1. 지구적 문제에 대한 부산의 현황
전지구적 기후변화에 따른 해수온 상승은 부산 연안에서도 뚜렷하게 나타나고 있다.
부산광역시 자료에 따르면 부산 연안의 수온은 장기적으로 상승하는 추세를 보이며, 1970년부터 2019년까지 약 1.4℃ 상승하였다. 또한 부산 기장 연안의 2024년 평균 수온은 2000년보다 약 1.2℃ 상승한 것으로 나타났다. 국립수산과학원의 실시간 해양수산환경 관측시스템 자료를 활용하여 부산 다대포 인근 해역의 7월 평균 수온을 분석한 결과, 2024년 약 21.9℃에서 2025년 약 23.5℃, 2026년 약 24.0℃로 상승하는 모습도 확인하였다.

이러한 해수온 상승은 기존에는 부산에 서식하지 않았던 해양 외래종이 부산 연안 바다로 유입되는 문제를 야기한다. 국립수산과학원이 부산 기장 연안에서 실시한 조사에 따르면 2007~2009년 일반어획 실태조사에서는 확인된 78종 중 아열대종이 44종으로 56%를 차지했으나, 2025년 조사에서는 총 212종 중 151종이 아열대종으로 확인되어 그 비중이 약 71%로 증가하였다. 깃털제비활치, 룰나비고기, 황조어, 미늘전갱이, 청황돔, 흰배환도상어 등 과거 부산 연안에서 확인되지 않았던 아열대 어종도 나타났으며, 국립수산과학원은 지속적인 수온 상승이 해양종의 서식지 변화에 영향을 미쳤다고 분석하였다.
기후변화로 유입된 해양 외래종은 부산 연안의 수생태계 평형에 영향을 미친다. 수온 상승으로 새로운 생물종이 유입되고 기존 생물의 서식 범위가 변화하면서 종 사이의 먹이와 서식지 경쟁이 발생할 수 있으며, 일부 유입 해양 유입종은 기존 생태계의 생물과 상호작용하면서 해조류와 같은 서식 기반에도 영향을 미칠 수 있다. 구체적으로는, 부산에서 발견된 분홍멍게 사례를 들 수 있다. 2020년 해양수산부 보도자료에 따르면, 2012년 부산항에서 처음 확인된 이후 분홍멍게는 태종대 인근 해저까지 확산하여 대규모 군락을 형성했다. 분홍멍게는 암반 표면을 먼저 뒤덮어 암반에 붙어 자라는 굴, 토착 멍게, 해조류의 정착을 방해했고, 한 공간에서 토착 해양종이 공존할 수 없도록 단일 군락을 형성하여 해양 생태계의 균형을 깨트렸다. 결국 부산에서는 기후변화에 따른 해수온 상승이 해양 외래종의 유입으로 이어지며, 이것이 토착종에게 영향을 주어 기존의 생태계를 파괴하는 연쇄적인 문제가 나타나고 있다.


2. 부산시의 현재 대응
해수온 상승으로 인한 해양 외래종 유입에 대응하기 위해 현재 부산에서는 해양환경 및 생물종 모니터링, 외래생물 유입 경로 관리 등의 정책을 시행하고 있다.
먼저 부산광역시는 제3차 부산광역시 기후변화 적응대책 세부시행계획(2022~2026)에 따라 기후변화로 인한 해양환경 변화를 파악하기 위해 부산 연안 해역을 지속적으로 측정하여 관리하고 있다. 부산 연안에는 연근해환경측정망, 환경관리해역환경측정망, 항만환경측정망, 하구역환경측정망 등 총 4개의 측정망과 30개의 관측 정점이 운영되고 있으며, 이를 통해 수온, 염분, 용존산소량 등 다양한 항목을 지속적으로 관측하고 있다. 이렇게 축적된 자료는 부산 연안의 해양환경 변화를 파악하고 향후 해양환경 관리 및 보전 정책을 수립하기 위한 기초자료로 활용된다.
