| 이유 |
1. 사건개요 피청구인이 관리하고 있는 공유재산인 부산광역시 ○○○ ○○○ ○○○○-○번지 지목 대지(이하 “이 사건 대지”라 한다) 주변에 공영주차장 조성을 위해 이 사건 대지위에 설치된 비닐하우스 2동에 대하여 2017. 8. 23. 부산광역시 토지정보과장에게 항공사진 열람을 요청 하였고 부산광역시장이 2017. 9. 6. 항공사진을 회신하였다.
피청구인은 2017. 9. 15. 한국국토정보공사장에게 공유재산 현황측량을 의뢰하여 2017. 9. 26. 청구인이 이 사건 대지를 무단 점유하고 있다는 지적현황측량 성과도를 제출받아 피청구인은 2017. 10. 11. 청구인에게 변상금 부과예고를 하고 2017. 10. 26. 의견을 제출 받아 2017. 11. 10. 청구인에게 2012년부터 2017년까지 5년분의 공유재산 변상금 ○○○,○○○원을 부과처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 요지 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 사건 대지는 피청구인이 2016년 말경에 공익사업목적으로 ○○○○ 소유 토지를 매입하면서 이 토지를 이미 임대하여 공익사업 목적으로 사용하고 있던 청구인에 대하여 계속적인 임대 사용을 중단시킨 후 시설물에 대한 협의 보상을 요구하였고 청구인이 이에 응하지 않자 이 사건 대지에 대한 불법사용을 이유로 보복성 변상금을 부과 처분한 듯하다.
나. 이 사건 대지는 소유자가 부산광역시이고 그동안 ○○○○ ○○○○가 ○○동 일원의 ○○○○ 관리를 위한 감시초소 등 용도로 사용하던 토지이다. 갑 제1호증의 1~3호 중 1호에 지적상의 사다리꼴 형태 노란색 부2호 2011년도 위성사진 빨간 점선 속에 있는 깜빡이 표시 부분과 3호의 초소 전면 원형 점선 속에 있는 건물이 과거 감시초소이다. ○○○○는 처분지를 약90년 전부터 감시초소 등 다른 용도로 사용하던 토지이다.
다. 이 사건 대지에 소재하는 비닐하우스는 2015. 9. 5. ○○○○ ○○○○지사와 청구인 소유 토지인 부산 ○○○ ○○○ ○○○○-○ 구거126㎡, ○○○○-○ 구거86㎡, ○○○○-○ 구거30㎡ 토지와 함께 설치 시설물 비닐하우스 2동, 컨테이너, 간이구조물 등을 포함하여 2015. 9. 2.부터 2016. 8. 31.까지로 하는 단위 임대계약을 체결하였고 특별한 사유가 없는 이상 계속 단위 계약으로 하는 임대차 계약을 적법하게 체결하였다. 계약서를 보면 이 사건 처분을 한 소재 시설물에 대하여 청구인은 무단으로 사용한 것이 아니라 처분지를 점유관리하는 ○○○○와 적법한 임대차 계약을 체결한 것이다.
라. 임대는 시설물 소유가 요건이 아니다. 점유자라도 당사자가 될 수 있다. 시설물 또한 청구인 비용으로 설치하였던 ○○○○가 설치하였던 불문하며 문제는 누구에게 점유 행사권이 있는지가 이 사건의 요점이다. 이 사건의 점유권은 당연 ○○○○에 있었고 그에 따라 ○○○○는 청구인에게 임대료를 받고 임대하였다. 이것이 ○○○○가 점유자라는 것을 입증하는 것이다. 그렇다면 처분청이 청구인에게 한 처분은 당연 불법에 해당하는 것이다.
