| 이유 |
1. 사건개요 ‘○○○○○○ 가로주택정비사업조합(이하 “이 사건 조합”이라고 한다)’은 부산광역시 ○구 ○○동 ○○○○-○번지 일원의 가로주택정비사업조합이며, 청구인은 ‘이 사건 조합’의 조합원으로서, 이 사건 조합이 설립추진위원회 당시 토지소유자들로부터 조합설립동의서에 동의를 받은 후, ‘신축건축물의 설계개요’와 ‘공사비 등 정비사업에 드는 비용’을 확대·증액하였는데, 이에 대한 동의를 새로운 조합설립동의서에 의하지 않고, 조합설립인가를 위한 사업시행계획 변경총회를 통해 동의를 받은 것은 위법하다는 이유로 피청구인이 이 사건 조합에 대하여 한 조합설립인가(이하 “이 사건 처분”이라 한다)의 무효확인을 구하는 심판청구를 하였다. 2. 청구인 주장 요지 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 부산광역시 ○구 ○○○로 ○○ 소재 ○○○○○○ 건물 중 총 38개 호실의 소유자이고, 피청구인은 2020. 3. 26. ○○○○○○ 가로주택정비사업(이하 “이 사건 사업”이라 한다)을 위한 설립인가를 한 지방자치단체이며, ○○○○○○ 가로주택정비사업조합은 조합설립인가처분을 얻은 조합이다.
나. 이 사건 조합의 전신인 ○○○○○○ 가로주택정비사업 설립추진위원회(이하 “추진위원회”라고 한다)는 2019. 9월경 이 사건 사업을 위한 조합설립동의서를 징구하였는데, 조합설립동의서 중요사항으로 ‘신축건축물의 설계개요’와 ‘공사비 등 정비사업에 드는 비용’이 아래와 같이 기재되어 있었다. -항목 : 신축건축물의 설계 개요
-대지면적 : 6,337.7㎡
-건축 연면적 : 43,666.9564㎡
-규모 : 생략
-비고 : 생략 -항목 : 공사비 등 정비사업에 드는 비용
-철거비 : 1,070,405,000원
-신축비 : 65,890,402,000원
-그 밖의 비용 : 29,393,900,000원
-합계 : 96,354,707,000원 다. 한편, 추진위원회는 위와 같은 내용으로 이 사건 건물의 소유자들로부터 조합설립동의서를 징구하였다. 그런데 추진위원회는 이 사건 처분 이전인 2020. 2. 7. 조합설립인가를 위한 사업시행계획(안) 변경총회(이하 “변경총회”라 한다)를 강행하여, ‘신축건축물의 설계개요’와 ‘공사비 등 정비사업에 드는 비용’을 아래와 같이 대폭 확대 및 증액하였다. -항목 : 신축건축물의 설계 개요
-대지면적 : 6,337.7㎡
-건축 연면적 : 47,460.4917㎡
-규모 : 생략
-비고 : 생략 -항목 : 공사비 등 정비사업에 드는 비용
-철거비 : 1,070,405,000원
-신축비 : 70,883,822,000원
-그 밖의 비용 : 32,050,000,000원
-합계 : 104,004,227,000원 라. 피청구인은 이 사건 사업의 내용을 이루는 중요사항인 ‘신축건축물의 설계개요’와 ‘공사비 등 정비사업에 드는 비용’의 변경을 간과한 채 이 사건 처분을 하였던 것이다.
마. 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」(이하 “소규모주택정비법”이라 한다) 제23조제1항제2호 및 제25조와 같은 법 시행령 제20조의 규정에 의하면 공사비 등 소규모주택정비사업에 드는 비용인 정비사업비는 토지 등 소유자 및 토지소유자들의 동의를 받음에 있어 반드시 명시하여야 하는 중요사항이며, 그 동의를 받음에 있어도 서명 날인 및 신분증명서를 첨부하여야 하는 것으로 엄격한 요식성을 요구하고 있다.
바. 또한, 위 동의를 서면동의서에 받으려는 경우 같은 법 제56조 및 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정법법”이라 한다) 제36조제3항에 따라 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장이 검인한 서면동의서를 사용하여야 한다.
