<부산시정 10년의 회고 : 도시개발>

부산 도시개발 10년의 회고

부산대학교  교수 이 성 호

  도시의 나이로 봤을 때 지난 10년은 매우 짧은 시간이지만 매우 많은 사건들이 일어났던 시기이기도 하다. 어떠한 일이 있어도 해제되지 않을 성역처럼 여겨지던 개발제한구역이 해제되었고, 도시계획법의 큰 변화와 함께 도시기본계획의 잦은 수정이 있었다. 본 글은 지난 10년동안 부산의 안팎에서 일어났던 도시개발의 큰 사건들을 살펴볼 것이다. 이를 통하여 현재 부산 도시개발의 위치를 파악하고자 한다.

1. 개발제한구역의 해제

  지난 10년을 돌이켜 가장 큰 사건을 이야기하라 하면 주저하지 않고 개발제한구역의 해제라고 말할 수 있다. 개발제한구역은 도시의 무질서한 평면적 확산을 방지하고 양호한 자연환경을 보호할 목적으로 1971년에 지정되어 지금까지 다소 수정이 되긴 하였지만, 아주 엄격하게 보전되어온 구역으로 이번과 같은 대규모의 해제는 한번도 없었다. 전면해제지역과 부분해제지역으로 나누어 2002년 초에 해제된 개발제한구역해제는 부산시 뿐만 아니라 전국적으로 아주 큰 사건이었다.

  이번의 개발제한구역해제는 지금까지 묵과해온 개발제한구역의 역기능을 더 이상 방치할 수 없었던 배경이 크다. 재산상의 손해는 뒤로 하더라도 주거환경의 악화가 큰 문제가 되고, 가용토지의 부족으로 도시내의 난개발 및 환경훼손이 계속적으로 이루어져 왔다. 부산의 경우 동쪽과 남쪽으로는 바다로 둘러싸여 있고 북쪽으로는 금정산을 비롯한 많은 산들로 둘러싸여 도시의 실제적인 평면적 확산은 거의 불가능한 실정이다. 그럼에도 불구하고 과거 서울의 무질서한 확산을 방지하기 위한 개발제한구역을 설정할 당시 부산시까지 편입되어 다소 무리하게 개발제한구역이 설정되었다. 다음 내용에서도 살펴보겠지만, 이로 인하여 부산시는 난개발이 매우 많이 발생하게 되었다.

  2002년 1월 4일에 우선해제된 부산시 개발제한구역은 개발제한구역 조정가능지역 34.5㎢와 지역현안사업지구 3.45㎢, 고리원전 우선해제지역 85.318㎢등 6개지역 123.268㎢에 달한다. 해제지역은 부산의 경우 강서구 오봉산 마을, 대저2동 공항주변, 영강․중리마을, 송정마을, 기장군 한일물산의 5개 지역과 기장군 장안읍 일광․정관면 일대의 고리원전 주변지역이다.

  해제된 지역은 개발의 압력이 크게 작용할 것이다. 따라서 무질서하게 개발될 우려가 있다. 이런 문제를 막기 위하여 선계획, 후개발의 원칙하에 개발제한구역 해제지역의 철저한 관리를 계획하고 있다.

<그림 1> 개발제한구역 현황

 

2. 택지부족에 따른 아파트의 건설과 난개발

  1990년대의 도시개발의 가장 심각한 문제 중 하나는 택지부족과 주택부족 문제라 할 수 있다. 부산시의 인구는 지속적으로 감소하였으나 핵가족화 현상으로 주택부족현상은 해결되지 않았다. 주택계획 및 택지공급에 관련하여 제3차 국토종합개발계획에서는 목표년도인 2001년까지 총 540만호의 주택을 신축하며 대도시의 경우에 소형주택을 중심으로 공급한다는 계획을 세웠다. 이런 목표를 달성하기 위하여 각 지자체에 할당량을 매겼는데, 부산에 대한 공급량은 전체 공급물량의 10.4%를 배정하고 있다. 택지공급에 있어서는 주택 540만 호를 건설하기 위하여 총 1억 1,900만평의 신규택지를 조성한다는 목표를 수립하고 있는데, 부산의 경우에는 전체 공급률의 9.8%에 해당하는 1,170만평을 공급한다는 계획이었다. 그러나 부산은 이미 개발가용지가 부족한 상태였고 개발가용지의 부족과 정부의 무리한 택지개발로 인하여 난개발이 발생하였다. 가용토지의 한계와 함께 확장된 도시구역들이 개발제한구역에 포함되어 개발이 어려웠기 때문에 지자체별로 할당된 택지개발의 양을 채우기 위하여 고지대에까지 개발의 손길이 미치기 시작하였다. 1996년 중심시가화 구역의 주거지역 입지를 살펴보면 만덕동, 반여동, 청학동 등 다수의 지역이 해발고도 100m보다 높은 지역에서도 주거지가 형성되고 있다.

