 주민만 있다고 단정할 수도 없다. 즉, 보육수요율을 ○○3동에 한하여 계산하려면, ○○3동에 세대를 둔 영유아를 기준으로 해당 영유아가 ○○3동에 설치된 어린이집에 얼마나 등원하는지를 계산하여야 할 것이지만, 그에 대한 근거는 전혀 없고, 파악된 바도 없다.

마. 피청구인은 2008. 8. 19. 증원불허가처분을 하면서 기존 상담내용과 반하고 2008. 3. 1.부터 시행하기로 된 보육사업추진계획을 근거로 소급 적용하는 것 자체가 문제가 있다. 보육수요율의 판단에 있어서 권역별로 구역을 정할 것인지, 동별로 구역을 정할 것인지를 결정하고 해당 구역안에서 해당 구역에 등원하는 영유아의 실태를 근거로 처분을 하여야 하나, 그러한 자료는 전혀 없다. 청구인은 피청구인의 사전상담을 신뢰하고 소재지 변경을 하고 막대한 비용을 들여 더 큰 규모의 어린이집을 운영하고 있는데 당초와 같은 정원으로 어린이집을 운영하다 보니 예산상의 피해가 막심하고 운영자체가 어려운 상황으로 피청구인이 일정한 기준과 근거 없이 한 이 건 처분은 재량권의 일탈·남용함이 있고, 위법·부당하여 취소되어야 한다.

3. 피청구인 주장

피청구인은 다음과 같이 주장한다.

가. 청구인은 이 건 처분이 피청구인 담당자와의 사전상담 내용에 반한 위법한 처분이라 주장하나, 청구인이 이전할 장소에 대한 위치나 건물현황, 주변여건에 대한 구체적 정보 없이 간단한 전화문의를 하여 피청구인은 이에 대한 일반적인 답변을 한 것으로 피청구인과의 충분한 상담과 확답을 거쳐 설치하였다는 주장은 전혀 근거 없는 주장에 불과하다. 이 건 처분은 「영유아보육법 시행규칙」 제5조에 따라 설치기준의 적합여부 및 해당지역의 보육수요를 확인하여 인가여부를 결정한 것으로 청구인의 주장은 전혀 근거 없는 주장이다. 사건어린이집은 인근 남구 ○○3동 378-10번지 ◎◎과 소도로를 사이에 두고 불과 10m 내외로 마주하고 있고, ○○3동은 9개의 보육시설이 밀집되어 있는 상황이기에 청구인이 구체적인 위치나 현황, 인근 보육시설에 대한 정확한 정보를 제공하고 사전상담을 했다면 피청구인이 50% 증원이 가능하다는 답변을 할 수 없는 것은 명백한 사실이다.

나. 피청구인은 2008. 1. 2. 사건어린이집의 건물소유자인 청구 외 옥○○에게 건축물사용승인을 하면서 보육시설 설치인가 여부는 별도 인가 신청시 검토하며, 지역의 보육수요 및 영유아의 안정적 보육저해 요인이 있는 경우에는 인가를 제한할 수 있다고 통보하고 피청구인이 2008. 1. 10. 청구인에게 보육시설변경인가 사항을 알렸던 것으로 피청구인으로부터 증원가능하다는 답변을 받았다는 청구인의 주장은 전혀 근거 없다 할 것이다. 청구인은 보육시설을 처음 개원하는 경우도 아니고, 이전부터 사실상 운영을 해 온 경험이 축적된 자로서 새로운 투자를 결정함에 신중치 못한 자신의 결정으로 손해를 입은 것을 피청구인의 책임으로 전가하고 있다.

다. 「영유아보육법」 제11조에 따른 보육시설 수급계획은 여성가족부의 2008년 보육사업안내의 보육수요산출, 2004년도 보육교육 실태조사결과자료인 대도시 영아보육수요율 및 유아보육수요율을 참고하여 2008. 1. 31. 현재 지역의 6세미만 아동의 인구통계를 근거로 작성되었으며, 위 수급율에 따른 ○○구의 보육수급율은 111%, ○○동(B권역:1~4동)의 보육수급율은 122%로 수요, 공급에 적정한 균형을 이루고 있었으나, ○○3동의 보육수급율 231%로 ○○구 전체 평균의 2배를 초과하고, 타지역에 비해 현저한 과밀현상을 보이고 있음을 확인할 수 있다. 피청구인은 시설의 지역적 편차를 개선하여 보육수요자의 이용 불편을 해소하고 시설간 과다경쟁으로 인한 아동의 보육환경 악화를 예방하기 위해 2008년도 보육시설수급계획에서 권역별, 동별 보육수요를 파악, 시설의 균형적 배치를 우선 고려하여 보육시설이 수요를 초과하는 지역에 대해 신규 설치를 제한하였고, 기존 보육시설의 변경인가도 현저하게 과밀공급된 지역(200% 이상)에 대해서는 소재지 변경, 증원 등 변경인가에 제한을 두도록 규정하였으며, 정원 변경은 감원은 허용하되, 증원은 지역의 보육수요에 따라 제한하며 동일 권역 또는 소재지동의 시설이 수요를 현저하게 초과한 경우(200% 이상)에는 제한할 수 있도록 하고, 부산광역시 ○○구 지역사회복지협의체(보육정책위원회 기능)의 심의를 거쳐 확정하여 2008. 3. 1.부터 보육시설 설치 인가시에 적용하고 있어 이에 근거한 이 건 처분은 적법하므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

라. 동별 보육수요현황에서도 알 수 있듯이 ○○3동은 보육수급율이 231%로 시설이용 아동의 50% 이상이 도보로 접근할 수 없는 원거리 거주 아동으로 시설보유 차량을 이용하여 등원하고 있고 이로 인한 아동의 안전에 위험요인을 내재하고 있으며, 차량운행에 따른 운영비는 시설운영에 부담요인이 되고 있어 2008년도 보육사업추진계획 내용에 권역별, 동별 보육수요를 파악하여 시설의 균형적 배치를 우선적으로 고려하였던 것으로 청구인은 주장하는 2007년 보육시설수급계획과는 무관하며, 피청구인이 영유아보육법 제13조 및 같은 법 시행규칙 제5조에 따라 해당지역의 보육수요를 확인한 후 인가여부를 결정하고 이에 근거하여 이 건 처분을 하였으므로 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각되어야 할 것이다.