부산 연안의 생물종 변화에 대한 모니터링도 이루어지고 있다. 오륙도, 청사포, 기장 등에서는 전통적인 채집 방법뿐만 아니라 환경 DNA(eDNA) 분석과 같은 정밀 기술을 활용하여 눈에 잘 보이지 않거나 희귀한 외래종까지 조사하고 있으며, 환경 DNA를 활용하여 2018년 6월부터 10월까지 진행한 분석에 따르면 부산 연안에서 총 103~104종의 어류가 검출되기도 하였다. 또한 해양수산부 소속 국립수산과학원은 아열대 지방의 독성해파리 유입을 확인하기 위한 해파리 모니터링 체계를 운영하고 있다. 해당 자료에는 해파리의 종류, 출현 해역, 출현율, 독성 등의 정보가 포함된다. 아열대 어종의 유입에 대해서는 아직 구체적인 대처가 시행된 적은 없지만, 국립수산과학원은 2025년 연구 이후 기후위기 대응 아열대화 진단 및 예측기술 개발 연구를 수행하여 수산자원 예측 역량을 강화할 계획이라고 밝혔다.
해양생태계를 체계적으로 관리하기 위한 제도적 기반도 마련되고 있다. 부산광역시는 2025년 5월 21일 부산광역시 해양생태계 보전 및 관리에 관한 조례를 공포하였다. 이 조례에 따라 외래 해양생물의 서식 현황을 비롯한 해양생태계종합조사를 시행하도록 하고 있다. 또한 부산수산정책포럼 등을 통해 기후위기에 따른 해양생물다양성 감소를 극복하고 지속 가능한 해양생태계 관리 및 보전 방안을 전문가들과 함께 모색하고 있다.


3. 제안 배경(필요성)
기후변화로 해수온이 상승하면서 과거에는 따뜻한 해역에 주로 서식하던 해양생물이 우리나라 연안까지 이동하고 있다. 이로 인해 부산 연안에서도 해양 외래종의 출현과 정착 가능성이 커지고 있다. 하지만 현재 부산에서 실시하는 해양 생태계 관련 정책의 경우 대표적으로 두 가지 명확한 한계가 존재한다.
첫 번째로, 선박 기관장과의 전문가 인터뷰에 따르면, 현재 부산과 국가기관은 해양환경과 외래생물을 확인할 수 있는 여러 정보시스템을 운영하고 있다. 그러나 각각의 시스템이 제공하는 정보가 나뉘어 있어 해수온 상승과 해양 외래종 유입 가능성을 함께 파악하기 어렵다는 한계가 있다.
국립생태원의 한국 외래생물 정보시스템은 국내에 유입된 외래생물의 특징과 분포를 지도 형태로 제공하고, 시민이 직접 신고할 수 있는 사이트를 운영하고 있다. 그러나 현재 지도에서 정보를 제공하는 해양종은 3종뿐이라 육상, 담수 외래생물과 비교하면 관련 정보가 매우 부족하다. 또한 신고하려면 이용자가 시스템을 알고 직접 접속해야 하지만 어민과 시민의 신고 참여를 지속적으로 유도하는 홍보나 보상 장치는 충분하지 않다. 따라서 해양 외래종의 초기 출현을 현장에서 발견하더라도 그 정보가 공공 데이터로 축적되지 않을 가능성이 있다.
국립수산과학원의 실시간 해양수산환경 관측시스템도 전국 연안의 표층수온과 관측소별 수온 변화를 실시간으로 제공하고 있다. 일부 관측 지점에서는 향후 7일간의 일평균, 최고 및 최저 수온 예측 정보도 확인할 수 있어 고수온과 저수온으로 인한 양식 피해를 예방하는 데 활용된다. 그러나 이 시스템은 수온의 변화와 이상 여부를 중심으로 정보를 제공할 뿐, 특정 수온대에서 부산에서 자주 발견되는 해양종에 대한 정보까지 연결해서 보여주지는 않는다. 알림톡 서비스도 운영되고 있지만 이용자가 직접 신청해야 하므로 시스템을 알지 못하는 어민에게까지 정보가 전달되기는 어렵다. 실시간 해양수산환경 관측시스템
현장에서 현재 활용하는 장비와 정보도 부산 연안 전체의 종 분포를 파악하기에는 한계가 있다.