  난개발은 대단위 아파트의 건설이라는 모습으로 나타났다. 인구는 감소했으나 핵가족화 현상으로 전체 세대수가 증가하여 기존의 단독주택으로는 주택의 보급에 한계를 느끼게 되었다. 따라서 주택의 대단위 보급이 필요하게 되었는데 아파트가 바로 그 수단이 되었다. 현재 아파트는 새로운 거주형태로 자리잡고 있으며 보편적인 거주 수단이 되고 있다. 아파트의 건설은 고도의 높고 낮음에 상관없이 마구잡이로 이루어지게 되었다. <그림 2>와 <그림 3>은 지역에 상관없이 대규모 아파트 단지가 들어서고 있음을 설명해 주고 있다. <그림 2>는 해발고도에 상관없이 시간이 갈수록 아파트 세대수가 증가하고 있음을 보여준다. <그림 3>은 또 하나의 중요한 사실을 말해주고 있는데, 그것은 고도가 높은 지대에 소규모 아파트 뿐만 아니라 대규모의 아파트 단지가 건설되고 있다는 것이다. <그림 3>의 가장 아래에 나타나는 선은 600세대 이상의 대규모 아파트의 건설을 나타내 주는데, 해발고도가 100m 이상인 지역에서도 상당수가 나타나고 있음을 보여준다. 이러한 고지대의 대규모 아파트 단지는 민간 건설업체보다 토지개발공사, 주택개발공사, 도시개발공사 등 공공의 기관이 선두적으로 건설했다는 점에서 부산의 난개발을 공공이 주도했다는 비판을 받고 있기도 하다.

<그림 2> 연도별 해발고도에 따른 아파트 세대수

<그림 3> 세대수 규모에 의한 해발고도별 공동주택 단지수

  이런 난개발의 배경이 된 법은 택지개발촉진법이라 할 수 있다. 택지개발촉진법은 주택공급을 원활히 수행하기 위해서 1980년 12월 31일에 제정되었다. 본 법의 제정 이유는 간소화된 절차를 통해 도시지역의 시급한 주택난을 해소하여 주택이 없는 저소득 국민의 주거 생활의 안정을 기하기 위하여 주택건설에 필요한 택지 가능지를 대량으로 취득하고 저렴한 택지를 개발․공급하게 함으로써, 정부가 시행하는 주택건설의 양적 목표를 차질없이 성공적으로 수행할 수 있도록 하기 위한 것이다. 이 법은 주택개발의 양적인 목표 달성을 위하여 기본적인 질적인 목표를 충분히 고려하지 못한 맹점이 있다. 사회기반시설이 취약한 고지대에 대단위 아파트를 건설하게 되면 그만큼 생활 환경은 악화될 수 밖에 없기 때문이다.

  이외에 난개발의 선두적 역할을 한 것으로 ‘도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법’에 의한 주거환경개선사업이 있다. 주거환경개선사업은 1989년부터 1999년 12월 31일까지를 사업기간으로 수립되었다. 이는 1980년대 주택재개발사업을 주도하던 합동재개발 방식이 민간업체의 참여로 개발이익의 극대화에 치중한 나머지 분양권 전매, 재개발조합의 비리, 세입자의 철거반대 투쟁 등의 제반 문제들이 발생하자 이를 개선하기 위하여 수립된 것이었지만 이밖에 주거환경개선사업에는 또 하나의 목적이 있다. 과거 건축법에 의해서는 정상적으로 건축이 어려운 지역이 있는데 이런 지역들은 도시 영세민들이 밀집해서 거주하는 지역으로 이 지역들의 개발을 용이하게 하기 위한 목적이 주거환경개선사업에 있었던 것이다. 즉 건축법의 규제를 뛰어 넘어 건축을 하게 됨으로써 난개발이 이루어지게 된 것이다.