마. 청구인은 이 사건 대지 소재 통장으로 마을의 공동사업인 ○○○ 회원들이 어려운 주민들을 위한 김치 만들기 각종 밑반찬을 만드는 사업장으로 활용하여 왔으며 주민들의 긴급회의 장소 등으로도 사용하여 왔을 뿐만 아니라 청구인 마을에 소재하는 초등학교 1개, 중학교1개, 고등학교 1개소가 소재하는 치안 취약지역으로 인해 이를 예방하기 위해 2개의 주민자율방범초소 등의 공익목적으로 사용하여 왔던 시설물이다.
바. 변상금 부과처분은 국유재산 등을 무단으로 점유하여 사용할 경우에 부과된다. 이 사건 처분 부지는 청구인이 점유 사용한 것이 아니다. ○○○○가 점유 사용하던 토지상의 시설물을 마을 공익 목적으로 정당한 절차에 따라 임대차계약을 체결하여 임대료를 납부하고 사용하고 있었는데 느닷없이 피청구인이 ○○○○ 앞 공영주차장 공익사업지로 지정하여 이 사건 시설물에 대한 손실보상금을 확정하여 협의 보상하려 하였으나 협의가 순조롭지 않자 그 동안 최소 90년 이상을 추정 방치했던 이 사건 대지를 보복의도로 청구인에게 갑자기 변상금 부과를 한 듯 하다.
사. 그러나 처분지는 ○○○○가 그동안 점유 사용하여 왔고 그 토지상의 시설물 역시 ○○○○가 점유 관리하여 오다가 2015. 9. 2.부터 임대를 주고 사용하였다. 앞에서 입증한 대로 무단으로 사용한 것이 아니다. 청구인은 이 사건 대지 마을에서 태어났고 조상대대로 이곳에서 살아온 곳이라 이 사건 대지가 과거의 명칭 농지개량조합에서 점유관리 하여 온 것으로 알고 있었고 당연 ○○○ 소유인 것으로 알고 있었다. 그동안 청구인 개인의 용도로 사용한 것이 아니라 청구인이 통장으로 있는 마을 공동 목적으로 사용한 것이다.
아. 이 사건 시설물이 임대차 계약 전 언제 설치가 되었던 누구의 비용으로 설치되었던 누가 사용하였던 것이 변상금 부과 대상자가 아니라 그 동안 누가 점유권을 행사 하였는가가 부과 대상자 확정의 기본 요건이다. 이 사건 대지는 청구인이 ○○○○와 임대차계약 전까지는 ○○○○가 점유하여 관리하였지 청구인이 점유한 것이 아니다. 청구인은 2015. 9. 2. 임대차계약에서 이 사건 대지 시설물에 대한 임대차계약 사실을 보면 확인 되는 것이다.
자. 따라서 이 사건 변상금 부과처분의 대상은 점유 관리자이다. 청구인은 점유자가 아니라 점유자로부터 정당한 임대료를 납부하고 정당한 임차자이다. 그러므로 청구인에 대한 이 사건 처분은 부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 요지 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 「공유재산 및 물품관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 합니다) 제6조제1항은 ‘누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다.’고 규정하고 있으며 같은 법 제81조제1항에서는 지방자치단체의 장은 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유(사용·수익허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 계속 사용·수익하거나 점유하는 경우를 포함하며, 이하 “무단점유”라 한다)를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하“변상금”이라 한다)을 징수한다고 규정하고 있다.
나. 이는 공유재산에 대한 점유나 사용·수익 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수하는 취지이므로 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자가 아니라면 위 규정이 당연히 적용되어야 하고 위와 같이 공유재산법이 무단점유자에 대하여 대부료 또는 사용료 상당액의 2할을 가산하여 변상금을 징수토록 규정하고 있는 것은 무단점유에 대한 징벌적 의미가 있으므로, 위 규정은 공유재산에 대한 점유개시가 법률상 권원 없이 이루어진 경우에 적용되어야 한다.
다. 아울러, 공유재산을 무단 점유․사용하는 자에 대하여 지방자치단체나 지방자치단체로부터 공유재산의 관리 ․ 처분에 관한 사무를 위탁받은 자가 공유재산의 점유 ․ 사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 변상금 부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용 ․ 수익 권원이 인정될 수는 없다.