사. 위와 같이 소규모주택정비법이 토지 등 소유자 및 토지소유자들의 동의를 엄격하게 규정하고 있는 이유는 가로주택정비사업이 대규모 재개발·재건축사업과 달리 신속하게 사업을 추진할 수 있도록 사업절차가 간소화되어 있고, 건축규제가 완화되는 등에 따라 발생할 수 있는 문제점을 방지하기 위함이라 할 것이다.
아. 이 사건 처분은 2020. 2. 7.자 변경총회를 통해 변경된 공사비에 대하여 조합설립인가를 한 처분이나, 실제로 토지 등 소유자 및 토지소유자들이 작성한 ‘조합설립동의서’는 이 사건 처분의 내용에 부합하지 않는다. 즉 이 사건 조합설립과 관련하여 작성된 조합설립동의서와 변경총회 소정의 조합설립동의서는 ①총 사업비가 96,354,707,000원에서 104,004,227,000원으로 공사비가 7,649,520,000원 증가하였고, ②전체 연면적이 3,793,5353㎡ 증가하면서, ③판매시설이 1,008㎡나 증가하는 중대한 변경이 있었다.
자. 이처럼 이 사건 사업의 전체 연면적 및 사업비가 비약적으로 증가하는 과정에서, 추진위원회는 이러한 사실을 함구한 채 변경총회를 강행하였는데, 그 과정에서 변경된 사업 내용에 대한 ‘조합설립동의서’는 전혀 징구하지 않았던 것이다.
차. 따라서 이 사건의 경우, 이 사건 사업 내용에 부합하는 토지 등 소유자 및 토지소유자들의 조합설립동의서가 존재한다고 볼 수 없고, 이는 결국 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이자 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없는 경우에 해당하는 것이다.
카. 특히 조합설립 동의서의 건축물의 설계개요, 건축물 철거 및 신축비용의 개산액에 관한 사항은 그 나머지 기재사항인 비용의 분담에 관한 사항, 사업완료 후의 소유권의 귀속에 관한 사항과 함께 토지등 소유자가 동의여부를 판단함에 있어서 기초가 되는 사항으로서 동의서의 본질적인 내용을 이룬다 할 것이므로, 그 기재사항이 누락되어 있거나 누락된 상태에서 그 기재를 보충할 권한을 위임받지 않고 보충한 때에는 그 동의서는 효력을 인정할 수 없다(대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두21218 판결 참조)는 대법원 판례의 태도에 비추어 볼 때, 신축 건축물의 설계개요, 신축비 및 그 밖의 비용의 개산액에 관한 사항은 토지 등 소유자가 동의 여부를 판단함에 있어서 기초가 되는 사항으로서 동의서의 본질적인 내용을 이루는 것이라 볼 수 있고, 따라서 이 사건 사업에 부합하는 동의서가 존재한다고는 도무지 볼 수 없다.
타. 한편, 피청구인은 변경총회를 통해 토지 등 소유자 및 토지소유자들의 조합설립동의서에 대한 하자가 치유되었다고 주장하지만 이는 타당하지 않다. 즉, 「소규모주택정비법」 제56조제1항에 의해 준용되는 「도시정비법」 제35조제1항제8호는 토지 등 소유자의 동의방법과 관련하여 조합을 설립하는 경우에는, 서면동의서에 토지 등 소유자가 성명을 적고 지장을 날인하고 시장·군수 등이 검인한 서면동의서를 요하는 등의 엄격한 요식행위에 의한 것임을 그 요건으로 규정하고 있으므로, 단지 변경총회만으로는 이러한 요건을 갖추었다고 보기에 부족하다.
