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행정심판 재결례

사건명, 사건번호, 청구인, 피청구인, 청구취지, 관련법령, 재결일, 재결결과, 이유로 구성된 행정심판재결례 상세정보표
사건명 장기요양기관 과징금 부과처분 취소청구
사건번호 행심 제2021-284호
청구인 ○○○
피청구인 ○○구청장
청구취지

피청구인이 2021. 8. 18. 청구인에게 한 업무정지 20일에 갈음하는 과징금 14,788,980원 부과처분을 취소한다.

관련법령

노인장기요양보험법 제37조, 제37조의2 등

재결일 2021. 9. 30.
재결결과

청구인의 청구를 기각한다.

이유

1. 사건개요

    피청구인은 2021. 8. 18. 청구인에 대하여 「노인장기요양보험법」(이하 “장기요양법”이라 한다) 을 위반하여 거짓·부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하였다는 이유로 업무정지 20일에 갈음하는 과징금 14,788,980원 부과처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 청구인은 2020. 10. 12. 해당기관에 대한 폐업신고서를 제출하여 피청구인이 이를 수리하였음에도 불구하고, 6개월이 지나서 갑자기 시설에 대한 현지조사를 하겠다는 통보를 받게 되었고, 환수금을 정함에 있어서 구체적인 증거를 제시하여야 함에도 이를 청구인은 정확하게 인지하지 못하였다.
    나. 청구인이 공단의 환수처분을 회피하기 위해 고의적이거나 의도적으로 폐업을 하지 아니하였으며, 현지조사 이전 이미 폐업해 버리고 현존하지 않는 대상에 대하여 환수처분을 하고, 이를 근거로 업무정지를 갈음하는 과징금(환수금의 3배)을 처분한 점에 대해서는 부당하다 사료된다.
    다. 청구인은 국민건강보험공단에 4,929,660원은 반환하였다. 그러나 피청구인의 업무정지라는 행정행위는 대물적 처벌에 속하는 것인데 이 사건 처분 당시 이미 폐업하여 부존재한 장기요양기관에 대하여 행정처분을 할 수 없기 때문에 행정처분(과징금)통지는 행정법의 비례의 원칙과 재량권을 일탈한 부당한 행정행위이므로 취소되어야 한다고 사료되어 행정심판을 제기하게 되었다.
    라. 장기요양급여 환수처분 근거는 청구인의 진술이 아닌 현재 재직 중인 시설장(○○○)의 확인서를 근거로 환수처분을 하였으나, 당시(폐업 전) 시설장으로 등록되어 근무했던 직원은 ○○○ 시설장이었으며, ○○○는 주간보호 사회복지사로 등록되어 근무한지 3~4개월 차였다.
    마. 현지조사 시 ○○○ 시설장은 업무를 자세하게 알지 못하였지만, 현지조사관이 서명을 하라고 하여 서명을 하였다고 진술하고 있다. 당시 사회복지사로 3~4개월 정도 근무를 하면서 위반사실에 대해 정확하게 알지 못한 ○○○ 시설장 확인서 서명 또한 뒷받침할만한 자료라 할 수 없을 것이다. 현지조사를 하면서 증거를 채증하는 과정에서 강압과 회유 등으로 종사자를 궁박한 처지에 놓이게 하여 정상적이지 못한 심리상태에서 서명을 강요한 것은 아닌가 의심스럽다. 만약 서명을 받아야 했다면 위반당시의 시설장으로부터 확인서를 받아야 하는 것은 아닌지 생각되기 때문이다.
    바. 2014. 2. 14. 제정된 장기요양기관에 대한 업무정지에 갈음한 과징금 적용기준(보건복지부고시 제2014-24호)은 “보건복지부장관이 인정하는 경우”에 과징금을 부과할 수 있다고 되어 있다. 위 행정지침 제2조제2항 다호는 행정행위의 처분청에 대한 재량행위로서 공정성과 실효성 확보에 목적이 있으며, 장기요양법 제37조의2에서 규정하고 있는 과징금 부과의 목적은 입소 수급자에 대한 권익보호가 최우선적인 목적에 해당한다 할 수 있다.
    사. 위 행정지침은 행정제재수단의 실효성 확보를 위한 것으로 비록 대물적인 제재대상이 없다 할지라도 대인적 제재수단을 확보함으로써 행정처분의 목적을 달성하기 위한 내부적인 규율로서 이는 행정처분이 예상되어 장기요양법에서 규정하고 있는 행정처분(업무정지, 지정취소 등)을 면탈하기 위해서 장기요양기관을 폐업(양도양수 등)하는 파렴치한 행위를 제재하기 위한 목적으로 제정되었다.
    아. 의료급여법 제29조제2항 및 같은 법 시행규칙 제33조의 규정에 의한 ‘업무정지처분에 갈음한 과징금 적용기준’에 의하면 요양기관이 행정처분 절차 중에 폐업을 하였거나, 법인이 개설한 요양기관이 대표자의 인격이 변경되어 처분대상기관이 없는 등으로 인하여 업무정지처분이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금처분이 타당하다고 판단되는 경우에는 업무정지명령에 갈음하여 과징금을 부과하도록 규정하고 있다.
    자. 이에 비추어 보더라도 청구인의 장기요양기관 경우에도 행정처분이 진행 중이거나 조사절차 진행중에 편법으로 폐업이나 양도·양수 하는 것을 막기 위하여 과징금부과를 인정함이 온당한 해석일 것이라고 사료되는데 폐업을 하여 존재하지 않는 기관에 대하여 과징금을 부과하는 것은 부당하다 사료된다.
    차. 장기요양기관에 대한 행정처분 절차가 진행되고 있는 과정에서 장기요양기관이 폐업신고서를 제출한 경우, 당연히 장기요양법 제37조의4에 의하여 행정처분제재처분의 효과의 승계를 확보하고, 폐업을 수단으로 행정처분을 면탈하려는 범죄행위에 해당하기 때문에 업무정지에 갈음한 과징금 부과 처분을 하는 것은 당연한 것이라 할 수 있다.
    카. 그럼에도 불구하고 청구인은 공단이나 피청구인의 현지조사 이전에 민원이 있었던 것도 아니었으며, 6개월 전 이미 폐업하여 그 실체가 존재하지 않는 청구인의 장기요양기관에 대한 업무정지에 갈음한 과징금 부과처분하는 행정행위는 무효에 해당하기 때문에 이 사건 처분은 취소되어야 하니 피청구인이 청구인에게 처분한 업무정지 20일에 갈음하는 과징금 14,788,980원을 취소해 주시기 바란다.