선박 기관장과의 전문가 인터뷰에 따르면, 선박은 출항 전에 웨더 캐스트 시스템을 이용해서 기상정보를 확인하고 운항 중에도 바람, 해류 등의 변화에 따라 항로를 조정할 수 있다. 그러나 이러한 정보는 개별 선박의 안전한 운항이나 조업을 위한 것으로, 부산 연안의 어느 지역에 어떤 종이 출현했는지를 종합적으로 파악하긴 어렵다. 어민들의 경우는 어탐기를 활용해 어군의 위치, 수심과 규모 등을 확인한다. 하지만 어탐기는 현재 어선이 위치하고 있는 해수에 분포하고 있는 어종만을 파악할 수 있기에 며칠 간의 기록이나 생물종의 이동 경로 및 분포 상태를 정확하게 알기도 어렵다.
이와 같이 현재는 외래생물의 종류와 분포, 실시간 수온, 어민이 현장에서 확인한 어종 정보가 개별적으로 제공된다. 이 때문에 수온이 어느 수준까지 상승했을 때 어떤 해양 외래종의 유입 가능성이 커지는지, 실제로 그 종이 부산 연안의 어느 지역에서 발견되고 있는지를 하나의 통합된 자료로 확인하기 어렵다.
기존 대응 역시 에서 알 수 있듯 외래종 유입 여부를 조사하는 모니터링 체계가 대부분이다. 특히 국립수산과학원에서 주관하는 독성해파리 모니터링 체계 또한 유입 여부만을 확인한다. 즉, 해수온 온도 변화를 측정하여 특정 온도에서 유입될 가능성이 높은 교란종을 분류하고, 해당 교란종이 유입되었을 때 생태계 교란을 일으키기 전에 선제적으로 대응하기 위한 시스템이 부재하다.
위와 같은 두 가지 한계를 보완하기 위해서는 우선 해양수산부와 부산시가 보유한 수온, 해류, 생물종 자료에 어민이 현장에서 확인한 어종, 발견 위치와 시기 등의 정보를 결합하여 통합적으로 제공해야 한다. 특히 부산 바다를 해수온 변화와 해양 외래종의 출현 정도에 따라 유입 가능성이 높은 해역과 이미 생태계 변화가 나타나는 해역으로 유형화할 필요가 있다. 해역별 상황이 다른데도 동일한 방식으로 관리하면 생태계 교란이 일어난 지역과 일어나지 않은 지역을 구분하여 대응하기 어렵기 때문이다. 이러한 유형 분류를 바탕으로 유입 가능성이 높은 해역에는 예방적 대응 체제를, 생태계 변화가 나타난 해역에는 종별 개체수와 생태계 균형을 고려한 관리가 이루어져야 한다.
예방적 대응에 관해서, 해류를 따라 이동하는 해양생물의 유입 자체를 부산시가 완전히 차단하는 것은 현실적으로 어렵다. 하지만 해양 외래종이 이미 생태계 교란을 유발한 이후에는 생태계 평형을 회복하는 것 또한 어렵기 때문에, 실질적인 생태계 파괴가 발생하기 전에 선제적으로 예방하는 체계가 필요하다. 따라서 해양 외래종이 발견된 이후에도 수온 상승과 종 분포 변화를 바탕으로 유입 가능성을 미리 파악하여 외래종이 부산 연안에 유입되었을 때 생태계 교란의 발생을 예방하기 위한 정책을 제안하고자 한다.
이와 같은 체계는 부산뿐만 아니라 해수온 상승과 해양 외래종 유입을 겪는 다른 연안 도시에 적용하여 국제적 대응체계를 마련하는 데 필요하다. 해수온, 해류, 생물종의 발견 위치와 시기를 각 지역의 해양환경과 주요 어종에 따라 조정하여 예방 시스템을 구축할 수 있기 때문이다. 따라서 부산에서 자료 수집 방식과 지역 유형 분류 체계를 마련하고, 이를 해외로도 확장한다면 해양 외래종으로 인해 생태계 교란이 발생하는 것을 방지하는 국제적 대응체계로 발전시킬 수 있다.