파. 나아가 이 사건 사업과 관련한 주무부처인 국토교통부 주택정비과에 의하면 아래와 같이, 이 사건 사업과 같은 가로주택정비사업의 경우 조합설립 이전에 정비사업 내용에 변경이 있을 경우 수정된 내용의 새로운 동의서를 작성하여 관할 지자체 인가를 받아야 한다고 해석하고 있으므로, 단순히 변경총회를 거쳤다는 사유만으로는 이 사건 처분의 무효사유인 동의서 징구의 흠결이 치유될 수 없다 할 것이다. 3. 피청구인 주장 요지 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. ○○○○○○ 가로주택정비사업조합은 2019. 11. 3. 조합설립을 위한 창립총회를 하였고, 피청구인에게 2019. 11. 21. 조합설립인가신청을 하였으며, 피청구인은 2019. 12. 9. 민원서류 보완 통보를 통해 조합에「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법(이하 ‘소규모주택정비법’) 시행규칙」 제9조제2항제8호 각 목의 어느 하나에 해당하는 서류(도로예정지를 입증하는 서류)를 제출토록 하였다. 이후 2020. 2. 5. 부산광역시 빈집 및 소규모주택 정비 조례의 개정·시행으로 가로구역 1만3천제곱미터 이하에서도 사업시행이 가능하게 되어(기존엔 1만제곱미터이하에서만 가능) ○○○○○○에서 6미터 도로예정지를 개설하지 않더라도 사업시행 가능하게 되어, 조합에서는 2020. 2. 7. 조합설립인가를 위한 사업시행계획(안) 변경총회를 개최하였다. 피청구인은 조합 설립추진위원회에서 2020. 2. 13. ○○○○○○ 가로주택정비사업조합 설립인가 보완제출의 건을 통해 조합설립인가 신청(보완)을 하여 2020. 3. 26. 조합설립인가 처분을 하였다.
나. 조합이 사업시행 변경총회를 거쳤다는 사유만으로는 이 사건 처분의 무효 사유인 ‘동의서 징구’ 흠결이 치유될 수 없다는 주장에 대하여
- 가로주택정비사업 조합설립 동의서에는 조합설립에 반대하고자 할 경우 동의철회의 방법에 대해서 안내하고 있으며, 「빈집 및 소규모주택정비에 관한 특례법」 제56조(「도시 및 주거환경정비법」의 준용)와 「도시 및 주거환경정비법」 제36조(토지등소유자의 동의방법 등)제4항과 동법 시행령 제33조2항, 3항에는 조합설립 동의의사의 철회의 절차와 방법 등을 규정하고 있다.
- 이 사건 조합추진위원회에서는 2020. 2. 7. 조합설립인가를 위한 사업시행계획(안) 변경총회를 개최하여 전체 토지 등 소유자 179명 중 149명 참석하여 제1호 안건 「○○○○○○ 가로주택정비사업 조합설립 동의의 건」에서 변경된 ‘신축건물의 설계개요’와 ‘공사비 등 정비사업에 드는 비용’을 명시한 조합설립 동의서를 상정하여 원안을 가결(총의결 인원 149명 중 찬성 146명, 반대 2명, 무효·기권 1명)하였고, 제2호 안건 「변경된 사업시행계획(안) 및 정비사업비 의결의 건」 원안 또한 가결(총의결 인원 149명 중 찬성 145명, 반대 2명, 무효·기권 2명)하였다. 변경 총회 후 ○○○○○○ 가로주택정비사업 조합설립인가 처분 전까지 제1호 안건 및 제2호 안건 변경을 이유로 청구인 ○○○○을 포함한 토지등소유자가 피청구인에게 조합설립의 동의 철회 신청을 한 사실은 없다.