3. 피청구인 주장 요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 청구인은 증거를 채증하는 과정에서 강압과 회유 등이 의심스럽다고 주장하나 현지조사 안내문에 “현지조사 안내를 받았음”으로 자필로 작성한 점, 권리구제 제도 안내에 대해서도 “권리구제제도에 대해서 안내를 받았음”으로 자필로 작성한 점, 위반 사실 확인서에 “위 내용을 설명 듣고 인지하였음”,“위 내용은 제가 직접 말하고 쓴 사실입니다”, “위 내용은 모두 사실이며 본인이 진술하고 작성함”을 자필로 작성한 점 등을 종합해보면 재가센터 관련 수급자 및 보호자 또는 종사자에게 자유롭게 진술할 수 있는 기회를 충분히 제공하였고 현지조사 과정에 절차적 하자 및 위법행위가 있다거나, 증거를 채증하는 과정에서 강압과 회유 등으로 종사자를 궁박한 처지에 놓이게 한 사실이 있었다고 볼 수 없으므로 청구인의 주장은 근거 없는 추측성에 불과하다.
    나. 또한 청구인은 위반당시의 시설장으로부터 확인서를 받아야한다고 주장하나, 피청구인이 제출한 을 제2호증 위임장을 보면 시설장 ○○○에게 ㈜○○○○○○○○ 부산○구노인복지센터 현지조사와 관련한 일체의 행위를 위임하였으므로 위반당시의 시설장으로부터 확인서를 받아야 한다는 청구인의 주장은 이유가 없다.
    다. 청구인은 행정처분 및 조사절차가 진행 중 편법으로 폐업하는 경우 업무정지명령의 실효성을 확보하기 위해 과징금 처분 하는 것은 타당하지만 현지조사 이전에 폐업 하여 존재하지 않는 기관에 대하여 과징금 부과하는 것은 부당하다고 주장한다.
    라. 하지만 「장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준(고시)」제2조 제2호 다목 장기요양기관의 폐업 등으로 인하여 업무정지 명령이 제재 수단으로서 실효성이 없어 과징금처분이 타당하다고 판단되는 경우라고 규정되어 있다. 이는 대물적인 제재 대상이 없다 할지라도 대인적 제재수단을 확보하여 행정처분의 목적을 달성하기 위한 것이므로 행정처분이 진행 중이거나 조사절차가 진행 중에 편법으로 폐업하는 것에 대해서만 과징금을 부과 할 수 있도록 한 것이라고는 할 수 없으며, 고등법원 판결[2013. 6. 19 선고 2012누3569판결(과징금부과처분취소)]에서도 폐업하였음에도 폐업 후 약 2개월이 지나 이 사건 처분을 한 것을 위법하다고 주장한 것에 대해 폐업 전에 이 사건 위반행위를 한 이상 그 위반 행위에 대하여 이 사건 처분을 한 것이 위법하다고 할 수 없다고 하였다. 따라서 이미 폐업한 부산○구노인복지센터에 장기요양법 제37조의2 제2항 및「장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용 기준(고시)」제2조 제2호 다목에 따라 폐업 전에 이 사건 위반행위에 대해 업무정지명령에 갈음하여 과징금 처분은 적법하다.
    마. 또한 ㈜○○○○○○○○ 부산○구노인복지센터는 폐업하기 직전 2020. 3. 19.자 피청구인 기관과 ○○구청에 해당법인 소속 센터들의 불법적인 운영에 대한 조사를 요청하는 진정 민원이 접수되어 피청구인은 국민건강보험공단에 사실관계 확인요청이 필요함을 알렸으며, 이후 2020. 10. 12자로 ㈜○○○○○○○ 부산○구노인복지센터 폐업신청·수리되었으므로 진정민원 건을 인지한 상태에서 폐업하였다고도 볼 수 있다.
    바. 국민건강보험공단에서 산정한 부당청구액 4,929,660원을 청구인이 납부함으로써 장기요양법 위반을 인정하였다 볼 수 있으며, 과징금 부과 처분이 부당하다는 청구인의 주장에 대해서는 본 주장이 수용될 시 현지조사 전 장기요양기관 폐업이 행정처분의 도피 수단으로 악용될 뿐 아니라 장기요양기관 현지조사의 실효성을 상실 시키고 장기요양법 적용에 큰 혼란을 야기시킬 수 있으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법․부당여부

    가. 관계법령
     ○「노인장기요양보험법」 제37조, 제37조의2
     ○「노인장기요양보험법 시행령」 제15조 [별표 2]
     ○「노인장기요양보험법 시행규칙」 제29조 [별표 2〕
     ○「장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준」(보건복지부고시) 제2조
    나. 판    단
      (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
       (가) 청구인은 2016. 6. 1. 부산광역시 ○구 ○○로 ○○-○(○○동)에서 “㈜○○○○○○○○ 부산○구노인복지센터”라는 명칭의 장기요양기관(이하 “이 사건 장기요양기관”이라 한다)을 설립하여 운영하였던 자인데, 이 사건 장기요양기관은 2020. 10. 12. 폐업하였다.
       (나) 피청구인과 국민건강보험공단 부산경남지역본부는 2021. 4. 12.부터 2021. 4. 15.까지 이 사건 장기요양기관에 대한 현지조사(조사기간 : 2019. 1.~2019. 9.)를 실시한 결과, 이 사건 장기요양기관에서 수급자에게 방문요양서비스를 제공하지 않았음에도 서비스 일수‧횟수를 늘려서 청구하는 등의 방법으로 사실과 다르게 급여비용을 청구하여 합계 4,929,660원의 장기요양급여비용을 부당 수령한 사실을 확인하였다.
       (다) 국민건강보험공단 부산경남지역본부장이 2021. 5. 28. 장기요양기관 현지조사 지원 결과에 따른 부당금액 및 행정처분(안) 세부내용을 아래와 같이 피청구인에게 통보함에 따라, 피청구인은 2021. 6. 2. 청구인에게 장기요양기관 업무정지 20일에 갈음하는 과징금 14,788,980원 처분 사전통지(청문실시통지)를 하였다.

 -조사대상 기간 : 2019. 1. ~ 2019. 9. (9개월)
 -장기요양 급여비용 총액 : 268,280,940원
 -부당청구 금액 : 4,929,660원
 -부당청구 비율 : 1.83%
 -월평균 부당금액 : 547,740원
 -행정처분(안) : 업무정지 20일
 -위반행위 : 거짓·부정한 방법으로 장기요양급여비용 청구

       (라) 청구인은 2021. 6. 30. 청문실시에 따라 “건강보험공단의 부당청구액 환수결정에 불복할 예정으로 결과가 나올 때까지 행정처분 유예 및 과징금 경감 바람.”이라는 내용의 의견을 제출하였다.
       (마) 피청구인은 2021. 8. 11. 국민건강보험공단 부산울산경남지역본부장으로부터 장기요양급여비용 환수처분 심사청구에 대한 결정 결과(“기각”, 2021. 7. 29.)를 통보받았고, 2021. 8. 18. 청구인에 대하여 거짓·부정한 방법으로 장기요양급여비용을 청구하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다.
      (2) 살피건대, 장기요양법 제37조제1항제4호·제9항 및 같은 법 시행규칙 제29조 [별표 2] 2. 개별기준 나목 1)에 따르면, 구청장은 장기요양기관이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 재가 및 시설 급여비용을 청구한 경우 그 지정을 취소하거나 6개월의 범위에서 업무정지를 명할 수 있으며, 월평균 부당금액이 40만원 이상 80만원 미만이고 부당청구액의 비율이 1% 이상 2% 미만인 경우 1차 및 2차 위반 시 업무정지 20일 처분이 규정되어 있다.
         또한 장기요양법 제37조의2제2항에 따르면 구청장은 제37조제1항제4호에 해당하는 행위를 이유로 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수 있으며, 「장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준」(이하 “이 사건 고시”라 한다) 제2조제2호다목에서 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우의 하나로 “장기요양기관의 폐업 또는 법인이 개설한 장기요양기관의 대표자 인격 변경 등으로 인하여 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우”가 규정되어 있다.
         한편, 장기요양법 시행령 제15조 [별표 2] 제2호 나목에 따르면 과징금의 금액은 업무정지기간이 10일 초과 30일 이하인 경우 법 제37조제1항제4호에 따라 청구된 재가급여 및 시설급여의 비용에 총 부당금액의 3배를 곱하여 산정한다.
       (가) 청구인은, 피청구인의 업무정지라는 행정행위는 대물적 처벌에 속하는 것이므로 이 사건 처분 당시 이미 폐업하여 부존재한 이 사건 장기요양기관에 대하여 행정처분을 할 수 없으며, 이 사건 고시 제2조제2호다목의 규정은 행정처분이 진행 중이거나 조사절차 진행중에 편법으로 폐업이나 양도·양수 하는 것을 막기 위하여 과징금 부과를 인정하는 것이므로 현지조사 이전에 폐업을 하여 존재하지 않는 기관에 대하여 과징금을 부과하는 것은 부당하다고 주장한다.
       (나) 먼저, 과징금 처분에 있어 유효한 업무정지처분이 전제되어야 하는지 여부에 대하여 살펴보면,
       장기요양법 제37조의2제2항은 업무정지처분에 갈음한 과징금처분을 함에 있어 업무정지처분이 가능하거나 유효해야 할 것을 조건으로 하고 있지 않으며, 장기요양법은 일상생활을 혼자 수행하기 어려운 노인 등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하기 위한 목적에서 제정된 것으로, 그 목적을 달성하기 위해서는 요양급여가 부정한 방법으로 지급되는 것을 방지하여 장기요양보험의 재정을 보호하고 궁극적으로 수급권자의 수급권을 보호하는 공익상의 요청이 매우 높다고 할 것인바, 장기요양기관이 폐업하여 업무정지처분이 실효성이 없는 경우에 위반행위에 대한 제재수단으로서 과징금처분은 반드시 필요하다 할 것이므로 업무정지처분에 갈음한 과징금처분을 함에 있어 유효한 업무정지처분이 전제되어야 한다고 볼 수 없다.
       (다) 다음, 과징금 처분이 행정처분 절차 중에 폐업한 장기요양기관만을 대상으로 하는지 여부를 살펴보면,
       이 사건 고시는 업무정지명령에 갈음한 과징금 부과의 대상으로 “장기요양기관의 폐업으로 인하여 업무정지명령이 실효성이 없는 경우”를 규정하고 있는바 행정처분 절차 진행중에 폐업한 기관만을 조건으로 하고 있지 않은 점, 장기요양기관은 운영자가 거짓이나 부정한 방법으로 급여비용을 청구한 경우에 업무정지나 과징금처분 이외에 별다른 제재수단이 없는 것으로 보이는 점, 이 사건과 같이 폐업을 하여 업무정지처분마저 할 수 없는 경우에는 과징금처분이 사실상 유일한 제재수단인 점 등을 종합해 보면, 이 사건 고시에 따른 과징금 부과를 행정처분 절차 중에 폐업한 경우에만 가능한 것으로 해석할 것은 아니라 할 것이며, 행정처분 절차 이전에 폐업한 경우라 하더라도 과징금 부과가 가능한 것으로 보아야 할 것이다.
       (라) 따라서 이와 반대의 전제에 선 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이며 관계법령에 따라 피청구인이 한 이 사건 처분을 달리 위법․부당하다고 할 수 없다.

5. 결    론

    그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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