4. 이 건 처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령

○「영유아보육법」 제6조, 제11조, 제13조, 제15조

○「영유아보육법 시행령」 제6조, 제7조, 제19조

○「영유아보육법 시행규칙」 제5조, 제9조

○ 2008년 보육사업안내(여성가족부)

나. 판 단

(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 보육시설 인가신청서, 2008년 보육사업 추진계획, 2008년 보육사업안내, 보육시설변경인가신청에 대한 통보서 등 관련 자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

(가) 청구인은 2008. 1. 10. 부산광역시 ○○구 ○○3동 377-2번지에서 “◇◇”이라는 상호의 어린이집을 보육시설변경인가 받아 운영하고 있었다.

(나) 청구인은 2008. 8. 11. 사건어린이집의 정원을 32명에서 49명으로 증원하는 보육시설변경인가신청을 하였으나, 피청구인은 2008. 8. 19. 청구인에게 해당지역은 보육시설 과밀지역으로 시설의 공급이 지역의 보육수요를 초과하는 정원변경(증원)인가 제한지역으로 보육수급상황에 변동이 있을 경우에 변경인가(증원)가 가능하다며 정원변경을 불가하는 이 건 처분을 하였다.

(2) 살피건대, 「영유아보육법」 제6조, 제11조제1항, 같은 법 시행령 제6조, 제7조 및 제19조에서 보육에 관한 각종 정책·사업·보육지도 및 시설평가사항 등을 심의하기 위하여 광역시 및 시·군·구에 보육전문가, 보육시설의 장 및 보육교사 대표, 보호자 대표 또는 공익을 대표하는 자, 관계공무원 등으로 위원장 및 부위원장 각 1인을 포함한 15인 이내의 위원으로 구성된 지방보육정책위원회를 두고, 지방보육정책위원회는 그 기능을 담당하기에 적합한 다른 위원회가 있고 그 위원회의 위원이 제2항에 따른 자격을 갖춘 경우에는 시·도 또는 시·군·구의 조례로 정하는 바에 따라 그 위원회가 지방보육정책위원회의 기능을 대신할 수 있으며, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 보육사업을 원활하게 추진하기 위하여 각 지방보육정책위원회의 심의를 거쳐 보육시설 수급계획 등을 포함한 보육계획을 5년마다 수립하여야 하고, 매년 2월말까지 연도별 시행계획을 수립하여야 하며, 같은 법 제13조, 제15조 및 같은 법 시행규칙 제5조, 제9조〔별표 1〕에서 국공립보육시설 외의 보육시설을 설치·운영하려는 자는 시장·군수·구청장의 인가를 받아야 하고 인가받은 사항 중 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같으며, 인가신청서를 받은 시장·군수·구청장은 보육시설이 설치기준에 적합한지의 여부 및 해당 지역의 보육수요를 확인한 후 인가 여부를 결정하도록 규정되어 있는바,

청구인은 피청구인측 담당자와 당초 사전상담과 다른 피청구인의 이 건 처분으로 억울함을 말로 표현하기 어려운 상태이므로 청구인의 이러한 신뢰는 보호되어야 한다고 주장하나, 피청구인측의 공적인 견해표명이 있었다고 할 만한 명백한 근거를 찾을 수 없어 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 또한, 청구인은 이 건 처분이 보육수급율의 설정기준과 근거가 없고 실태파악에 관한 객관적인 자료가 없으며 그 적정성을 일탈한 임의적인 적용을 하였기에 위법·부당하다고 주장하나, 피청구인은 관련법령 및 2008년 보육사업안내 지침에 따라 보육시설 수급계획 등을 포함한 2008년도 보육사업추진계획을 수립하여 지방보육정책위원회의 기능을 대신하는 ○○구 지역사회복지협의체의 심의를 거쳐 시행하였으며, 보육사업안내 지침에서는 보육시설이 난립하는 지역에 대하여는 이를 설치 인가시 판단기준으로 활용할 수 있도록 하고 있고, 피청구인이 수립한 보육수급계획에서는 기존 시설의 보육환경 개선을 유도하기 위하여 변경인가를 제한적으로 허용하도록 하면서 소재지 변경은 동일 권역 내에서만 허용하되, 소재지동의 시설이 200% 이상으로 현저하게 보육수요를 초과한 경우에는 제한할 수 있도록 한바, 청구인의 2008. 8. 11. 사건어린이집의 정원을 증원하는 내용의 보육시설변경인가신청에 대하여 피청구인이 2008. 8. 19. 청구인에게 한 이 건 처분은 해당지역인 ○○3동지역의 보육시설이 보육수요보다 과잉 공급된 점을 고려하고, 보육시설의 설치기준과 해당 지역의 보육수요를 감안하여 처분한 것으로 이 건 처분에 있어 위법·부당함은 없다 할 것이고, 달리 재량권의 일탈이나 남용이 있다고 보기도 어렵다 할 것이다.