- 대법원은 또한 이 사건 청구과 유사한 사건에 대하여 “① 행정청으로 하여금 조합설립인가신청 전에 제출된 동의철회서에 의하여서만 동의철회 여부를 심사하도록 함으로써 동의 여부의 확인에 불필요하게 행정력이 소모되는 것을 막기 위한 데 그 입법 취지가 있다고 볼 수 있는 점, ② 토지 등 소유자들은 창립총회 결의사항이 그의 의사에 반하는 경우 주택재건축정비사업 조합설립추진위원회(이하 ‘추진위원회’라고 한다)를 상대로 위와 같은 개별 동의를 철회한다는 의사표시를 하여 동의서의 효력 발생을 저지할 수 있는 점, ③ 그런데도 위와 같은 철회의 의사표시를 하지 아니한 상태에서 창립총회에서 변경된 정관안이 조합정관으로 확정되었다면 당초 동의서를 제출하였던 토지 등 소유자들은 조합설립인가 신청 시 그것이 관할 행정청에 제출되는 것을 예견하였다고 할 것이어서 그들은 변경된 정관안의 효력을 인정한다는 의사를 표시한 것으로 볼 수 있는 점, (……) 동의 철회의 시기와 방법 등 절차에 따라 동의를 철회하지 아니하는 한 그 동의서의 효력은 그대로 유지된다고 할 것이고, 행정청으로서는 추진위원회가 작성한 정관 초안의 내용이 창립총회에서 변경되었다고 하더라도 조합설립인가 신청 시 제출된 토지 등 소유자의 동의서만으로 조합설립인가 여부를 심사하는 것으로 충분하다. (……) 토지등소유자가 조합설립의 인가에 관한 동의를 철회하였는지에 관한 자료를 기록상 찾아볼 수 없는 이 사건에서 토지등소유자의 동의서를 유효한 것으로 판단하여 조합설립을 인가한 피고의 이 사건 처분에 하자가 있다고 할 수 없다.(대법원 2014. 1. 16. 선고 2011두12801 판결 참조)고 판시한바, 이 사건 조합설립인가 처분을 무효로 한다는 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다.
다. 청구인이 제출한 갑 제6호증 법령해석 사례 내용인 구청장이 검인한 서면동의서를 사용해야 한다는 주장과 행정심판청구서 상 “조합설립 동의서의 건축물의 설계개요, 철거 및 신축 비용의 개산액에 관한 사항 등은 동의서의 본질적인 내용을 이룬다 할 것이므로 그 기재사항이 누락된 상태에서 그 기재를 보충할 권한을 위임받지 않고 보충한 때에는 그 동의서는 효력을 인정 할 수 없다.”라는 주장에 대하여
- 청구인이 제출한 갑 제6호증 법령해석 사례에서는 “도시정비법 제36조제3항에 따른 시장ㆍ군수등의 검인을 받은 동의서의 사용 의무는 정비사업을 추진하는 과정에서 백지동의서의 사용, 동의서의 위조ㆍ변조 등과 관련한 분쟁을 예방하려는 목적에서 신설된 것”이라고 기재되어 있는바, 이 사건 조합설립준비위원회에서는 피청구인의 검인을 받은 동의서를 사용하였으므로 이 사건 청구와 무관한 증거자료이다.
- 또한, 사업시행인가 변경총회를 통해 상정되어 원안가결된 제1호 안건과 제2호 안건에 대해 ○○○○○○ 가로주택정비사업 조합설립인가 처분 전까지 청구인 ○○○○을 포함한 토지등소유자가 피청구인에게 조합설립의 동의 철회 신청을 한 사실이 없으므로, 당초 조합설립 동의서 징구시 기재되어 있던 설계개요와 비용이 변경총회 때 일부 변경 및 증액되었다는 이유만으로 중요 기재사항이 누락되었다는 청구인의 주장은 아무런 근거 없다 할 것이다.
라. 위와 같이 이 사건 ○○○○○○ 가로주택정비사업 조합설립인가 처분은 관계법령에서 정한 기준 및 절차에 따라 적법하게 처리한 행정처분으로서 청구인의 조합설립인가 처분의 무효 주장은 아무런 근거가 없다 할 것이며, 청구인 당사자를 포함한 토지등소유자의 조합설립의 동의철회가 인가 처분 전까지 없는 상태에서 사업시행인가 변경총회를 통해 변경된 동의 내용을 문제 삼아 1년 3개월이 지난 시점에 조합설립인가 처분의 무효확인을 구할 법률상 이익이 없으므로 청구인의 주장은 모두 각하되어야 할 것이다. 4. 참가인 주장 요지 참가인은 다음과 같이 주장한다. 가. 재개발·재건축 조합에 관한 판례가 이 사건 조합에도 적용되는지 여부
- 소규모주택정비법의 입법 취지에 대해 살펴보면, 도시정비법상 절차를 간소화하는 한편, 건축규제 등을 완화하여 가로주택정비사업 등 소규모 정비사업을 활성화하기 위한 것에 그 취지가 있다. 그렇다면 기존 도시정비법의 절차적 요건에 관한 판례는 소규모정비사업을 활성화 화는 방향으로 완화되거나 적어도 동일한 정도의 절차적 엄격성이 요구되는 정도로 해석되어 이 사건 조합에 관하여 적용된다 할 것이다.