4. 제안 내용
이 정책은 해수온 상승과 아열대성 어종의 유입에 효과적으로 대응하기 위해 전담기관을 설립하고 이 기관을 통해 수온 및 생물종 변화 데이터를 통합한 위험지도를 구축하고, 이를 바탕으로 부산 해역을 유형별로 구분하여 집중적으로 관리하는 체계이다. 이는 데이터 수집 및 위험지도 구축, 해역 분류, 유형별 집중 관리 순서로 시행된다.

1) 전담 관리기관 설립
위험지도 구축부터 해역 분류, 집중 관리정책 시행까지의 과정을 통합적으로 담당할 해양수산부 산하 전담기관을 설립한다. 전담기관은 수온 및 생물종 조사자료와 어민의 신고자료를 통합하고, 이를 바탕으로 위험지도를 제작하고 갱신한다. 또한 해역별 위험도를 판단하여 예방관리해역과 집중관리해역을 지정하고, 각 해역의 상황에 적합한 관리정책을 시행한다.
결과적으로 본 정책은 기존의 개별적인 수온 관측과 생물종 조사를 하나의 위험지도로 통합하고, 해역별 위험 수준에 따라 예방과 사후 관리를 차등적으로 시행하는 체계이다. 이를 통해 아열대성 어종과 외래 해양생물이 생태계에 미치는 영향을 조기에 파악하고, 부산 연안의 해양생태계 평형을 지속적으로 관리하고자 한다.

2) 수온 및 생물종 변화 위험지도 구축
먼저 전담기관이 부산 해역의 수온 변화와 생물종 출현 정보를 수집하여 위험지도를 구축한다. 위험지도 구축을 위해서는 새로운 어종에 대한 자료의 수집이 필요하다. 이 과정에서 부산 해협어종의 변화를 가장 먼저 마주할 수 있는 주체인 어민의 참여를 활용할 수 있다. 어민은 어획당시 잡힌 어종을 전담기관으로 보내고 전담기관은 확보한 어종 변화 제보를 바탕으로 연구를 실시하여 새로운 어종의 주요 먹이, 서식지 등을 알아보고 어종의 생태계 교란 위험 정도를 판단한다. 또한 부산시에서 환경 DNA 분석을 통해 수집하고 있던 기존의 어종에 관한 자료도 이용할 수 있다. 수온 변화는 해양수산부 및 산하기관이 실시하는 모니터링 체계를 통해 수집한 정보와 새로 측정하는 자료를 활용하고, 생물종 변화는 전담기관의 조사자료와 어민의 현장 신고자료를 함께 활용한다. 위험지도에는 제안 배경에서 언급했던 기존 시스템을 하나로 통합하여 부산 연안의 해수온 변화, 해수온별 해양 교란종 분포 정도, 분포 위치, 생물종 이동 경로, 교란종의 위험도 및 외형을 실시간으로 제공할 수 있다. 나아가, 위험지도에 표시된 정보들을 종합적으로 활용해 부산 연안의 해역별 생태 교란 정도를 분류하여 관리지역을 유형화하고 효율적인 관리를 할 수 있다.
이때, 어민의 신고 참여율을 높이기 위해 접수된 신고종을 전담기관에서 연구한 결과 해당 종이 실제로 부산의 해양생태계에 문제를 일으키는 종이라는 것이 판별되면 해당 생물종을 신고한 어민에게 해양수산부가 주관하는 어선재해보험, 어선원재해보험, 어업인안전보험, 양식수산물재해보험 등의 관련 보험료 지원 혜택을 제공한다. 이를 통해 정부의 정기적인 조사만으로 파악하기 어려운 현장의 생물종 변화를 신속하게 수집하고, 어민의 지속적인 신고 참여를 유도한다.