  주거환경개선사업으로 인한 난개발의 모습으로 동구의 주거환경개선사업지구를 제시할 수 있다. 주거환경개선사업지구는 초기에 매우 남발하여 지정되었는데, 동구의 경우 간선도로변을 제외한 거의 모든 산지와 경사지역에 주거환경개선사업지구가 지정되었다. 또한 과도한 개발이 진행되었는데, 부민동지역에서 아파트 개발을 위해 대규모 산지의 절제가 그 예이다. 주거환경개선사업으로 인한 난개발의 다른 모습으로 산복도로변의 개발을 들 수 있다. 부산은 70%이상이 산지로 되어 있어 산복도로가 유난히 많이 존재한다. 최초의 산복도로인 망양로의 양호한 조망을 위해 산복도로의 아랫부분은 고도지구로 지정하여 높은 건물을 짓지 못하게 금지하고 있다. 그러나 주거환경개선사업으로 산복도로의 윗부분의 불량주거지역이 과도하게 개발되어 산지경관이 매우 심하게 훼손되어 버렸다.

  아래 그림은 고도에 따른 1970년대, 1980년대 그리고 1990년대에 건설된 아파트단지의 현황을 나타낸 것이다. 1970년대와 1980년대의 아파트분포와 1990년대 아파트분포를 비교해 보면 1990년대의 아파트분포가 100m이상의 고지대에 더 많음을 알 수 있다. 이것은 앞에서 말한 국토종합개발계획의 양적 목표달성을 위해 택지개발촉진법이나 주거환경개선사업의 결과라 할 수 있다.

<그림 4> 해발고도와 아파트 분포(1970년대)

자료 : 부산대 도시문제연구소의 GIS데이터베이스를 활용

자료 : 부산대 도시문제연구소의 GIS데이터베이스를 활용

<그림 5> 해발고도와 아파트 분포(1980년대)

자료 : 부산대 도시문제연구소의 GIS데이터베이스를 활용

자료 : 부산대 도시문제연구소의 GIS데이터베이스를 활용

<그림 6> 해발고도와 아파트 분포(1990년대)

자료 : 부산대 도시문제연구소의 GIS데이터베이스를 활용

3. 아파트 건설이 부산시 인구 분포에 미친 영향

  앞서 새로운 거주형태로의 아파트 건설을 살펴보았다. 택지개발과 주택보급 목표의 달성을 위해 아파트 건설이 대규모로 발생하였고 이것은 부산시 인구의 분포에 영향을 미치게 된다. 여기에서는 아파트 건설에 따른 인구분포를 살펴볼 것이다.

  1980년대 후반기부터 인구증가는 서서히 둔화되기 시작하여 1990년대에 접어들면서 부산시로의 인구집중 현상은 안정기로 접어들었다. 이러한 이유로 인해 부산시의 전체인구는 다소 감소하였지만 핵가족화, 노인단독가구의 증가 등으로 인하여 매년 총가구 수는 증가하고 있는 실정이다. 실제로 1992년에서 1997년 사이 주택 200만호 건설목표아래 주택 공급이 증가하면서 부산시 주택보급률은 연평균 3%정도 향상하였으며, 이러한 현상은 해운대신시가지라는 대단위 아파트단지가 준공되면서 더 한층 두드러지게 나타나고 있다. <그림 7>을 보면 부산시 인구수는 지속적으로 감소하고 있으나 세대수와 아파트 세대수는 계속 증가하고 있음을 알 수 있다. 인구수가 1995년도에 다소 증가한 것은 행정구역개편에 따른 기장군의 부산시 편입에 의한 것이다.

<그림 7> 인구수, 세대수 및 아파트세대수 현황

  아파트 건설 사업은 1970년도 중․후반기부터 서서히 증가하기 시작하여 1988년을 기점으로 급성장하기 시작하였다. 이와 같은 아파트 건설의 급증으로 인하여 1990년대의 부산시 주택보급률이 상당히 증가하게 되었는데, 이러한 현상의 가장 주요한 요인으로는 주택 200만호 건설계획의 추진에 따른 양적 공급 확대를 위한 아파트 위주의 주택공급 추진과 해운대 신시가지와 같은 대단위 아파트건설 사업을 꼽을 수 있다. <표 1>에서 보는바와 같이 1990년에 30%에 불과하던 아파트가 2000년에 와서는 53%로 그 비중이 크게 증가했다. 한편 단독주택의 경우 59%에서 33%로 크게 감소했다.