나. 피청구인의 조합설립 인가처분에 하자가 있는지 여부
- 서울고등법원은 “주택재건축 사업은 정비계획이 확정된 후 추진위원회 설립인가, 조합설립인가, 사업시행계획 및 그 인가, 관리처분계획 등을 거쳐 그 사업내용이 구체적으로 확정되는바, 조합설립인가를 위한 동의서 징구 당시 향후 여러 절차를 거쳐 비로소 확정될 내용에 준하는 정도로 사업의 규모나 내용, 비용분담, 신축건축물의 소유권의 귀속 여부 등을 미리 예상하여 구체적으로 정하는 것을 기대할 수는 없고, 동의서 징구 단계에서 예상할 수 있는 범위 내에서 대략적인 내용을 확정할 수밖에 없다.”(서울고등법원 2012. 5. 25. 선고 2011누28006 판결 참조)라고 판시하여, 조합설립인가를 위한 동의서 징구 당시 사업의 규모나 내용, 비용분담 등에 대하여 대략적으로 확정할 수밖에 없음을 인정한 바 있다.
- 그런데 이 사건의 경우 변경총회에서 확정된 내용을 살펴보면, 연면적 및 공사비 등의 증가 비율이 각 9%, 8%에도 미치지 못하는바, 이러한 차이는 조합설립인가를 위한 동의서 징구시 그 내용을 대략적으로 기재할 수밖에 없다는 판례의 대략적인 내용의 범위에 포섭되는 차이에 의해 발생한 것에 해당한다 할 것이다.
다. 처분의 하자가 중대·명백한지 여부
- 대법원은 “피고보조참가인 조합의 설립추진위원회가 토지 등 소유자로부터 피고보조참가인 조합의 설립을 위한 조합설립동의서를 받을 당시에는 그 동의서에 ‘건축물 철거 및 신축 비용 개산액’이 공란인 상태였으나, 그 뒤 피고보조참가인 조합의 설립추진위원회가 피고보조참가인 조합의 설립을 위한 설립인가를 신청함에 있어서는 공란을 보충하였고, 이에 따라 피고 ○○구청장에게 조합설립동의서가 제출될 당시에는 조합설립동의서의 모든 공란이 기재되어 있었다는 것인바, 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면 위와 같이 관할 행정청인 피고 ○○구청장에게 조합설립동의서가 제출될 당시에는 공란이 기재되어 있었던 이상 다른 특별한 사정이 없는 한 피고보조참가인 조합의 설립추진위원회가 토지 등 소유자로부터 조합설립동의서를 받을 당시에 위와 같이 공란이 있었다는 사정만으로 피고보조참가인 조합의 설립을 인가한 피고 ○○구청장의 조합설립인가처분을 당연무효라고 할 수는 없다.”(대법원 2011. 4. 14. 선고 2010두14282 판결 참조)라고 판시하여, 당초 조합설립추진위원회가 토지 등 소유자로부터 조합설립동의서를 받을 당시 그 동의서에 ‘건축물 철거 및 신축 비용 개산액’이 공란인 상태였으나 구청장에게 조합설립동의서가 제출될 당시에는 공란이 기재되어 있었다면, 이러한 동의서를 기초로 한 구청장의 조합설립 인가처분은 당연무효라고 볼 수 없다고 한 바 있다.