라. 청구인은 2015. 9. 5. 이 사건 대지와 인접해 있는 같은 동 ○○○○-○ 구거 126㎡, ○○○○-○ 구거 86㎡, ○○○○-○ 구거 30㎡ 토지에 대하여 ○○○○와 임대차 계약을 체결하였으나 이는 어디까지나 ○○○○ 소유였던 위 토지에 한하여 계약을 체결한 것일 뿐 이 사건 대지에 대해서는 별도의 사용허가 없이 위 계약체결 훨씬 이전인 2012. 11. 24. 부터 비닐하우스 2동을 설치하여 무단 점유하였다.
마. 그리고 피청구인이 이 사건 대지를 포함하여 ○○○○ 앞 공영주차장 조성을 위해 이 사건 비닐하우스 2동(86㎡, 86㎡) 시설물의 소유자를 청구인으로 특정하였는데 2017. 5. 2. ~ 2017. 7. 20. 까지 위 비닐하우스 2동에 대한 3차례 손실보상 협의 시 청구인은 이러한 소유 여부에 대하여 어떠한 이의를 제기하지 않았다.
바. 그렇다면 이 사건 대지상에 설치된 비닐하우스 2동은 청구인의 소유에 속하는 것이 분명하고 위 공유지 역시 청구인의 독점적 ․ 배타적인 지배하에 정당한 권원 없이 무단점유한 것으로 보아야 하므로 이와 배치되는 청구인의 주장은 전혀 이유 없다 할 것이다.
사. 또한, 공유재산 실태조사 과정에서 위 무단 점유 ․ 사용 사실 자체가 객관적으로 명백한 이상 이 사건 처분이 곧바로 신뢰의 원칙 등에 위반된다거나 청구인의 사용 ․ 수익 권원이 인정될 수 없을 뿐만 아니라 공유재산법 제81조 단서 규정상의 변상금 예외 사유에 해당되지 않으므로 이 사건 처분은 지극히 정당하다 할 것이다.
아. 끝으로 공유재산법 제81조 제1항이 사용수익허가 등을 받지 아니하고 공유재산을 무단 점유한 자에 대하여 통상의 사용료에 20%를 할증한 변상금을 부과 ․ 징수하도록 하고 있는 데에는 공유재산의 효율적인 보존 ․ 관리라는 합리적인 이유가 있다고 할 것이고 피청구인이 일상적으로 공유재산의 현황과 무단점유 여부 등을 점검하여 공유재산법 위반행위를 발견한 경우 행정목적 달성을 위하여 그 위반상태를 바로 잡아야 하는데 청구인이 주장하는 사정만으로 곧바로 무단점유가 아니라고 쉽게 인정한다면 이는 오히려 청구인의 부당한 무단점유 용인 및 공유재산의 효율적인 관리․보존․유지․보호 및 운용의 적정이라는 공익상의 목적과 기능을 심히 저해하는 결과를 초래한다 할 것이다. 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 관계법령에 따른 적법․타당한 처분이며 청구인의 주장은 모두 이유 없으므로 이 사건 청구는 기각되어야 할 것이다. 4. 이 사건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령
○「공유재산 및 물품관리법」제6조, 제81조
○「공유재산 및 물품관리법 시행령」제81조
○「지방재정법」제82조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 보충서면 등 제출한 각종 자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 피청구인이 관리하고 있는 이 사건 대지 주변에 공영주차장 조성을 위해 이 사건 대지위에 설치된 비닐하우스 2동에 대하여 2017. 8. 23. 부산광역시 토지정보과장에게 항공사진 열람을 요청하였고 부산광역시장이 2017. 9. 6. 항공사진을 회신하였다.
(나) 피청구인은 2017. 9. 15. 한국국토정보공사장에게 공유재산 현황 측량을 의뢰하여 2017. 9. 26. 청구인이 이 사건 대지를 무단점유하고 있다는 지적현황측량 성과도를 제출받았다.