3) 위험지도에 따른 해역 분류
앞서 수집한 부산 해역의 해수온과 생물종 자료를 위험지도에 나타내고, 이를 바탕으로 부산 연안을 예방관리해역과 집중관리해역으로 나누어 관리한다. 예방관리해역은 해수온이 지속적으로 상승하고 있어 앞으로 새로운 생물종이 정착할 가능성은 있지만, 아직 기존 생태계에 뚜렷한 영향을 주는 외래 해양생물이 확인되지 않은 해역이다. 이 지역에서는 문제가 발생한 뒤 대응하기보다 수온 변화와 생물종 출현을 계속 확인하면서 외래종이 정착할 가능성이 있는 초기 단계부터 관리한다. 반면 집중관리해역은 새로운 생물종이 반복적으로 발견되거나 이미 정착하여 기존 생물의 서식과 먹이관계 등에 영향을 주고 있는 해역으로 설정한다. 다만 새로운 종이 발견되었다는 이유만으로 바로 집중관리해역으로 지정하지 않고, 해당 종의 개체 수와 분포가 실제로 증가하고 있는지, 기존 생물과 먹이와 서식공간을 두고 경쟁하는지 등을 확인하여 생태계에 미치는 영향을 판단한다. 또한 해역의 분류는 한 번 정해진 뒤 고정되는 것이 아니라 수온과 생물종 자료가 새롭게 축적될 때마다 다시 평가하여 생태계의 변화에 따라 관리 범위를 조정한다.

4) 해역별 집중 관리제 시행
예방관리해역에서는 외래종이 정착하기 전에 발견하는 것을 가장 중요한 목표로 삼는다. 국립수산과학원의 수온 자료와 어종 조사 자료를 지속적으로 비교하여 평소와 다른 수온 변화가 나타나거나 이전에 거의 발견되지 않던 생물종이 반복해서 나타나는지를 확인한다. 이렇게 수온 상승과 새로운 생물종의 출현이 동시에 나타나는 해역은 조사 빈도를 높여 외래종의 일시적인 유입인지 실제 정착으로 이어지고 있는지를 확인한다. 조사 시에는 현재 부산시에서 시행하고 있는 제3차 부산광역시 기후변화 적응대책 세부시행계획(2022~2026)을 참고하여 연근해환경측정망, 환경관리해역환경측정망, 항만환경측정망, 하구역환경측정망 등 총 4개 측정망의 수온, 용존산소량을 지속적으로 관측하는 등 부산시의 모니터링 관리 체계를 적극 활용할 수 있다.
집중관리해역에서는 발견된 생물종을 생태계에 미치는 영향에 따라 다르게 관리한다. 외래종이라는 이유만으로 모두 제거하는 것이 아니라, 기존 생물의 개체 수를 감소시키거나 서식공간을 빼앗는지, 개체 수가 빠르게 증가하고 있는지, 주변 해역으로 확산될 가능성이 있는지를 종합적으로 판단한다. 생태계에 뚜렷한 피해가 확인되지 않은 종은 제거하기보다 지속적으로 관찰하면서 생태계 변화에 어떤 영향을 주는지 확인한다. 반대로 기존 생물의 감소나 서식환경의 변화가 확인되고 확산 가능성도 높은 종은 집중관리 대상으로 지정하여 개체 수와 분포 범위를 지속적으로 조사하고, 필요한 경우 위험지도를 활용하여 제한적인 어획이나 제거를 통해 개체 수 증가와 주변 해역으로의 확산을 억제한다. 특히 이미 넓은 범위로 확산된 이후에 대규모로 제거하는 것보다 초기 정착 단계에서 선제적으로 대응하는 데 중점을 둔다.
관리 이후에는 해당 해역의 기존 생물 다양성과 개체 수가 어떻게 변했는지를 다시 확인한다. 교란종으로 분류된 외래종의 개체 수를 줄이는 것만을 목표로 하지 않고, 기존 생물의 서식이 회복되고 생태계의 관계가 안정되고 있는지를 함께 고려한다. 일정 기간 동안 외래종의 개체 수와 분포가 안정되고 기존 생태계에 추가적인 피해가 나타나지 않는다면 집중관리 수준을 낮추고 일반적인 모니터링으로 전환한다. 반대로 개체 수가 계속 증가하거나 새로운 피해가 확인되면 다시 관리 강도를 높인다. 이처럼 각 상황에 적합한 방법을 적용하여, 부산의 외래종 관리가 생태계의 상태에 따라 관리 수준을 지속적으로 조절하는 방식으로 이루어지도록 한다.