<표 1> 부산시 주택유형 변화

(단위 : 호)

구분 연도	단독주택	아파트	연립주택	비 주거용	합계
1975	210,213(83%)	10,960( 4%)	25,586(10%)	7,723(3%)	254,482(100%)
1980	261,917(76%)	46,597(14%)	23,861(7%)	10,146(3%)	342,521(100%)
1985	277,336(65%)	98,454(23%)	34,873(8%)	16,645(4%)	427,308(100%)
1990	303,068(59%)	154,981(30%)	37,770(7%)	14,305(3%)	510,124(100%)
1995	286,812(43%)	287,851(44%)	61,269(9%)	24,992(4%)	659,924(100%)
2000	263,715(33%)	425,201(53%)	88,727(11%)	27,569(3%)	805,212(100%)
자료 : 각 해당 년도 인구 및 주택 총조사보고서 주  : 해당연도의 연립주택에 다세대주택 포함

  각 구별로 인구수와 아파트 세대수를 비교해 본 결과는 <그림 8>와 같다. 인구수를 살펴보면 인구수가 줄어든 구와 늘어난 구로 나눌 수 있는데 중구, 서구, 동구의 경우 1980년부터 꾸준히 줄어들었고 동래구, 남구, 금정구, 연제구 등은 1990년부터 줄어들었다. 인구가 늘어난 동은 북구, 해운대구, 사하구, 사상구 등이 있다. 인구가 줄어든 동과 늘어난 동을 구분해서 아파트 세대수 변화를 살펴보면, 1980년부터 꾸준한 인구감소현상을 보인 지역의 아파트 세대수는 1980년대와 1990년대에 별다른 증가 모습을 보이지 않고 있다. 1990년부터 인구가 감소한 지역 역시 아파트 세대수가 다소 증가하긴 했으나 인구가 꾸준하게 증가한 지역에서처럼 아파트 세대수의 급격한 증가를 보이지 않고 있다. 그러나 인구가 꾸준히 증가한 지역은 1980년대에 비해 1990년대에 2배 이상의 아파트 세대수 증가 현상을 보이고 있다.

<그림 8> 구별 인구수와 아파트 세대수

  이것을 인구증가율로 살펴보면 더욱 확실히 알 수 있다. <그림 9>의 산점도에서 나타나는 점은 하나의 동을 나타낸 것이다. <그림 9>에 의하면 인구증가율이 낮은 洞일수록 아파트세대수도 낮게 나타나고 인구증가율이 높은 동일수록 아파트 세대수가 높게 나타난다. 즉 아파트가 많이 지어진 洞일수록 인구가 많이 증가하여 아파트 건설이 부산시의 인구분포에 큰 영향을 끼치고 있음을 알 수 있다.

<그림 9> 동별 인구증가율과 아파트세대수(1980～1995)

4. 부산권 광역도시계획의 수립

  현재의 도시계획은 하나의 단일도시를 대상으로는 의미가 없다. 인간의 활동패턴이 단일도시에 머물지 않고 더 넓은 도시권으로 넘나들고 있으며, 굵직한 도시계획 사업들 역시 주변 도시들과의 관계를 고려해야 한다. 개개의 도시별로 수립된 기존의 기본계획으로는 현재의 주민들의 활동패턴이나 도시들간의 관계를 합리적으로 담아내지 못한다. 조금 늦은 감이 있긴 하나 도시계획 및 관리에 있어서 광역적 차원을 고려하자는 우리들의 의식변화가 일어난 것은 매우 바람직하다 하겠다.

  부산시의 경우 21세기 중․장기 발전계획을 수립하는 목표아래 부산권 광역도시계획의 수립을 추진하고 있다. 이 사업이 완료되면 광역도시계획에 따라 부산도시기본계획을 수립한 다음 부산도시관리계획 재정비를 수립하고 마지막으로 용도지역 세분화계획을 수립할 계획으로 있다. 그만큼 현재 수립중인 부산권 광역도시계획은 부산발전의 가장 근본이 되는 계획으로 자리잡을 것이다.

  부산시와 김해시, 양산시를 포함하는 부산권 광역도시계획은 2000년 수립에 착수하여 지금까지 완료되지 않고 있다. 그 과정에는 개발제한구역의 해제와 맞물려 잠시 중단되기도 하였다. 광역도시계획 수립 초기에 가장 중요하였던 사안중의 하나가 인구의 배분이었다. 부산시, 김해시, 양산시는 서로 인구를 많이 가져가기 위해 노력했다. 이는 인구를 많이 가져감으로써 추후 도시계획수립시 용도지역의 배분을 유리한 쪽으로 이끌 수 있는 등의 이점이 있기 때문이다.

  부산권 광역도시계획에 있어 지역의 구분에도 어려움이 있었다. 부산시와 경계를 이루고 있는 도시는 앞에서 언급한 김해시와 양산시 외에도 울산시와 진해시가 있다. 울산시는 울산권으로 하나의 광역권을 형성하고 있으니 제외한다고 하더라도 강서구와 인접해 있는 진해시가 부산권에서 빠진 것은 무리가 있다. 진해시는 현재 마산․창원․진해의 일명 마창진권에 속해 있으나 부산시와 진해시가 인접한 곳의 도시계획사업을 위해서 두 지역의 광역권 차원의 고려가 필요한 것이다. 한편, 김해시의 경우는 부산권과 마창진권 두군데 모두 포함되어 있어 진해시와는 차이를 보인다.

  전국적으로 광역도시계획이 수립되고 있어 과거 단일지역의 도시계획보다 합리적인 계획이 수립될 것으로 예상되긴 하나 아직 각 지역의 이익을 위한 힘겨루기식 계획수립과 권역 구분의 애매함으로 인해 효율적인 광역도시계획 수립에 어려움이 따른다. 일례로 아시안게임을 위해 건설한 승마경기장을 들 수 있다. 승마경기장은 아시안게임 이후 경마장으로 사용할 계획이었고, 이는 지방재정수입의 증대에 큰 역할을 할 것으로 기대되었다. 초기 계획당시 승마경기장은 부산광역시역내에 위치하고 있었다. 그러나 경상남도와의 협의에 의해 승마경기장의 위치가 부산시와 경상남도의 경계로 바뀌게 되었다. 바뀐 위치는 경계이긴 하나 부산시역내에 있었으나 경상남도는 승마경기장의 일부를 경상남도로 편입하는 대신 그에 해당하는 면적의 지역을 부산시로 편입시키는 편법으로써 승마경기장을 부산시와 경상남도의 경계에 걸쳐지게 만든 것이다.

5. 급변하는 도시계획

  1992년 부산시가 직할시로 있을 당시 「21세기를 향한 부산도시기본계획(1992)」이 수립되었다. 이 계획은 국제적으로는 다가올 21세기에 세계의 주도적 경제권의 하나로 부각될 환태평양 및 동북아 경제권 속에서 우리나라 제2의 인구규모와 최대의 국제항만시설을 갖추고 있는 부산시의 도시위상을 확립하고 국내적으로는 지방자치제 실시에 따른 여건변화에 효과적으로 대처하기 위해 수립되었다. 또한 해상신도시 건설, 해운대 신시가지 건설, 명지․녹산산업기지 건설, 경부고속전철 건설 등 기존의 도시기본계획에서 예기치 않았던 대규모 신규사업계획이 확정됨에 따라 이들 사업이 기존의 도시골격과 토지이용에 커다란 영향을 미칠 것으로 예견되어 이를 반영하기 위한 목적이었고, 1988년 12월에 있었던 부산직할시 행정구역 확장에 따라 새로이 부산시로 편입된 가덕도, 녹산, 지사동 등의 낙동강 서측 90.01㎢의 지역에 대해 새로운 부산시의 발전방향과 도시기본골격 형성에 부합되는 도시계획 수립이 목적이었다.

  부산도시기본계획은 채 5년이 못되어 재수립되었다. 그것이 바로 「2011 부산도시기본계획(1996)」이다. 이는 부산직할시가 1995년에 부산광역시로 승격되면서 새로운 도시기본계획의 필요로 인해 수립된 것이었다. 이 계획의 목적은 세계화와 지방화 조류에 부응하는 첨단해양도시 건설기반을 구축하기 위한 도시기본계획을 수립하는 것이었고, 가덕도 신항만개발과 아시안게임 개최 및 기장군이 부산시로 편입됨에 따른 행정구역개편 등에 의한 변화요인과 개발방향을 도시기본계획에 반영하기 위해서 였다. 그리고 부산의 입지적 특수성과 관련한 주변도시의 기능과 역할 정립 및 자치구별 개발계획을 선별적으로 수용하기 위한 목적으로 수립되었다.

  1996년에 수립된 부산도시기본계획의 특징 중 하나로 도시기본골격의 설정을 들 수 있다. 1992년의 기본계획에서는 도시기본골격을 1도심 5부도심체계로 설정하여 도심을 과거 시청이 있었던 중구일대로 지정하고 서면, 동래, 해운대, 사상, 명지․녹산을 5부도심으로 설정하였다. 그러던 것이 1996년에는 2도심 6부도심 2지구중심의 도시체계를 설정하였다. 기존의 도심과 서면을 2도심으로 설정하고, 해운대, 동래, 사상, 구포, 하단, 가덕․녹산을 6부도심으로, 기장과 구서를 지구중심으로 설정하였다. 한 도시의 도심을 2군데로 설정한 것은 세계적으로 유래가 없던 것이었다. 이와 같은 2도심의 설정은 나중에 「2021년 부산도시기본계획」의 수립시에 다시 논란거리가 되기도 하였다.

  1996년 부산도시기본계획은 지금까지 부산시의 도시기본계획으로 자리매김하고 있으나 현재 「2021년 부산도시기본계획」이 수립완료 단계에 있으니 조만간 그 자리를 내어주어야 할 것이다. 실제로 「2021년 부산도시기본계획」은 1996년 계획이 수립된지 5년이 경과된 2000년경에 시작되었으니 1996년 계획도 그 수명이 매우 짧은 것이다. 2021년 계획은 크게 두 가지 사업 때문에 수립되는 것이라 할 수 있다. 그 중 하나는 위에서 언급한 부산권 광역도시계획의 수립 때문이다. 다른 하나는 1990년대 말부터 연구되어 2002년 초에 전면해제 및 부분해제된 개발제한구역의 조정에 따른 도시개발의 여건변화를 부산도시기본계획에 포함시킬 필요성 때문이다.

  부산도시기본계획이 바뀌어오는 일련의 과정에서 도시기본계획의 근거가 되었던 ‘도시계획법’의 변화가 있었다. ‘도시계획법’은 도시를 계획하고, 개발하고, 관리하는데 가장 중요한 기본법이나 그 기능을 충분히 완수하지 못하였다. 그것은 ‘도시계획법’ 자체의 문제라기보다 ‘건축법’ 및 기타 여러 특별법의 영향이다. ‘도시계획법’에서 금지하고 있는 사항들을 다른 법들에서 허용해 줌으로써 무질서한 난개발이 이루어질 수 있었던 것이다. 이런 문제들을 해결하고 계획환경의 변화에 대응하기 위한 계속적인 법의 개정에도 불구하고 국토의 난개발과 도시환경의 악화는 더욱 심화되었다. 1999년 12월에 ‘도시계획법’의 또 한번의 대폭적인 개정은 바로 이런 문제에 초점을 맞춘 것이라 할 수 있다. 문제의 해결을 위해 ‘도시계획법’의 개정 이외에 ‘도시개발법’ 및 ‘개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법’의 제정 등 이른바 ‘도시3법’이 제정되기에 이르렀다. 도시3법의 정비로 인하여 기존의 건축법에서 규제되어 있던 지역․지구내 행위제한을 도시계획법에서 직접 규정함으로써 도시계획의 틀을 바로 잡게 되었고, 상세계획과 도시설계를 지구단위계획이란 이름으로 통합․개편하여 지구상세계획 본래의 설정목적을 달성하는데 혼란을 일으키지 않는 등의 좀 더 나아진 점이 보인다. 그러나 또 한번의 큰 변화가 2002년 초에 일어났다. 그것은 지금까지 국토를 관리해 오던 국토이용관리법과 도시계획법이 통폐합되어 ‘국토의계획및이용에관한법률’이 공포된 것이다. ‘국토의계획및이용에관한법률’은 비도시지역에서 도시계획수법을 적용하여 교외지역의 난개발을 방지하고 이원화되어 있는 국토관리체계를 일원화하자는 목적을 가지고 있다.

  이상으로 약 10년 동안 부산도시기본계획이 3번에 걸쳐 바뀌었고 그 과정에서 도시계획법의 변화를 살펴보았다. 그만큼 부산을 둘러싼 개발의 여건과 계획의 목표가 급변했고 새로운 계획이 절실하게 필요했었던 것이다.

6. 장기미집행 도시계획시설

  마지막으로 부산시의 현안 문제중의 하나인 장기미집행시설에 관하여 살펴본다. 장기미집행 도시계획시설의 문제는 과거에도 꾸준히 제기되었지만, 1999년 10월 21일에 헌법재판소에서 장기미집행 도시계획시설과 관련하여 종전의 도시계획법 제4조(행위등의 제한)가 헌법에 맞지 않는다는 헌법불합치 판결을 내리면서 더욱 부각되었다.

  우선, 장기미집행 도시계획시설의 개념을 살펴볼 필요가 있다. 왜냐하면 장기미집행이 얼마의 기간을 나타내는가 하는 물음에 대한 답을 구하기가 쉽지 않기 때문이다. 미집행 도시계획시설은 시설결정 고시내용과 같이 설치․정비․개량이 되지 않아 당초 목적과 기능발취 등에 지장을 초래하여 시민에게 완전한 시설이용이 불가한 상태로 도시계획의 결정내용이 집행되지 않은 것을 말한다. 한편, 장기미집행 도시계획시설은 미집행기간이 장기화되는 것으로 시설에 대한 토지소유자의 재산권 행사를 부당하게 장기간 제한함으로써 가격 하락 등의 손실보상 문제를 야기하고 있다. 여기에서 어느 정도의 기간을 ‘장기’로 볼 것인가의 문제가 발생한다. 과거 도시계획법 제10조의2(도시기본계획의 수립)에 의하면 장기 도시개발의 방향을 설정하는 도시기본계획의 계획 목표기간을 20년 단위로 규정하고, 실질적으로 주민을 구속하는 도시계획이 규정된 바는 없지만 10년을 목표로 하여 계획․운영되고 있으므로 일반적인 ‘장기’의 개념은 도시계획결정고시된 후 10년 이상이 경과된 것을 의미한다 할 수 있다. 그러나 목표연도까지 집행되지 아니하였다 하여 이를 모두 장기 미집행시설로 볼 수는 없다.

  장기미집행 도시계획시설의 발생원인은 다양하게 제시되고 있다. 우선 제도변화에 따른 도시계획의 결과라 할 수 있다. 도시계획법의 전문개정이 있던 1971년 당시의 도시계획은 정비되지 않은 지역에 질서를 부여하기 위한 작업이었다. 따라서 물량 위주의 도시계획이 될 수밖에 없었고, 이 당시 지정되었던 도시계획시설이 장기미집행 형태로 남은 것이다. 다른 원인으로 전시성 행정의 결과를 들 수 있다. 지방자치단체의 장으로 임명된 결정권자는 자신의 임기동안 눈에 드러나는 업적을 남기고 싶어한다. 따라서, 눈에 보이는 사업위주로 집행하게 되고 이것이 계속 이어져 결국 장기미집행시설이 발생하게 된다. 세 번째로 재정구조의 취약성을 들 수 있다. 계획을 수립함에 있어 재원 조달 능력을 무시하고 과다한 시설의 계획을 수립하거나 나중에 어떻게 되겠지라는 막연한 기대감 또는 시설의 결정시점과 집행시점의 상이함에서 발생하는 결정자와 집행자간의 차이가 미집행시설의 발생 원인이 되고 있는 것이다. 기타 보상과 집행 시스템의 문제, 불합리한 제도의 문제 등이 있으나 지면의 관리상 줄이도록 하겠다.

  그렇다면 부산의 장기미집행 도시계획시설은 어떠한가· 부산시의 시설별 미집행현황을 살펴보면 10년 미만의 미집행 시설의 경우, 공원이 전체 미집행면적의 약 64%를 차지하고 있고 그 다음이 유원지(14%)와 도로(12%)의 순으로 나타났다. 한편 사업비 규모는 공원이 43%, 도로가 40%, 유원지가 11% 순으로 나타났다. 10년 이상의 미집행 시설의 경우, 가장 큰 미집행 면적은 유원지로 전체의 38%이고 다음이 공원(37%), 도로(17%) 순이다. 사업비 규모는 도로가 전체의 40%로 가장 높게 나타났고, 유원지(25%), 공원(21%) 순으로 사업비가 많이 드는 것으로 조사되었다. 시설면적으로 볼 때 10년 미만의 시설에서는 공원이 가장 큰 비중을 차지하고 있는 반면에 10년 이상의 시설에서는 차이는 적으나 공원보다 유원지가 조금 높게 나타나고 있었다. 사업비 규모로 볼 때는 10년 미만의 시설은 공원이 가장 높게 나타난 반면 10년 이상의 시설에서는 도로가 가장 높게 나타나고 있었다.

  이와 같은 미집행 도시계획시설의 문제점을 해결하기 위해서는 무엇보다 재정문제의 해결이 중요하다. 재정문제를 해결하기 위한 단기방안으로는 다음과 같은 것들을 살펴볼 수 있다. 첫째, 투자사업의 우선순위를 조정해야 한다. 기존 사업의 확장보다는 신규 사업의 비율이 높게 나타나고 부산시의 개발행정이 미집행시설의 해소에 힘을 기울여야 함에도 불구하고 그렇지 못한 상황에서 오래 방치된 시설을 중심으로 투자의 우선순위를 조정하는 것이 필요하다. 둘째, 열악한 지방행정의 문제로 도시개발에 필요한 재원을 조달하기 어려워 국고보조금 기준보조율 적용대상 사업에 장기미집행 시설 사업을 포함시켜 국고의 보조를 받는 것도 필요하다. 셋째, 최근 행정자치부에서는 장기 미집행 도시계획시설 보상재원의 안정적 확보 및 관리를 위해 ꡒ장기 미집행 도시계획시설 보상을 위한 임시특별회계ꡓ를 설치 운영토록 권고하고 있다. 넷째, 도시재개발사업, 택지개발사업 등의 사업과의 연계도 필요하다. 도시재개발사업이나 종전의 토지구획정리사업 성향의 도시개발사업을 미집행 도시계획시설이 산재하는 구 시가지에 활성화시켜 주거환경개선과 미집행 도시계획시설 해소라는 두 가지 목적을 달성할 수 있다.

  재정문제 해결을 위한 장기방안은 부산시 자체의 해결방안과 정부의 재정지원 방안으로 나눠 생각할 수 있다. 우선 부산시는 불합리한 미집행 도시계획시설을 과감히 폐지하고 조정해야 한다. 그리고 지방채를 활용하고, 도시계획세 증액 및 도시개발특별회계를 활용할 수도 있다. 또한 재원조달계획이 미흡한 도시계획시설의 결정은 사전에 방지해야 할 것이다. 중앙정부 차원에서는 도시계획시설 부지 중 국유지에 대한 무상 양여 및 사용을 통한 지원을 기대할 수 있고, 장기미집행 시설에 대한 국고보조금 지원을 다양하게 검토하여 개선시켜야 한다.

  부산시는 2002년 2월에 미집행 도시계획시설에 대한 대책수립 용역을 완료했고 이를 토대로 변경 등 대상시설현장조사를 통해 기능이 상실된 도시계획시설 14개소(폐지 3, 변경 11)를 정비하였다. 또한 부산시는 정부재원책 건의 등 재원대책 방안을 강구하고 있으며 전국 광역자치단체들간의 공동연구를 추진하고 있다. 장기미집행 도시계획시설의 해소를 위한 방안으로는 2002년 1월부터 매수청구를 접수받아 매수여부를 결정하고 있고, 지방자치단체의 재정으로는 막대한 예산이 소요되는 미집행 도시계획시설을 해소하는데 한계가 있어, 정부차원의 지원을 건의하는 등 매수청구 지원대책 방안을 강구하고 있다.

<표 2> 부산광역시 장기 미집행 도시계획시설 현황

(단위 : 천㎡,억원)

구    분				계	도로	공원	유원지	녹지	기타	비고
총계	시설수			2,314	1,989	98	12	35	180
	면적	전체		81,330	11,445	41,880	19,840	2,178	5,987
		대지		2,761	1,575	491	71	259	365
	사 업 비	계		229,977	90,935	74,689	41,484	7,333	15,536
		공사비		109,562	50,899	25,510	23,816	241	9,096
		보상비	전체	120,415	40,036	49,179	17,668	7,092	6,440
			대지	26,317	13,891	6,128	885	3,237	1,996
10년 이상 시설	시설수			1,664	1,500	72	9	24	59	매수 청구 대상
	면적	전체		35,629	5,993	13,320	13,504	1,901	1,001
		대지		2,249	1,248	467	66	245	223
	사 업 비	계		111,010	44,640	23,318	28,216	6,602	7,839
		공사비		43,070	16,861	5,290	16,212	210	4,496
		보상비	전체	67,940	27,779	18,028	12,398	6,392	3,343
			대지	22,280	11,122	5,827	824	3,064	1,443
10년 미만 시설	시설수			650	489	26	3	11	121
	면적	전체		45,071	5,452	28,650	6,336	277	4,985
		대지		512	327	24	5	14	142
	사 업 비	계		118,967	46,295	51,371	12,872	731	7,697
		공사비		66,492	34,038	20,220	7,603	31	4,601
		보상비	전체	52,475	12,257	31,151	5,269	700	3,096
			대지	3,857	2,769	301	62	173	553
자료: 부산시, 장기 미집행 도시계획시설 폐지시 장애요인과 개선방안, 2003.

  이상으로 지난 10년 동안 일어났던 부산 도시개발에 관련된 크고 작은 사건들을 살펴보았다. 돌이켜보면 짧은 기간동안 참으로 많은 일들이 있었고 이런 일들이 서로 얽혀 매우 급박하게 돌아가고 있었음을 알 수 있었다. 이상의 것들을 토대로 하여 환경적으로 양호한 도시, 21세기 국제교류거점의 해양수도로서의 부산시의 미래를 꿈꿔 본다.