- 그런데 피청구인이 이 사건 조합설립인가처분을 할 당시 참가인으로부터 받은 조합설립동의서는 이 사건 변경총회에서 압도적인 찬성으로 승인된 것이고, 신축건축물의 설계개요, 공사비 등 정비사업에 드는 비용 등 필수적인 부분에서 공란이 없이 모두 기재되어 있었던바, 위 판례에서 언급한 조합설립동의서를 받을 당시에 ‘건축물 철거 및 신축 비용 개산액’이 공란이었던 하자와 비교하여 그 정도는 가벼운 것이므로 이러한 동의서를 기초로 한 피청구인의 조합설립인가처분은 당연무효라 볼 수 없다. 5. 이 사건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령
○「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제23조, 제25조, 제56조
○「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 시행령」 제20조
○「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 시행규칙」 제9조
○「도시 및 주거환경정비법」제36조 나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서 및 첨부된 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) ○○○○○○ 가로주택정비사업조합은 조합설립추진위원회 당시 2019. 9. 3. 피청구인으로부터 조합설립동의서에 검인을 받은 후, 사업시행 구역 내 토지소유자들로부터 조합설립동의서에 아래와 같은 내용으로 동의를 받았다. -항목 : 신축건축물의 설계 개요
-대지면적 : 6,337.7㎡
-건축 연면적 : 43,666.9564㎡
-규모 : 생략
-비고 : 생략 -항목 : 공사비 등 정비사업에 드는 비용
-철거비 : 1,070,405,000원
-신축비 : 65,890,402,000원
-그 밖의 비용 : 29,393,900,000원
-합계 : 96,354,707,000원 (나) 이 사건 조합 추진위원회는 2019. 11. 3. 조합설립인가 창립총회를 개최하여 신축건축물의 설계 개요 및 정비사업비용 등에 대한 내용을 의결한 후, 2019. 11. 21. 피청구인에게 가로주택정비사업 조합설립인가 신청을 하였다.
(다) 피청구인은 2019. 12. 9. 이 사건 조합 추진위원회에 도로예정지를 입증하는 서류가 미비하다는 이유로 민원서류 보완통보를 하였다.
(라) 한편, 2020. 2. 5. 부산광역시 빈집 및 소규모주택 정비 조례의 개정·시행으로 가로구역 1만3천제곱미터 이하에서도 사업시행이 가능하게 되어 이 사건 조합 추진위원회에서 6미터 도로예정지를 개설하지 않더라도 사업시행이 가능하게 되었다.
(마) 이 사건 조합 추진위원회는 2020. 2. 7. 조합설립인가를 위한 변경총회를 개최하여 아래와 같이 정비사업비 7,649,520,000원 증액, 건축 연면적 3,793.5353㎡ 증가에 대한 동의를 내용으로 하는 안건을 의결하였다. -항목 : 신축건축물의 설계 개요
-대지면적 : 6,337.7㎡
-건축 연면적 : 47,460.4917㎡
-규모 : 생략
-비고 : 생략 -항목 : 공사비 등 정비사업에 드는 비용
-철거비 : 1,070,405,000원
-신축비 : 70,883,822,000원
-그 밖의 비용 : 32,050,000,000원
-합계 : 104,004,227,000원 (바) 이 사건 조합 추진위원회는 2020. 2. 13. 피청구인에게 정비사업비 및 설계 개요 증가를 내용으로 하여 민원서류를 보완하여 제출하였다.
(사) 피청구인은 2020. 3. 26. 이 사건 조합에 대하여 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」(이하 “소규모주택정비법”이라 한다) 제23조제1항 및 같은 법 시행규칙 제9조2항에 의하면 가로주택정비사업의 토지등소유자는 조합을 설립하는 경우 토지등소유자의 10분의 8 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자 동의를 받아 정관 및 공사비 등 소규모주택정비사업에 드는 비용 등이 기재된 토지등소유자의 조합설립동의서 및 동의 사항을 증명하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수등의 인가를 받아야 한다. 같은 법 제25조의 의하면 조합설립에 대한 동의(동의한 사항의 철회를 포함한다)는 서면동의서에 토지등소유자가 성명을 적고 지장(指章)을 날인하는 방법으로 하며, 주민등록증, 여권 등 신원을 확인할 수 있는 신분증명서의 사본을 첨부하여야 한다. 또한 같은 법 제56조제1항 및 「도시 및 주거환경정비법」 제36조제3항에 의하면 서면동의서를 작성하는 경우 시장ㆍ군수등이 대통령령으로 정하는 방법에 따라 검인(檢印)한 서면동의서를 사용하여야 하며, 검인을 받지 아니한 서면동의서는 그 효력이 발생하지 아니한다. 그리고 「소규모주택정비법 시행령」 제20조제1항에 의하면 조합의 설립에 관하여 토지등소유자의 동의를 받아야 하는 사항으로 건축되는 건축물의 설계 개요, 정비사업비, 정관 등이 있다.