(다) 피청구인은 2017. 10. 11. 청구인이 이 사건 대지 231㎡ 중 221㎡를 무단점유에 따른 변상금 부과예고를 하였으며 2017. 10. 26. 청구인으로부터 ‘이 사건 대지를 별도 사용하여 온 것이 아니라 당초 농어촌공사가 사용하던 이 사건 대지를 ○○○○ ○○○지사와 적법 임대차계약 하였으며 이 사건 대지와 인접한 ○○○ ○○○○-○, ○○○○-○, ○○○○-○번지 토지를 사용하면서 ○○○○ ○○○○지사 대신 관리하여 왔을 뿐이다.’는 의견서를 제출받았다.
(라) 피청구인은 2017. 11. 10. 청구인에게 아래와 같이 이 사건 처분을 하였다.
① 재산의 표시 : 소재지(○○○ ○○-○), 지목-대, 지적(㎡)- 231
② 점유면적(㎡) : 221
③ 부과기간 : 2012.11.24.~ 2017.10.11.
④ 변상금액(원) : 36,488,030
(2) 살피건데, 「공유재산 및 물품관리법」제6조제1항에 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 공유재산을 사용하거나 수익하지 못한다고 규정하고 같은 법 제81조제1항에 지방자치단체의 장은 사용․수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용․수익하거나 점유를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액(이하“변상금”이라 한다)을 징수한다고 규정하고 있고 같은 법 시행령 제81조제1항에 법 제81조에 따른 변상금은 그 재산을 무단으로 점유하거나 무단으로 사용․수익한 기간에 대하여 회계연도별로 제14조 및 제31조에 따라 산정한 사용료 또는 대부료 합계액의 100분의 120에 해당하는 금액으로 한다. 다만, 변상금이 100만원을 초과하는 경우에는 시중은행의 1년 만기 정기예금의 평균 수신금리를 고려하여 행정자치부장관이 정하여 고시하는 이자율을 적용한 이자를 붙여 3년 이내의 기간에 걸쳐 분할 납부하게 할 수 있다고 규정하고 있다.
(가) 청구인은 ○○○○ ○○○지사장 소유 토지인 ○○○ ○○○ ○○○○-○ 구거126㎡, ○○○○-○ 구거86㎡, ○○○○-○ 구거30㎡ 토지와 함께 설치 시설물 비닐하우스 2동, 컨테이너, 간이구조물 등을 포함하여 단위 임대 계약(2015. 9. 2. ~ 2016. 8. 31.)을 체결하였고 특별한 사유가 없는 이상 계속 단위 계약으로 하는 임대차계약을 적법하게 체결하였으므로 이 사건 처분은 부당하다고 주장하나,
(나) 부산광역시 토지정보과장이 회신한 항공사진에 따르면 이 사건대지 위에 2012. 11. 24. 부터 청구인의 비닐하우스 2동이 설치되어 있는 것을 확인할 수 있으며 한국국토정보공사장이 측량한 지적현황측량성과도에 의하면 청구인이 이 사건 대지 231㎡ 중 221㎡를 점유하고 있는 사실도 인정되고 또한, 2015. 9. 2. 청구인과 ○○○○ ○○○○지사장이 계약한 토지임대차표준계약서에 의하면 이 사건 대지는 포함되어 있지 않음이 확인되므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.
(다) 피청구인이 2017년에 청구인의 무단점유 사실을 인지하였다 하더라도 공유재산에 대한 변상금은 법률상 원인 없이 행정재산을 무단 점용하는 행위에 대한 부당이득의 반환과 아울러 제재 또는 징벌의 성질을 가지는 처분인 바, 「지방재정법」제82조제1항에서 정한 금전 채권의 시효 5년을 적용하여 피청구인이 관계법령에 따라 청구인에게 한 이 사건 처분에 위법․부당함은 없다 할 것이다.
5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |
