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행정심판 재결례

사건명, 사건번호, 청구인, 피청구인, 청구취지, 관련법령, 재결일, 재결결과, 이유로 구성된 행정심판재결례 상세정보표
사건명 어촌계 설립인가신청 반려처분 취소청구
사건번호 행심 제2021-223호
청구인 ○○○
피청구인 ○○구청장
청구취지

피청구인이 2021. 6. 3. 청구인에게 한 어촌계 설립인가신청 반려처분을 취소한다.

관련법령

수산업협동조합법 제15조 등

재결일 2021. 7. 22.
재결결과

청구인의 청구를 기각한다.

이유

1. 사건개요

    청구인은 2021. 3. 23. 부산광역시 ○○구 ○○동, ○○동 지역을 업무구역으로 하는 (가칭)○○어촌계의 설립인가신청서를 피청구인에게 제출(이하 “이 사건 신청”이라 한다)하였고,
    피청구인은 인근 어촌계와 업무구역·경제권 중첩 및 어업질서 확립 등을 이유로 2021. 6. 3. 어촌계설립인가 신청 반려 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다.

2. 청구인 주장 요지

    이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. 청구인과 업무구역이 일부 중첩되는 기존 어촌계는 수십년 간의 이어온 해묵은 갈등, 적대적인 관계에 있어서 더 이상 하나의 어촌계를 구성하여 공동 어업권을 행사하는 것은 사실상 불가능하다. 기존 어촌계는 행정구역상 ○○동에 거점을 두고 있고 (가칭)○○어촌계는 행정구역상 ○○동에 거점을 두고 있다. 실제로 ○○동에 주소지를 두고 생활하고 있는 계원 신청자가 다수 있기에 문제가 안 된다고 본다. 장림동은 ○동(원주민 현 어촌계원 대다수)과 ○○○(이주민 비어촌계원 대다수)은 위치상으로 큰 도로를 경계로 엄격하게 구분되어 있고 사실상 생활구역도 상이하여 동질성이 있다고 보기도 어렵다.
    나. 업무구역에서의 분쟁은 어촌계간의 일이고 수협법 내에서 해결해야 될 문제이지 인가해주지 않고 일방적인 싸움이 되게 하는 것은 매우 불합리한 처사이다. 또한 어촌계 간의 업무구역이 중첩될 경우 기존 어촌계의 합의를 필요로 한다는 규정이 없고, 업무구역 및 어장 약도가 중첩되어도 어촌계 설립을 인가한 법원의 판례(창원지방법원 2013구합1636)가 인용되는 점을 볼 때 이로 인한 반려 결정은 위법하다.
    다. 어촌계 사업에 교육지원 사업, 어업인의 생활필수품과 어선 및 어구의 공동구매 공동 처리장과 공동창고, 정부 지방자치단체 조합의 보조금으로 지원한 시설 및 위탁사항 등등 많은 사업이 포함되어 있어 경제적인 어업 활동에만 국한된다고 볼 수도 없다.
    라. 정상적인 어업활동을 하고 있는 어선은 어촌계 소속 5척, 비어촌계 소속 30여척 정도가 항을 이용하고 있다. 어선 어업하는 비 계원들이 없으면 30여년 전부터 ○○항은 유령항이 되었을 텐데 이들은 오히려 비 계원이라고 무시하고 멸시하는 행태는 참으로 불합리하다. 기존 어촌계에서는 어촌계원을 받아들일 수도 없고 다른 어촌계 설립도 있을 수 없다는 입장이고 피청구인도 기존 어촌계와의 분쟁을 이유로 인가해 줄 수 없다면 청구인들은 앞으로 살아가면서 겪어야 할 고통이 너무나 크다고 할 수 있다. 따라서 청구인에게 독자적인 어촌계 설립을 인가할 실익이 없다고 보이진 않고 분쟁이 우려된다는 이유만으로 인가를 반려한다는 피청구인의 태도는 재량권의 일탈 및 남용에 해당한다.
    마. 피청구인은 어촌계장의 비위만 맞추면 ○○항의 모든 일을 쉽게 처리할 수 있고 어촌계장은 행정청을 믿고 어민들에게 공갈 협박을 일삼고 있다. 수많은 세월을 비 계원(조합원)들은 너무나 많은 부당한 대우를 받고 살아왔기 때문에 이제는 부당함을 알리고 우리의 권리를 찾고자 함이다. 어촌계의 횡포가 극에 달해 있는데 어업질서 유지가 잘 되고 있다는 피청구인의 말은 손바닥으로 하늘을 가리는 것과 같다. 신규 어촌계 설립은 새로운 어촌계원 가입 등 진입장벽을 낮춰 젊은이들이 어촌에 정착하고 쉽게 발을 들여놓을 수 있도록 멘토가 되고 날로 어촌사회가 고령화되고 어촌인구가 감소하는 것을 막고 어촌을 활성화하는 방향으로 나아가는 정부 정책에 의거 구태에서 벗어나 변화하는 행정이 되어야 한다.
    바. (가칭)○○어촌계가 설립된다면 기존 어촌계와 분쟁을 위한 경쟁관계가 아닌 선의의 경쟁관계로 발전시켜 앞으로 ○○항의 많은 것이 변하고 잘사는 어촌이 될 수 있도록 노력하겠다.
    사. 업무구역 및 어장약도 중첩으로 인한 반려 처분은 법원의 많은 판례가 위법하다고 되어 있다. 피청구인이 작성한 어촌계 설립인가 신청서에 따른 간담회 자료에 관계 법령검토 사항에서 보면 모두 적합 판정을 했고, 피청구인이 해양수산부 담당자와 행정청 자문변호사에게 질의해서 문제가 없다는 답변까지 받았음에도 반려 결정을 한 이유는 청구인이야 어떻게 되든 간에 피청구인의 명분 쌓기라고 볼 수밖에 없다. 간담회 자료에서 어촌계원 어선 77척, 비계원 14척, 이러한 자료도 앞뒤가 뒤바뀐 잘못된 자료여서 간담회장에서 많은 질타를 받았다. 이 모든 것은 철저하게 기존 어촌계의 기득권을 대변하다 보니 혼선이 있을 수밖에 없고 공정해야 할 피청구인이 자신들의 명분 쌓기 위한 수단으로 반려 결정을 하였으며 이는 명백한 재량권 일탈과 남용으로 청구인이 입게 되는 불이익이 지나치게 가혹하고 청구인을 한 번 더 죽이게 되는 상황에 이르렀다고 볼 수 있다.

3. 피청구인 주장 요지

    피청구인은 다음과 같이 주장한다.

    가. ○○어촌계와 ○○어촌계는 양쪽 모두 ○○·○○지역을 업무구역으로 하고 있으며 ○○항 어업인들로 구성되어 있다. ○○항은 총 73,412㎡(육역부 29,417㎡, 수역부 43,995㎡)인 어촌정주어항으로 남쪽으로는 ○○1동, 북쪽으로는 ○○2동을 접하고 있다.(을 제6호증)
    나. ○○어촌계와 ○○어촌계는 양쪽 모두 ○○항을 중심으로 하여 부산 연안에서 경제적 어업활동을 하는데, ○○항의 규모가 그리 크지 않아 현재 어항을 이용하는 어선어업인들은 어선접안구역, 어구보관 및 작업구역 등이 모두 중첩된다. 거주지역을 기준으로 보아도 대부분이 ○○동에 거주하고 있어 양쪽 어촌계의 생활권역이 동일하다.
    다. 또한 ○○어촌계의 사무실이 ○○동에 소재하고 있는 등 ○○어촌계와 ○○어촌계의 업무구역을 명확히 분리하는 것은 불가능하다. ○○항 어업인은 대부분 어선어업인으로 연안어업허가(연안자망, 연안복합, 연안통발 등)를 소유하고 있어 업종 또한 대부분 중첩된다. 이와 같은 사정을 고려할 때 어촌계를 추가로 설립할 필요성이 인정되지 않으며, 만약 어촌계가 추가로 설립된다면 향후 ○○항을 이용하는 각 어촌계의 어업활동 및 어항기능 시설물 이용 등 각종 분야에서 소모적인 분쟁이 산발할 가능성이 매우 높고, 이로 인해 지역 내 갈등이 심화될 것으로 예상되며, 이러한 갈등·분쟁을 피청구인이 조정할 수 있는 근거도 없어 양쪽 어촌계의 운영이 현저히 곤란하여질 것이 명백한바, 결과적으로 어촌계원의 어업 생산성을 높이고 생활 향상을 위한 공동사업의 수행과 경제적·사회적 및 문화적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 하는 어촌계 설립의 취지에 반하게 된다 할 것이다. 따라서 이를 고려한 피청구인의 이 사건 처분을 재량권 일탈 및 남용으로 볼 수는 없다.
    라. 어촌지역에 행정을 펼치기 위해서 인근 어촌계와의 협조 및 협의가 필요한 경우가 많은 까닭에 피청구인뿐만 아니라 타 지자체 역시 어촌계와의 유대관계를 유지하며 수산행정을 하고 있다. 그러나 피청구인이 ○○어촌계장이 비어촌계원들에게 횡포를 부리는 것을 묵인하거나, 특정 개인의 비위를 맞추며 수산행정을 하거나, 특정인을 앞세워 어업인을 규제한 사실 등은 전혀 없다.
    마. 이 사건 처분은 피청구인의 전권사항에 해당하는바(을 제7호증) 법이 정한 요건이 충족되었다는 사유만으로 반드시 신청한 내용대로 행정행위를 해야하는 것은 아니므로, 명시적으로 저촉되는 바가 없다 하여 구체적인 사정을 전부 무시하고 청구인의 신청을 인가해야 하는 것은 아니다.
    바. 새로운 어촌계의 설립을 인가하는 결정은 청구인뿐만 아니라 장기간 해당 지역의 많은 사람들에 영향을 미칠 것이므로 피청구인은 이 사건 처분을 하는 데에 있어 고려할 필요가 있는 사항들을 종합적으로 검토하였으며, ①○○어촌계의 경우 업무구역이 기존 어촌계와 중첩될 뿐만 아니라, 동일 행정구역 구성원, 동일 업종이라는 특별한 사정의 존재로 인하여 발생할 수 있는 어업질서 문란 등 분쟁을 예방할 필요성이 있는 점, ②○○어촌계는 소유 어장이 없어 어촌계 설립 목적인 어업생산성 및 생활 향상을 위한 공동사업이 불가하고, 제출한 사업계획서의 공동사업이 ○○항 카누체험장, 놀이뗏목으로 비어업 활동이며, 수산물 판매를 계획하고 있으나 계획이 구체적이지 않아, 현재 ○○항에 있는 수산물 위판장도 어획물량 부족과 경매사 부재로 미운영 중임을 고려할 때 공동사업 추진에 어려움이 예상되는 점, ③기존 ○○어촌계가 비어촌계원에게 개방되지 않음으로 인해 ○○어촌계 설립이 추진된바, 이와 유사한 갈등을 겪은 타 지구 어촌계의 경우 협의 하에 기존 어촌계를 개방함으로써 갈등이 해결된 사례를 볼 때 ○○어촌계와 비어촌계원도 향후 이와 같은 해결을 기대할 수 있는 점을 고려하여 어촌계설립인가 신청을 반려하였다.
    사. 간담회 당시 배부된 자료는 조합원 수 및 조합원 거주지를 확인하기 위하여 부산시수협과 ○○어촌계에서 통보받은 자료(을 제8호증)를 토대로 우리 구 어선등록대장을 대조하여 작성한 것으로서, 어선 수 확인을 위해 ○○항을 이용하는 어업인을 대상으로 탐문 조사를 하는 과정에 착오가 발생하였을 뿐, 고의로 어선 수를 잘못 기재한 것이 아니었음을 간담회 당시 참석자 전원에게 알려드린 바 있다.
    아. 청구인의 주장은 하등의 이유가 없으며, 행정심판청구는 마땅히 기각되어야 한다.

4. 이 사건 처분의 위법․부당여부

    가. 관계법령
     ○「수산업협동조합법」 제15조
     ○「수산업협동조합법 시행령」 제2조, 제4조
     ○「수산업협동조합법 시행규칙」 제3조
    나. 판    단
      (1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
       (가) 청구인은 2021. 3. 23. 피청구인에게 이 사건 신청을 하였고, 피청구인은 ○○어촌계와 업무구역이 중첩되는 ○○어촌계와의 분쟁·마찰을 예방하고 적절한 합의점을 찾기 위하여 협의기간 지연 등을 사유로 2021. 4. 29. 민원신청 처리기간 연장을 하였다.
       (나) 피청구인의 중재로 2021. 5. 3. 청구인과 ○○어촌계 간 간담회를 실시하였고, 피청구인은 2021. 6. 3. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다.
      (2) 살피건대, 「수산업협동조합법」 제15조, 같은 법 시행령 제2조·제4조, 같은 법 시행규칙 제3조에 의하면, 「수산업협동조합법」(이하 “법”이라 한다) 제15조에 따라 설립되는 어촌계(이하 “어촌계”라 한다)는 어촌계원의 어업 생산성을 높이고 생활 향상을 위한 공동사업의 수행과 경제적ㆍ사회적 및 문화적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 하고, 어촌계는 구역에 거주하는 지구별 수산업협동조합(이하 “지구별수협”이라 한다)의 조합원 10명 이상이 발기인이 되어 설립준비위원회를 구성하고, 어촌계 정관을 작성하여 창립총회의 의결을 거쳐 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 인가를 받아야 하며, 설립준비위원회가 영 제4조제1항에 따라 어촌계의 설립인가를 받으려는 경우에는 별지 제1호서식의 어촌계설립인가 신청서에 각 호에 규정된 서류를 첨부하여 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말한다. 이하 같다)ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 제출하여야 한다.
       (가) 청구인은, 업무구역 및 어장 약도가 중첩되어도 어촌계 설립을 인가한 법원의 판례가 있고, 기존 어촌계의 횡포와 부당한 대우에서 벗어나 권리를 찾고자 하는 점, 간담회 자료의 관계법령 검토 사항에서도 모두 적합 판정을 한 점 등을 고려하면 이 사건 처분은 명백한 재량권의 일탈·남용으로서 청구인에게 지나치게 가혹하다고 주장하나,
       (나) 이 사건 신청에 따른 인가 처분이 관계법령상 요건을 갖춘 경우 반드시 인가해야만 하는 기속행위로는 보이지 않는 점,
        비록 관계법령상 다른 어촌계와 업무구역이 중첩될 경우 어촌계의 설립을 제한하도록 하는 명문의 규정은 보이지 않으나, 어촌계원의 어업 생산성을 높이고 생활 향상을 위한 공동사업의 수행과 경제적·사회적 및 문화적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 하는 어촌계 설립의 취지에 비추어 보면,
        청구인이 설립하려는 어촌계와 기존 어촌계가 주로 활동하는 ○○항의 규모가 그리 크지 않아 현재 어항을 이용하는 어선어업인들의 작업구역 등도 모두 중첩되고, 양쪽 어촌계의 업무구역이나 생활권역, 업종 또한 중첩되는 상황에서 어촌계가 추가로 설립될 경우 향후 ○○항을 이용하는 각 어촌계의 어업활동 및 어항기능 시설물 이용 등 각종 분야에서 분쟁과 갈등이 심화될 가능성이 높아 관계법령상 어촌계 설립의 취지에 반한다는 피청구인의 판단이 현저히 합리성을 결여하였다고 보기는 어렵다 할 것이므로, 피청구인의 이 사건 처분이 재량권의 일탈․남용에 해당한다거나 달리 위법․부당하다고 할 수 없다.

5. 결   론

     그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.

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