5. 기대 효과
위 정책이 시행되면 먼저 해수온 변화와 생물종 변화를 개별적으로 확인해야 하던 기존 방식의 한계를 보완할 수 있다. 현재 부산에서는 수온을 지속적으로 관측하며 새로운 생물종도 조사하고 있지만, 두 자료가 하나의 체계로 연결되지 않아 특정 지역에서 새로운 종이 유입될 가능성이 높아지고 있는지를 한눈에 파악하기 어렵다. 위험지도를 구축하면 수생태계 평형을 위협하는 요인을 한눈에 파악할 수 있다. 실제로 전문가 인터뷰 중 선박 기관장께서도 위험지도가 통합적인 정보를 제공할 수 있다는 점에서 수생태계 보전 및 관리에 큰 도움이 될 것이라며 우리의 정책을 긍정적으로 평가하셨다.
또한 어민의 현장 정보를 위험지도에 함께 반영함으로써 기존 공공기관 조사만으로는 발견하기 어려운 생물종 변화를 보다 빠르게 파악할 수 있을 것으로 기대된다. 어민은 실제 바다에서 장시간동안 활동하기 때문에 새로운 어종의 출현이나 기존 어종의 변화를 비교적 빠르게 접할 수 있다. 따라서 어민의 신고와 전문기관의 연구자료를 결합하여 부산 연안의 생물종 변화를 통합적으로 파악할 수 있다. 특히 선박 기관장께서도 신고에 참여한 어민에게 어업 및 선박 관련 보험료 지원 혜택을 제공하면 어민의 신고 참여율을 높여 지역사회가 지속적으로 자료 수집에 참여하는 구조를 만들 수 있다는 점이 어민들에게 매력적으로 다가올 것이라고 평가하셨다.
해역을 예방관리해역과 집중관리해역으로 구분한 것도 중요한 효과를 가져올 수 있다. 지금까지의 대응은 이상수온이나 외래생물이 확인된 이후 대응하는 성격이 강했지만, 예방관리해역에서는 수온 상승과 새로운 생물종의 출현을 지속적으로 확인하여 정착 가능성이 높은 해역을 먼저 관리할 수 있다. 반대로 이미 새로운 종이 정착하거나 기존 생태계에 변화가 나타난 해역은 집중관리해역으로 지정하여 관리 강도를 높일 수 있기 때문에, 부산 연안 전체를 동일하게 관리하는 것보다 각 해역에 적합한 조치를 통해 효율적으로 관리할 수 있다.
장기적으로는 부산 연안의 생태계가 변화하는 상황에 맞춰 관리 수준을 계속 조정할 수 있다는 효과도 기대된다. 교란종의 개체 수 감소만을 목표로 하지 않고 기존 생물의 다양성과 개체 수, 서식환경이 회복되고 있는지를 함께 확인하기 때문에, 생태계가 안정되면 집중관리 수준을 낮추어 다시 일반적인 모니터링으로 전환할 수 있다. 반대로 새로운 피해가 발생하거나 개체 수와 분포가 계속 증가한다면 관리 강도를 높일 수 있다. 이를 통해 변화하는 해양환경에 맞춰 지속적으로 대응하는 체계를 구축할 수 있다.
결과적으로 이 정책은 부산의 해수온 상승과 생물종 변화를 하나의 자료에 통합하고, 위험이 예상되는 해역에 대해서는 예방적으로 대응하며 이미 생태계 변화가 나타난 해역은 그 상황에 맞춰 각각에 적합한 관리 체계를 만드는 데 의미가 있다. 이를 통해 해양 외래종의 정착과 확산으로 인한 생태계 피해를 줄이는 동시에, 변화하는 부산 연안 생태계에 맞는 지속적인 수생태계 관리 기반을 마련할 수 있을 것으로 기대된다. 더 나아가 부산에서 구축한 해수온 및 생물종 자료의 수집 방식과 해역 분류 기준을 다른 연안 지역의 환경에 맞게 조정한다면, 다른 항만도시에서도 활용할 수 있는 대응체계로 발전시킬 수 있다.