(가) 청구인은 이 사건 조합이 조합설립추진위원회 당시 토지등소유자들로부터 조합설립동의서에 동의를 받은 후, 건축물의 설계개요 및 정비사업비를 확대·증액한 것에 대해 새로운 조합설립동의서에 동의를 받지 않고 조합설립인가를 위한 사업시행계획 변경총회를 통해 동의를 받은 것은 엄격한 요식성을 요하는 관계법령에 위반되는 중대·명백한 하자에 해당된다는 이유로 피청구인의 이 사건 처분의 무효확인을 구하고 있다.
(나) 이 사건 조합은 2019. 9. 3. 건축 연면적 43,666,9564㎡, 정비사업비 96,354,707,000원 등을 내용으로 하는 조합설립동의서를 피청구인으로부터 검인받아, 가로주택정비사업 구역 내 토지등소유자들로부터 검인받은 조합설립동의서에 동의를 받고 창립총회를 통해 동의사항을 확정한 사실이 있다. 가로주택정비사업은 조합설립인가, 사업시행계획인가, 관리처분계획 등을 거쳐 그 사업내용이 구체적으로 확정되는바, 조합설립인가를 위한 동의서 징구 당시에는 사업규모나 내용, 정비사업비, 비용분담 등을 미리 예상하여 구체적으로 정하는 것을 기대할 수 없고, 예상할 수 있는 범위 내에서 대략적인 내용을 확정할 수밖에 없다 할 것이다.
(다) 이후, 이 사건 조합은 2020. 2. 7. 건축 연면적을 47,460.4917㎡로, 정비사업비를 104,004,227,000원으로 확대·증액하는 동의안을 토지등소유자들이 참석한 조합설립인가를 위한 변경총회를 개최하여 의결·확정한 사실이 있는데, 가로주택정비사업의 조합설립 동의와 동의철회에 관한 「소규모주택정비법」 제25조 규정의 체계, 형식, 및 내용을 살펴보면 ① 행정청으로 하여금 조합설립인가신청 전에 제출된 동의철회서에 의하여서만 동의철회 여부를 심사하도록 함으로써 동의 여부의 확인에 불필요하게 행정력이 소모되는 것을 막기 위한 데 그 입법 취지가 있다고 볼 수 있는 점, ② 토지 등 소유자들은 변경총회 결의사항이 그의 의사에 반하는 경우 이 사건 조합 설립추진위원회를 상대로 위와 같은 개별 동의를 철회한다는 의사표시를 하여 동의서의 효력 발생을 저지할 수 있었던 점, ③ 그런데도 위와 같은 철회의 의사표시를 하지 아니한 상태에서 변경총회에서 변경된 건축 설계개요 및 정비사업비가 확정되었다면 당초 동의서를 제출하였던 토지 등 소유자들은 조합설립인가 신청 시 그것이 관할 행정청에 제출되는 것을 예견하였다고 할 것이어서 그들은 변경된 건축 설계개요 및 정비사업비에 대한 동의안이 효력을 인정한다는 의사를 표시한 것으로 볼 수 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 보면, 조합설립인가 신청시 제출된 동의서에 포함된 건축 설계개요 및 정비사업비 사항에 변경이 있다고 하더라도 조합설립의 인가에 동의하였던 토지 등 소유자가 동의 철회의 시기와 방법 등 절차에 따라 동의를 철회하지 아니하는 한 그 동의서의 효력은 그대로 유지된다고 할 것이고, 행정청으로서는 이 사건 조합 추진위원회가 작성한 건축 설계개요 및 정비사업비의 내용이 변경총회에서 변경되었다고 하더라도 조합설립인가 신청시 제출된 토지 등 소유자의 동의서만으로 조합설립인가 여부를 심사하는 것으로 충분하다 할 것이다. 따라서 토지 등 소유자가 조합설립의 인가에 관한 동의를 철회하였는지에 관한 자료를 찾아볼 수 없는 이 사건에서 토지 등 소유자의 최초동의서 및 변경총회 동의안 의결행위를 유효한 것으로 판단하여 조합설립을 인가한 피청구인의 이 사건 처분에 하자가 있다고 할 수 없다. 6. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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